prosilec - Krajevna skupnost Ljubno

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal zavrnilno odločbo, s katero je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih informacij iz razloga zlorabe pravice po 5. odst. 5. člena ZDIJZ. IP je ugotovil, da prosilec v konkretnem primeru ni zlorabil pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker se organ še ni opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, je IP pritožbi prosilca ugodil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-333/2022/4

Datum: 14. 12. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP)Z, o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 7. 11. 2022, zoper odločbo Krajevne skupnosti Ljubno, Ljubno 133, 4244 Podnart (v nadaljevanju organ), št. P-75/2022 z dne 7. 11. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 7. 11. 2020 se ugodi in se odločba Krajevne skupnosti Ljubno, št. P-75/2022 z dne 7. 11. 2022, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.         V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Organ je 23. 10. 2022 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval:

- dokumentacijo, skladno s podpisanimi pogodbami med KS Ljubno in izvajalci za izvajanje vzdrževanja na pokopališčih v KS Ljubno, specifikacijo - poročila situacijo opravljenega dela na pokopališčih in vsa izplačila za vzdrževanje na pokopališčih v KS Ljubno;

- dokumentacijo, skladno s podpisanimi pogodbami med KS Ljubno in izvajalci za izvajanje vzdrževanja igrišč v KS Ljubno - poročila situacijo opravljenega dela na igriščih in vsa izplačila za vzdrževanje na igriščih v KS Ljubno;

- vse pogodbe za izvajanje kakršnih koli del v KS Ljubno med KS Ljubno in izvajalci, tudi za opravljanje tajniških poslov itd.

Prosilec je navedel, da se vse zahteve nanašajo na obdobje od 1.4.2022 dalje.

Dne 24. 10. 2022 je organ prejel še zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval:

- vso dokumentacijo - soglasja, dovoljenja, pogodbe za upravljanje oziroma uporabo zemljišča namenjeno športu in rekreaciji v bivši gramoznici Ljubno komurkoli za kakršenkoli namen;

- dokument, ki izkazuje, kdo je zakoniti zastopnik za dajanje zemljišča na tem območju v najem.

Ta zahteva prosilca se nanaša na obdobje od 1. 1. 2019 dalje.

Organ je z odločbo št. P-75/2022 z dne 7. 11. 2022 zahtevo prosilca zavrnil. V uvodu odločbe se je organ skliceval na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, nato je v izreku povzel zahtevi prosilca z dne 23. in 24. 10. 2022 ter navedel, da se zavrneta po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. V obrazložitvi je organ navedel, da vsako leto sklene tipske pogodbe za tajniške posle, za vzdrževanje otroških igrišč in za vzdrževanje pokopališč. Pogodbe za tajniške posle in za vzdrževanje pokopališč imajo mesečno določeno višino finančnih sredstev, ki se za čas veljavnosti pogodbe ne spreminja. Prosilec je vse pogodbe, ki jih je organ v svojem zadnjem mandatu sklenil s pogodbeniki, že prejel na podlagi poslanih zahtev informacije javnega značaja 1. 3. 2020, 16. 1. 2022, 15. 4. 2022 in 20. 5. 2022. Zadnja vloga, poslana 23. 10. 2022, z zahtevo o ponovnem pošiljanju že poslanih pogodb nedvomno kaže na šikaniranje organa in zlorabljanje pravic prosilca.

Dne 7. 11. 2022 je organ prejel pritožbo zoper odločbo št. P-75/2022 z dne 7. 11. 2022, v kateri je prosilec povzel svojo zahtevo z dne 23. 10. 2022 in navedel, da ne gre za nobeno zlorabo pravice do dostopa informacije javnega značaja, ampak samo za pridobitev dokumentacije, ki mu še ni bila nikoli dana, to je od 1. 4. 2022 dalje do izdaje dokumentacije. S to zahtevo prosilec ni želel ponovnega pošiljanja že poslanih dokumentov, ampak samo nove dokumente od 1. 4. 2022 dalje. Kar se tiče zahteve, ki se nanaša na pogodbe, je dana samo opcija, če je podpisana kakšna nova pogodba za izvajanje del, da se mu le-ta predloži. Nikakor pa ni prosilčev namen ponovno pošiljanje že poslane dokumentacije.

Organ je pritožbo, z elektronskim sporočilom z dne 28. 11. 2022, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Ob tem je organ pojasnil, da je del zahteve prosilca z dne 23. 10. 2022 odstopil Občini Radovljica, ki poseduje zahtevane dokumente, in sicer: specifikacijo – poročila, situacijo opravljenega dela na igriščih in vsa izplačila za dela na pokopališčih in igriščih v KS Ljubno. Prosilec je ponovno zahteval vse pogodbe za izvajanje kakršnihkoli del v Krajevni skupnosti Ljubno, med organom in izvajalci, tudi za izvajanje tajniških poslov itd. Organ sklene vsako leto pogodbe za vzdrževanje pokopališč v Ljubnem in Otočah, ter pogodbo za opravljanje pisarniških poslov v organu. Pogodbe so tipske z določenim mesečnim zneskom, ki se med letom ne spreminja. Prosilec je za te pogodbe poslal serijske zahteve 1. 3. 2020, 16. 1. 2022, 15. 4. 2022 in 20. 5. 2022. Vsakič so mu bile pogodbe poslane. Zadnja vloga za pogodbe mu je bila z odločbo zavrnjena. Prosilcu so bile vse pogodbe med organom in izvajalci poslane, v zvezi s čimer je organ IP posredoval pretekle zahteve prosilca in odločbe, s katerimi je odločil o teh zahtevah. V nadaljevanju je organ navedel, da v pritožbi prosilec navaja, da je zahteva za omenjene pogodbe dana opcijsko, naj se mu predloži nove pogodbe. Navedba ne drži, saj je prosilec v zahtevi eksplicitno navedel, naj se mu pošlje vse pogodbe za obdobje od 1. 4. 2022 dalje, kljub temu, da je seznanjen, da pogodbe veljajo do konca meseca novembra. Glede na dejstvo, da prosilec vse pogodbe med organom in izvajalci za leto 2022 poseduje in na različna dejstva med zahtevo za informacijo javnega značaja z dne 23. 10. 2022 in pritožbo z dne 7. 11. 2022, je organ pritožbo prosilca odstopil IP. Na koncu je organ še navedel, da prosilec ni podal zahteve za ponovno uporabo informacije javnega značaja, tako kot zahteva 17. člen ZDIJZ, in je pridobljene informacije oz. dokumente ponovno uporabil oz. objavil na Facebook strani organa.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Organ v izpodbijani odločbi trdi, da je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, prosilec pa temu v pritožbi nasprotuje, zato se je IP najprej opredelil do tega spornega vprašanja.

1.     Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017 (objavljene na spletni strani IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

Peti odstavek 5. člena ZDIJZ predvideva zavrnitev prosilčeve zahteve v dveh primerih, in sicer:

(1) če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ ali

(2) če je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru prosilec organu ni podal »več funkcionalno povezanih zahtev«, prav tako zahteva ni šikanoznega značaja. V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«. Po mnenju IP zahtevi z dne 23. in 24. 10. 2022 nimata identične ali podobne vsebine, saj z njima ne zahteva niti iste vrste dokumentov, poleg tega se nanašajo zahtevani dokumenti na različne lokacije. IP nadalje meni, da v obravnavanem primeru tudi ni mogoče ugotoviti, da je prosilec pri organu že pred obravnavanima zahtevama vložil zahteve z identično ali podobno vsebino (upoštevaje celotno zahtevo prosilca), ko to zmotno zatrjuje organ. Z obravnavanima zahtevama je prosilec zahteval več različnih vrst dokumentov (pogodbe, specifikacije, poročila, soglasja, dovoljenja) za obdobje od 1. 4. 2022 oziroma 1. 1. 2019 naprej. Organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja le, da je prosilec vse zahtevane pogodbe že večkrat zahteval in tudi prejel, do ostalih zahtevanih dokumentov pa se organ sploh ni opredelil. IP je zato pregledal vsebino zahtev prosilca z dne 1. 3. 2020, 16. 1. 2022, 15. 4. 2022 in 21. 5. 2022, ki jih je organ priložil odstopljeni pritožbi. Pri tem je IP ugotovil, da je prosilec med drugim od organa res že zahteval tudi istovrstne dokumente (pogodbe, specifikacije-poročila), kot so predmet obravnavanih dveh zahtev, vendar vselej za drugo obdobje. Iz narave stvari izhaja, da bi organ v kasnejšem obdobju (torej potem, ko je že enkrat odločil o zahtevi prosilca, ki se nanaša na pogodbe in specifikacije - poročila) teoretično lahko sklenil še kakšno drugo pogodbo, poleg tistih, ki jih je prosilcu že posredoval, poleg tega pa bi na podlagi že posredovanih pogodb lahko v kasnejšem obdobju organ pridobil ali izdelal kakšno novo dokumentacijo, ki je predmet zahtev prosilca (npr. poročilo izvajalca del). Poleg tega se zahteva z dne 24. 10. 2022 nanaša na popolnoma drugo vsebinsko področje, kot predhodne zahteve, saj z njo prosilec med drugim zahteva dostop do soglasij in dovoljenj za upravljanje oziroma uporabo konkretnega zemljišča, ki jih prosilec ni zahteval z nobeno izmed predloženih zahtev. Ker se obravnavani zahtevi prosilca ter ostale zahteve, ki jih je IP poslal organ, nanašajo na različna obdobja in delno tudi na različne vrste dokumentov, ni mogoče ugotoviti, da je prosilec vlagal zahteve z identično ali podobno vsebino. Dokazno breme za utemeljitev elementov zlorabe pravice je na organu, na podlagi splošnih navedb, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe in priložene dokumentacije, pa organu ni moč pritrditi, da gre v konkretnem primeru za »funkcionalno povezane zahteve« v smislu petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

-       ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami^[1];

-       pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin^[2];

-       vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic^[3];

-       zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj^[4];

-       vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje^[5];

-       z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …^[6];

-       zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev^[7];

-       za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti^[8].

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

Ugotoviti je mogoče, da obravnavani zahtevi prosilca nista očitno nedovoljeni in neutemeljeni, torej ne gre za takšno vrsto zahteve, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Organ z ničemer ne nasprotuje dejstvu, da je prosilec dovolj konkretno navedel zahtevane dokumente, in da se zahteva nanaša na dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ pa z njimi razpolaga v materializirani obliki (organ v izpodbijani odločbi ni zatrjeval nasprotnega). Prosilec torej zahteva informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ. Zahteva prosilca ima povsem razumno osnovo, saj imajo zahtevane informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Zahteva prosilca se nanaša na dokumentacijo, povezano z izvajanje nalog, ki jih ima organ na področju pokopališč in igrišč. Preko nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja je prosilcem praviloma omogočen dostop do te vrste dokumentacije,^[9] ker se na ta način omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe, zato po mnenju IP v tej zvezi ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.

Po mnenju IP na podlagi navedb v izpodbijani odločbi tudi ni mogoče ugotoviti, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. Kot že navedeno, je namen ZDIJZ transparentnost in s tem tudi nadzor javnosti nad delom organov, zato v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanja prosilca. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,^[10] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP, kot je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe, na podlagi navedb v izpodbijani odločbi ni mogoče ugotoviti.

IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Iz dokumentacije, ki jo je IP poslal organ, ni mogoče ugotoviti, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru, po oceni IP, ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Celo nasprotno, organ je o smiselno podobni zahtevi (postavljeni sicer za drugačno obdobje) že vsebinsko odločil (odločbi organa št. P-23/2022 z dne 7. 4. 2022 in št. P-33/2022 z dne 25. 4. 2022). Torej bi bilo tudi od organa objektivno mogoče pričakovati, da bi o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanih dveh zahtevah odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. Organ z ničemer ni konkretno pojasnil, zakaj meni nasprotno. Tako v izpodbijani odločbi kot ob odstopu pritožbe v reševanje organ namreč navaja zgolj pavšalne podatke, ki niso neposredno vezani na odločanje o zahtevah prosilca z dne 23. 10. 2022 in 24. 10. 2022, kar je podrobneje pojasnjeno že zgoraj.

Organ se ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi vsebinska obravnava zahtev prosilca z dne 23. 10. 2022 in 24. 10. 2022, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Ob tem IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop do informacij javnega značaja, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru, torej organ. Ob tem IP še pojasnjuje, da lahko organ, za obsežnejše zahteve podaljša rok za odločanje celo do 30 delovnih dni.

Po mnenju IP obravnavani zahtevi tudi nista ne žaljivi in ne nespoštljivi, prav tako ne vsebujeta negativnih vrednostnih sodb, provokacij niti nista šikanozni. IP je namreč vpogledal v zahtevi in ugotovil, da sta kratki in jedrnati ter se nanašata zgolj na zahtevane informacije, zato po presoji IP nista takšne narave, da bi ju lahko opredelili kot šikaniranje. Šikanoznega značaja so namreč tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu ali tretji osebi namerno povzročati neprijetnosti, nevšečnosti.^[11] Besedilo konkretnih zahtev v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec šikanozen namen. Organ sicer v izpodbijani odločbi izrecno izpostavlja šikanoznost, vendar se ob tem sklicuje le na to, koliko zahtev je prosilec že vložil. IP zato ob tem pripominja, da samo število vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar izhaja tudi iz sodne prakse.^[12]

Na podlagi podatkov iz izpodbijane odločbe in upoštevaje pojasnila prosilca v pritožbi (ta izrecno zatrjuje, da njegov namen ni ponovno pošiljanje dokumentacije, ki jo je že prejel) ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo, o provokaciji in nagajivosti ter posledično navideznemu uveljavljanju pravic. V obravnavanem primeru na podlagi spisovne dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec že pridobil vse zahtevane dokumente v postopku po ZDIJZ, kot že rečeno, pa iz njegovih navedb tudi ni razvidna nobena provokacija in nagajivost. Prav tako glede na njegove pritožbene navedbe in postavljeni zahtevi ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja.

IP še pojasnjuje, da se v postopkih po ZDIJZ zahteva zavrže, če je organ o dostopu do posameznih dokumentov prosilca že odločil, torej zgolj ponovitev določenih zahtev ne predstavlja zlorabe pravice. Odvzem pravice iz 39. člena Ustave iz tega razloga ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti. Glede na prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije je mogoče ugotoviti, da to dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede do dostopa do informacij javnega značaja. Ob vsem navedenem IP še pojasnjuje, da je IP kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilca in ne sme odločati preko meja zahteve, zato so navedbe organa glede vlaganja preteklih zahtev prosilca, dejansko za ta postopek brezpredmetne. Odločanje IP preko zahtev z dne 23. 10. 2022 in 24. 10. 2022, bi pomenilo odločanje preko zahtevka. Tako prvostopenjski organ, kot tudi IP sta namreč vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meja zahtevka. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015.

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da v obravnavanem primeru niso podani nobeni elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice, zato nima razloga, da bi sledil navedbam organa, da obravnavani zahtevi prosilca kažeta na šikaniranje organa in zlorabljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje vse navedeno IP glede na presojano obrazložitev ugotavlja, da je organ neutemeljeno zavrnil zahtevo prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

2.     Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje glede zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in posledično v ugotovitvenem postopku tudi ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevi prosilca z dne 23. in 24. 10. 2022 za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, kot bi se sicer moral.

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da organ najverjetneje razpolaga z (vsaj nekaterimi) dokumenti, ki so predmet pritožbe ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. kakšne posledice bi povzročila javna dostopnost do zahtevanih dokumentov, …), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral v ponovljenem postopku upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

2.1. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[13] Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva in kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja. Definicija informacije javnega značaja je navedena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

Če bo organ ugotovil, da je o dostopu do katerega izmed zahtevanih dokumentov že odločil oziroma, da prosilec s katerim izmed zahtevanih dokumentov že razpolaga, potem v tem delu (in ne v celoti) zahtevo prosilca v ponovljenem postopku zavrže na podlagi prvega odstavka 129. člena ZUP zaradi pomanjkanja pravovarstvenega interesa.

Glede na to, da je organ na podlagi 20. člena ZDIJZ del zahtev prosilca z dne 23. in 24. 10. 2022 odstopil v reševanje Občini Radovljica z dopisoma, oba s št. P-74/2022 z dne 28. 10. 2022, IP pripominja, da o odstopljenem delu organ ni več pristojen odločati, zato mora v ponovljenem postopku ugotoviti in jasno zapisati v izpodbijani odločbi, o katerem delu obravnavanih zahtev odloča organ in o katerem delu Občina Radovljica. S tem v zvezi IP še opozarja, da ne držijo navedbe organa z dne 28. 11. 2022, da je zahtevo prosilca z dne 23. 10. 2022 odstopil Občini Radovljica v delu, ki se nanaša na »specifikacijo – poročila, situacijo opravljenega dela na igriščih in vsa izplačila za dela na pokopališčih in igriščih v KS Ljubno«, temveč jo je odstopil v delu, ki se nanaša na »izplačila« (to izhaja iz dopisa organa št. P-74/2022 z dne 28. 10. 2022), kar je organ dolžan ustrezno upoštevati v ponovljenem postopku.

Glede na to, da organ navaja, da je prosilec že javno objavil dokumente, ki jih je v preteklosti pridobil od organa, in to dejanje organ povezuje s ponovno uporabo informacij, IP za namen ponovljenega postopka pojasnjuje, da gre pri ponovni uporabi za to, da ponovni uporabnik praviloma določenim informacijam da neko vrednost in ustvari določen produkt ali storitev z dodano vrednostjo, ki je praviloma namenjena drugim. Bistvo ponovne uporabe je analiza, predelava in ponovna uporaba informacij javnega značaja, torej iz njih ustvariti nekaj novega.^[14] Povedano drugače, bistven element ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, takšen namen prosilca pa iz spisovne dokumentacije po oceni IP ne izhaja. Zgolj preverjanje točnosti informacij in obveščanje javnosti o tem, ob izostanku oplemenitenja teh informacij, ne more pomeniti namena uporabe, kakršen se zahteva pri ponovni uporabi informacij. V takšnem primeru je zato mogoče govoriti le o »klasični« zahtevi za dostop do informacij, oprti na namen ZDIJZ, ki je v zagotoviti javnosti in odprtosti delovanja organov in posledično v možnosti preveritve točnosti teh informacij po tem, ko so javno dostopne.  

2.2. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,^[15] opredeliti do naslednjih vprašanj:

1.  ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
2.  če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka. Organ torej ni ravnal pravilno s tem, ko je razlog in pravno podlago za svojo odločitev navedel kar v izreku izpodbijane odločbe. IP zato obvezno vsebino izreka odločbe pojasnjuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe, na tem mestu pa nadaljuje s pojasnili glede obvezne vsebine obrazložitve odločbe.

Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva in izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja, so predmet njegove presoje ter jih, kot že rečeno, določno navesti (torej vsaj s številko in datumom dokumenta) in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta (torej pojasniti, iz katerega dokumenta izhaja posamezna informacija, ki jo zahteva prosilec ter katera izjema je podana pri posameznem dokumentu in konkretno obrazložiti, ali so izpolnjeni vsi elementi za obstoj te izjeme).

2.3. Vsebina izreka odločbe

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ). Če bo organ ugotovil, da je v določenem delu treba zahtevo prosilca zavreči, bo o tem odločil s sklepom (129. člen ZUP), ki mora prav tako vsebovati določno opredeljen izrek, torej v izreku morajo biti posamično navedeni dokumenti, o katerih je bilo odločeno s tem sklepom, in kako je bilo odločeno. Prav tako mora sklep vsebovati tudi obrazložitev, ki smiselno ustreza zahtevam iz prvega odstavka 214. člena ZUP.

3. Sklepno

IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[4] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[5] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[6] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[9] O dostopu do smiselno podobne dokumentacije je IP odločal npr. v odločbi št. 090-37/2015 z dne 22. 6. 2015.

[10] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[11] Slovar slovenskega knjižnega jezika, iskalni pojem »šikanozen« (https://fran.si/iskanje?FilteredDictionaryIds=130&View=1&Query=%C5%A1ikanozen)

[12] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34.

[13] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[14] V praksi se kot primeri ponovne uporabe informacij pojavljajo npr. uporaba meteoroloških podatkov za izdelavo aplikacije za mobilni telefon, ki uporabnika redno obvešča o tem, kakšno bo vreme na območju, kjer se nahaja; uporaba podatkov iz zdravstva za izdelavo iskalnika najbližjega splošnega zdravnika, specialista, ambulante, lekarne, zobozdravnika; uporaba podatkov iz poslovnega ali sodnega registra za izdelavo bonitetnih poročil ali aplikacij o poslovnih podatkih pravnih oseb, npr. »bizi.si«;"kam so šli moji davki" in podobne aplikacije, ki izračunajo, koliko evrov iz vnesene bruto plače posameznika se nameni za različna področja - zdravstvo, socialo, šolstvo, vojsko, okolje,…

[15] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.