prosilec - Komunalno podjetje Velenje

POVZETEK:

Organ je v delu zahteve zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih zapisnikov, in sicer zaradi varstva notranjega delovanja organa in osebnih podatkov, v delu pa zaradi neobstoja zahtevanih dokumentov. IP je v pritožbenem postopku, upoštevaje pritožbene navedbe prosilca, ki se je pritožil samo zoper del odločbe, ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ v izpodbijani odločbi namreč ni konkretno opredelil dokumentov, ki so bili predmet zahteve prosilca in o dostopu do katerih je odločil, ter je tudi nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo. Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva, je IP odločil, da zadevo vrne organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-223/2024/4

Datum:  27. 6. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 5. 2024, zoper odločbo KOMUNALNEGA PODJETJA VELENJE Izvajanje komunalnih dejavnosti, d.o.o., Koroška cesta 37B, 3320 Velenje (v nadaljevanju: organ), z dne 14. 5. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 17. 5. 2024 se ugodi. Odločba KOMUNALNEGA PODJETJA VELENJE Izvajanje komunalnih dejavnosti, d.o.o., z dne 14. 5. 2024, se delno odpravi ter se zadeva v delu, ki se nanaša na zapisnike sej Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta, dostop do katerih je bil prosilcu zavrnjen zaradi izjeme notranjega delovanja, vrne organu v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 29. 2. 2024 od organa zahteval posredovanje:

- vse zapisnikov in sklepov občinskih svetov ter pristojnih odborov in komisij ustanoviteljic organa za obdobje zadnjih pet let;

- zapisnikov sej Sveta ustanoviteljev organa za obdobje zadnjih pet let;

- podatkov o prejemkih članov Sveta ustanoviteljev organa za obdobje zadnjih pet let;

- zapisnikov sej skupščine organa za obdobje zadnjih pet let;

- podatkov o prejemkih članov skupščine organa za obdobje zadnjih pet let;

- zapisnikov sej nadzornega sveta organa za obdobje zadnjih pet let;

- podatkov o prejemkih članov nadzornega sveta organa za obdobje zadnjih pet let;

- vseh relevantnih dokumentov in usklajena besedila predpisov, ki so bili obravnavani na občinskih svetih, odborih in komisijah v zvezi z izvajanjem javnih služb organa, kar vključuje zapisnike sej, sprejete sklepe, usklajena besedila predpisov, začasne sklepe ter vse druge relevantne dokumente za obdobje zadnjih pet let.

(2) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 14. 5. 2024 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je:

- Zahtevi prosilca v delu, ki se nanaša na zapisnike sej Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta, vse za obdobje zadnjih pet let, delno ugodil, in sicer v delu, ki se nanaša na dnevne rede sej in sklepe. Zaradi izjeme notranjega delovanja organa pa je odločil, da se iz dokumentov zbrišejo oziroma trajno prekrijejo razprave k posamezni točki dnevnega reda, zaradi varstva osebnih podatkov pa zbrišejo oziroma trajno prekrijejo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V zvezi z izjemo od dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je navedel, da iz vsebine zahtevanih  zapisnikov izhaja, da so sestavljeni iz uvodnega dela, iz katerega izhaja način sklica seja, čas in kraj seje, navedba prisotnosti članov in drugih vabljenih, glavnino pa predstavljajo razprave članov in vabljenih ter praviloma sprejete odločitve v obliki sklepa. Iz osrednjega dela zapisnikov izhaja razprava prisotnih na seji. Razvidno je tudi, kako je bila posamezna tema obravnavana, kakšne so navedbe, stališča in pogledi članov oziroma drugih prisotnih oseb. Iz zapisnikov so razvidna mnenja udeleženih, ki so bila podana pred sprejetjem sklepov. V tem delu gre torej za informacije, ki se nanašajo na interno komunikacijo, ali delovanje organa. Informacije, ki jih zapisniki vsebujejo, deloma razkrivajo, kakšen je modus operandi notranjega delovanja Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta. Obravnavane vsebine, tudi v smislu širše razprave in podrobnih razlogov za sprejete odločitve, izkazujejo, kako je organ razmišljal, in presojal informacije, na podlagi katerih je sprejemal odločitve, po vsebini gre torej za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebuje podatke oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. Organ je tako ugotovil, da je glede obravnavanih zapisnikov sej nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z drugim pogojem za obstoj izjeme varstva notranjega delovanja organa  oziroma še t. i. specifičnim škodnim testom pa je navedel, da motnje pri delovanju organa predstavlja dejstvo, da bi lahko interpretacija informacije iz sej v javnosti vplivala na samo razpravo in na nadaljnje sestavljanje zapisnikov. V zapisnike bi se zapisovale zgolj odločitve, podrobni zapisi o razpravi, stališčih in mnenjih posameznih članov pa ne več. Glede na vsebino zapisnikov bi nedvomno nastale motnje pri delovanju Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta in tako organa, če bi se v predmetnih zapisnikih razkrili tisti deli, ki predstavljajo osebne poglede in zaznavanja razpravljajočih, saj gre v tem delu za vsebino, ki je namenjena notranji rabi posameznega organa in je podana na podlagi subjektivnih zaznavanj posameznih članov in drugih udeleženih na seji glede tem, ki so bile uvrščene na dnevni red. Ker predmetna subjektivna zaznavanja posameznikov, ki ne pomenijo stališč organa in ker tudi ne gre zgolj za izražanje dejstev, ki so preverljiva, pač pa za podajanje mnenj, ki temeljijo na osebnih pogledih in zaznavanjih subjektov glede posameznih obravnavanih tem in nimajo učinka navzven, bi razkritje tega dela razprav znotraj posameznega dejavnosti organa, povzročilo motnje pri delovanju organa. Zapisniki sej vsebujejo razpravo članov oziroma vabljenih na sejo je v prepletena s podajanjem osebnih zaznav, pri katerih gre v smislu zgoraj že podane definicije te izjeme za »opinion«. Za kritično in učinkovito delo Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta pa je sicer pomembno, da člani neobremenjeno, kritično in brez zadržkov izražajo svoje mnenje, na odprti platformi. Če bi bila razprava neposredno javno razvidna iz zapisnikov, bi bila ta okrnjena, ker udeleženci ne bi iskreno in brez zadržkov izražali svojih stališč, s tem pa bi bila okrnjena tudi vsebina razprave. Iz navedenih razprav pa med drugim izhajajo stališča in predlogi ter vprašanja vodstvu in vodilnim delavcem. Prav tako po mnenju organa člani Nadzornega sveta niso niti javni uslužbenci niti javni funkcionarji, zato njihovo delovanje ni javno. Z razkritjem dela zahtevanih zapisnikov sej, ki vsebujejo razpravo, bi nastale motnje pri delovanju organa, saj bi se s tem pokazal način njegovega notranjega razmišljanja, usklajevanj, potek razprav, ki ne bi odražal sprejetih stališč posameznih udeleženih do obravnavanih tem, pač pa osebne poglede in zaznave sodelujočih, razkritje katerih ne sodi v koncept odprtega delovanja, saj ne gre za mnenja, ki bi bila neposredno vključena v sprejete odločitve organa, pač pa gre za notranji posvetovalni postopek pri organu. Iz navedenega razloga je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja, to je, da bi bile okrnjene razprave slabše. Zahtevani dokumenti, ki so predmet obravnavane zahteve in s katerimi razpolaga organ, pa obsegajo tudi osebne podatke, ki se nanašajo na zakonite zastopnike družbe ter na zaposlene pri organu, v zavodu ali gospodarski družbi in fizične osebe. V zvezi z izjemo varstva osebnih podatkov se je organ skliceval na Splošno uredbo o varstvu podatkov in ugotovil, da ni podane pravne podlage za razkritje osebnih podatkov, ki se nanašajo na ostale prisotne na sejah Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta, zaposlene pri organu, zavodu ali gospodarski družbi. Te fizične osebe se (razen zaposlenih v javnem sektorju) namreč ne štejejo za javne uslužbence, zato organ navedenih podatkov prosilcu ne sme posredovati. Po oceni organa v tem primeru tudi ni javnega interesa za njihovo razkritje, saj posamezniki, na katere se nanašajo osebni podatki niso absolutne javne osebe, niti vodilni predstavniki navedenih družb (npr. direktor). Organ je odločil tudi o delnem dostopu ter tako upoštevaje 7. člen ZDIJZ in 19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba) odločil, da se podatki, ki predstavljajo izjemo po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, izločijo iz zahtevanih dokumentov.

- V preostalem delu je zahtevo zavrnil, ker organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Organ informaciji javnega značaja, ki jih je zahteval prosilec nima in jih tudi ni dolžan izdelati. Iz tega izhaja, da zahteva ne zadostuje pogojem, ki bi morali biti kumulativno izpolnjeni, da bi govorili o informaciji javnega značaja. Ker torej organ z dokumenti, ki jih zahteva prosilec, ne razpolaga, je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil iz tega razloga.

(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 17. 5. 2024, ker se ne strinja, da se zaradi izjeme notranjega delovanja organa izbrišejo oziroma trajno prekrijejo razprave k posamezni točki dnevnega reda. Poudaril je, da ZDIJZ določa, da so informacije javnega značaja tiste informacije, ki jih ima posamezni organ v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Zahtevani zapisniki sej po njegovi oceni nedvomno sodijo v to kategorijo, saj se nanašajo na odločitve in aktivnosti organov, ki opravljajo javno funkcijo. Čeprav gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, so ti zapisniki sej pomembni dokumenti, ki se nanašajo na javno delovanje in upravljanje podjetja, ki je v lasti Mestne občine Velenje. Kot takšni imajo javno funkcijo in bi zanje morala veljati transparentnost, ki jo zagotavlja ZDIJZ. Poleg tega ocenjuje, da interes po razkritju teh zapisnikov prevladuje nad interesom do tajnosti teh podatkov, do česar se je tudi v nadaljevanju konkretneje opredelil. Ocenjuje, da obstajajo močni in konkretni argumenti za razkritje zahtevanih informacij, ki predstavljajo dodatno vrednost za širšo javnost, ne zgolj za uporabnike javne službe, ampak tudi za širšo družbeno skupnost. Navedel pa je tudi, da je mogoče morebitne poslovne skrivnosti ali občutljive podatke ustrezno zakriti ali izločiti iz dokumentov, vendar pa to ne sme biti razlog za zavrnitev vpogleda v celotne zapisnike sej.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je IP z dopisom št. 11. 6. 2024 obvestil, da je dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. Opredelil pa se je tudi do pritožbenih navedb. V zvezi z navedbami prosilca, da bi bilo potrebno javnosti razkriti tudi razprave iz zapisnikov vseh treh organov, se ne strinja, ker meni, da se z izjemo notranjega delovanja organa varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa, kot je to navedel že v izpodbijani odločbi. Navedel je tudi, da očitno interes po razkritju razprav sej organov izhaja iz trenutnega nezadovoljstva javnosti s ceno daljinskega ogrevanja v dveh občinah, vendar so bile na to temo s strani organa ter Mestne občine Velenje in Občine Šoštanj, posredovane širši javnosti vse informacije, tako preko medijev, spletnih omrežjih, brošur in letakov kot tudi neposredno z odgovori na novinarska in vprašanja odjemalcev ter opravljenimi razgovori z župani. Po mnenju organa tako v razpravah članov organov, ki izhajajo iz zapisnikov vseh treh organov, ni informacij, iz katerih bi lahko širša javnost sklepala na domnevne nepravilnosti v delovanju organa, kar posledično pomeni, da ni izkazanega prevladujočega javnega interesa za dostop do razprav iz posredovanih zapisnikov. Potrjevanje cene toplote je točno določen in z zakonom predpisan postopek, ki ga vodi Agencija za energijo (v nadaljevanju: Agencija). K izhodiščni ceni organa namreč predhodno poda soglasje Agencija. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je tako treba presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Pri presoji ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oziroma del dokumenta. Glede na navedeno tako svoje odločitve ni spreminjal. Organ je odstopu priložil zapisnike sej Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2023, s prekritimi in neprekritimi podatki.

(5) IP je iz spisa IP št. 092-142/2024 pridobil še izpodbijano odločbo in pritožbo prosilca.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(6) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa samo v delu, v katerem mu je organ zavrnil dostop do razprav pri posameznih točkah zapisnikov Sveta ustanoviteljev, Skupščine in Nadzornega sveta zaradi varstva notranjega delovanja organa.

(8) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki. Pogoji za informacijo javnega značaja so torej v obravnavanem primeru izpolnjeni.

(9) Nadalje IP po pregledu spisovne dokumentacije IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ v izpodbijani odločbi namreč ni konkretno opredelil dokumentov, ki so bili predmet zahteve prosilca in o dostopu do katerih je odločil, niti v izreku izpodbijane odločbe niti v obrazložitvi le-te. IP presoje izpodbijane odločbe tako ne more opraviti, ker izpodbijana odločba ne obsega enega od bistvenih elementov, torej konkretne opredelitve predmeta zahteve. Organ ne v izreku ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel zahtevanih dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati (npr. z navedbo številke seje in datumov dokumentov), temveč je le povzel zahtevo prosilca. Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, o katerih posamično določenih zapisnikih, opredeljenih z datumom in posamezno evidenčno oziroma opravilno številko (npr. zapisnik 1. skupne seje sveta ustanoviteljev z dne 7. 4. 2023), je organ odločil ter v katerem delu je posamezen zapisnik prekril. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

(10) IP pa ugotavlja tudi, da je organ tudi nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo. Organ izjeme notranjega delovanja pri zadevnih zapisnikih ni konkretno presojal za vsak posamezen dokument posebej, ampak so njegove navedbe pavšalne za vse zapisnike hkrati. IP je namreč po vpogledu v posamezne zapisnike, kot npr. Zapisnik 12. redne seje Nadzornega sveta, ki je bila 29. 1. 2019, ugotovil, da je nedvomno mogoč delni dostop tudi pri posamezni obravnavani točki. Že pri točki 2. Poslovni izid Komunalnega podjetja Velenje d.o.o. za leto 2018 (nerevidirani podatki) in poračun subvencije za ceno najemnine grobnih mest za leto 2018, je ugotoviti, da gre v delu za navajanje dejstev. Enako velja za naslednjo točko 3. Cena toplotne energije. Pri posameznih točkah tako nedvomno ni mogoče v celoti slediti utemeljitvam organa v smislu, da vsebina posamezne točke vsebuje podatke oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. Zahtevane vsebine tako nedvomno ne obsegajo v celoti subjektivnih zaznavanj posameznikov, na katerih dejansko temelji zavrnitev dostopa prosilcu. In zapisniki sej oziroma posamezne točke tako nedvomno ne vsebujejo samo razprav članov oziroma vabljenih na sejo, ki bi bila v tolikšnem obsegu prepletena s podajanjem osebnih zaznav, da delni dostop ne bi bil mogoč. Npr. posamezni zapisniki obsegajo določene podatke letnih poročil, ta pa so na spletnih straneh organa javno dostopna. Kot notranje delovanje organa pa prav tako ne morejo predstavljati navajanja, ki se ne nanašajo na sam organ. Organ je torej z izrazito (pre)široko razlago izjeme notranjega delovanja napačno uporabil materialno pravo in posledično v presojanih dokumentih prekril preveč podatkov, s čimer je tudi napačno izvedel delni dostop (7. člen) ZDIJZ. Organ tudi ni presojal možnosti dostopa do delov zapisnikov z vidika izjem od izjem, ki jih določa tretji odstavek 6. člena ZDIJZ.

(11) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

(12) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(13) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(14) Organ je v skladu z načelom materialne resnice dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(15) V ponovljenem postopku mora organ določno navesti, katere dokumente je presojal, upoštevaje predmet zahteve prosilca. Organi prve stopnje (in IP) so namreč dolžni odločati v okviru zahteve posameznega prosilca, kot to izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča.[1] Nato mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem od dostopa pa mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem pa IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.

(16) Če bo organ pri presoji dokumentov oziroma podatkov ponovno ugotovil, da je podana izjema notranjega delovanja, mora konkretno navesti, v katerem delu je podana in za to podati konkretno obrazložitev. Kot izhaja iz prakse IP, mora organ za obstoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izkazati obstoj obeh kriterijev, torej, da gre za informacije, ki so nastale izključno z namenom njegovega notranjega delovanja (in javnosti niso znane), dalje pa še, da bi z razkritjem teh informacij nastale motnje pri njegovem delovanju ter kakšne bi te motnje bile. Pri tem mora organ konkretno izkazati verjetno vzročno zvezo med razkritjem informacije in nastalimi motnjami (ne zadošča le zatrjevanje), upoštevati pa mora tudi, ali so bile tovrstne informacije javnosti že razkrite. Z namenom čim bolj učinkovitega vodenja ponovljenega postopka IP pojasnjuje, da je organ v izpodbijani odločbi pravilno opredelil izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, prav tako je pravilno ugotovil, da so, v skladu z utečeno prakso IP, predmet varstva te izjeme lahko subjektivna zaznavanja posameznikov, ki ne pomenijo dejstev, ampak gre za lastna mnenja, opažanja in subjektivne zaznave, ki ne kažejo na sprejete odločitve, ampak zaznamujejo proces, ki je vodil do njih. Je pa organ v zvezi s tem napačno presodil, kje v presojanih zapisnikih gre po vsebini za tovrstne podatke in je posledično napačno ugotovil dejansko stanje ter prekril preveč podatkov. Vezano na to IP pojasnjuje, da so lahko predmet izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena posamezni podatki v posameznem zapisniku, ne pa a priori kar celoten potek razprave v vseh zapisnikih (razen sprejetih sklepov), kot je organ odločil v izpodbijani odločbi. IP ob tem izpostavlja sodbo Upravnega sodišča št. IU 1634/2018-50 z dne 18. 4. 2023 (točke 34 - 37 obrazložitve).

(17) Glede na pritožbene navedbe prosilca, da je za razkritje zahtevanih zapisnikov, v saj v določenem delu, podan prevladujoč interes javnosti, IP še dodaja, da če bo organ ugotovil, da je izjema notranjega delovanja kljub vsemu podana, mora dalje upoštevati tudi določbo drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno notranjega delovanja organa) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako mora organ presojati, ali je za dostop do podatkov, ki se nanašajo na izvajanje gospodarske  javne službe (zlasti na ceno toplote za daljinsko ogrevanje), ki posega v interes širšega kroga prebivalcev Mestne občine Velenje, podan prevladujoč javni interes, ki pretehta nad varstvom notranjega delovanja. V zvezi s tem IP opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča št. IV U 202/2017-19 z dne 6. 2. 2019, v kateri je sodišče že zavzelo stališče, da je v povezavi s tovrstno tematiko javni interes za razkritje podan.[2] To pomeni, da so ti podatki javni in mora organ dostop prosilcu omogočiti.

(18) IP ob navedenem poudarja, da je organ kot javno podjetje in oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki organ zavezujejo. Namen ustanovitve organa, vpliv in nadzor občin kot ustanoviteljic na poslovanje organa ter naravo primarnih dejavnosti organa nedvomno kažejo na to, da vseh zahtevanih informacij ni mogoče izločiti iz sfere nadzora javnosti, kot sledi. Pri opredelitvi javnega podjetja in s tem organa po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ izhajati iz pridevnika »javno«. Organ mora torej pri odločanju upoštevati, da izvaja gospodarske javne službe in dejavnosti, ki so z njo neposredno povezane, kar pomeni, da deluje izrazito v javnem interesu. Opravlja sicer tudi druge dejavnosti, ki ne pomenijo opravljanja gospodarskih javnih služb, so pa pomembne za njeno poslovanje in opravljanje gospodarskih javnih služb ter zagotavljajo boljšo izkoriščenost osnovnih sredstev in večjo produktivnost delavcev. Ustanoviteljice družbe izvršujejo ustanoviteljske pravice v organih upravljanja javnega podjetja. Svet ustanoviteljev sestavljajo župani občin družbenikov, Skupščino in Nadzorni svet družbe pa sestavljajo predstavniki lokalnih skupnosti občin ustanoviteljic družbe. Za terminom javno podjetje tako ne stoji običajna gospodarska družba, za javna podjetja velja namreč drugačen, to je javnopravni režim, kar pomeni, da mora biti delovanje organa izrazito transparentno. Povedano drugače, presoja organa, kaj sodi pod izjemo varstva notranjega delovanja organa mora slediti poslanstvu organa, ki je v oskrbi prebivalcev in industrije s komunalnimi dobrinami ter širjenjem dostopnosti do komunalnih dobrin in storitev z izgradnjo omrežja v Mestni občini Velenje, Občini Šoštanj in Občini Šmartno ob Paki in delih sosednjih občin. Namen ZDIJZ je namreč uresničitev ustavne pravice iz 39. člena Ustave Republike Slovenije, ki v okviru pravice do svobode izražanja določa tudi, da ima vsakdo pravico pridobiti informacijo javnega značaja.

(19) IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, pa je stranka postopka samo prosilec (a26.a člen ZDIJZ).

(20) Ker se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca (razen v primeru zlorabe pravice dostopa, ki pa v obravnavanem primeru ni podana), temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane, so navajanja organa glede interesa prosilca za dostop do zahtevanih vsebin nepomembna. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu.

Sklepno

(21) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, delno odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

(22) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(23) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015 (točka 19) in št. I U 817/2015-7 z dne 10.12 2015.

[2] Glej povezavo na sodbo:

 https://www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/sodbe_UPRS/I_V_U_202-2017-19__090-141-2017-16_.pdf