prosilec - Komunala Radgona, javno podjetje,d.o.o

POVZETEK:

Prosilka je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovila na Nadzorni svet Javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o., ki je v zvezi z zahtevo izdal zavrnilno odločbo. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da Nadzorni svet javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. nima pristojnosti, da bi odločal o zahtevah, vloženih po ZDIJZ. O taki zahtevi mora odločiti stvarno pristojen organ. To pa je v obravnavani zadevi Komunala Radgona d.o.o., odgovorna oseba pa direktor. IP je odločbo nadzornega sveta odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek javnemu podjetju z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-252/2021/2

Datum: 19. 11. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18, v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilka) z dne 3. 8. 2021, zoper odločbo Nadzornega sveta Javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o., Partizanska cesta 13, 9250 Gornja Radgona, št. 004-01-119/2021-01/BV z dne 19. 7. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 3. 8. 2021 se ugodi in se odločba Nadzornega sveta Javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o., št. 004-01-119/2021-01/BV z dne 19. 7. 2021, odpravi ter se zadeva vrne KOMUNALI RADGONA, javno podjetje d.o.o., v ponovno odločanje. KOMUNALA RADGONA, javno podjetje d.o.o., mora o zahtevi prosilke z dne 15. 4. 2021 odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je 15. 4. 2021 na Nadzorni svet Komunale Radgona, javno podjetje d.o.o., naslovila prošnjo za vpogled v Knjigo sklepov nadzornega sveta. Iz obrazložitve, ki jo je podala, je razvidno, da je prosilka želela vpogledati v sprejete sklepe nadzornega sveta, ker si kot občinska svetnica prizadeva za vzpostavitev usklajenih in kakovostnih odnosov med podjetjema Komunala Radgona d.o.o. in Javnim podjetjem Prlekija d.o.o., predvsem z vidika tematike sklenjenega Sporazuma o lastništvu in upravljanju sistema C in zavez iz 11. in 12. člena tega sporazuma, ki niso izpolnjene.

Po prejemu pritožbe prosilke z dne 6. 7. 2021 zaradi molka organa, je IP na Komunalo Radgona, javno podjetje d.o.o. (v nadaljnjem besedilu organ), naslovil poziv, naj o zahtevi prosilke z dne 15. 4. 2021 odloči v osmih dneh. Na prošnjo organa je IP podaljšal rok za odgovor, na kar je 19. 7. 2021 od organa prejel sporočilo, da je bila istega dne v zadevi izdana odločba Nadzornega sveta Javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o., št. 004-01-119/2021-01/BV. Nadzorni svet Javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. (v nadaljnjem besedilu nadzorni svet) je odločil, da se zahteva prosilke zavrne. Pri tem se je skliceval na prvi odstavek 17. člena Statuta javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o., ki določa, da je vsak član nadzornega sveta dolžan varovati poslovno skrivnost podjetja, vsak član sveta pa ima pravico vpogleda v dokumentacijo, ki je povezana s poslovnim poročilom (drugi odstavek 17. člena Statuta). Po 31. členu Statuta se za poslovno skrivnost štejejo listine in podatki, ki so posebnega pomena za podjetje. Varovanje poslovne skrivnosti zavezuje vse, kršitev pa ima za posledico odškodninsko odgovornost. Pravice in dolžnosti članov občinskega sveta so določene z zakonom, statutom občine in poslovnikom občinskega sveta. V 14. členu Poslovnika občinskega sveta Občine Gornja Radgona ima član občinskega sveta pravico zahtevati od župana, drugih občinskih organov in občinske uprave obvestila in pojasnila, potrebna za njegovo delo. Med naštetimi organi niso navedene druge organizacije ali osebe (pravne in fizične), kot tudi nadzorni svet ni naveden kot zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. Nadzorni svet je pojasnil, da postopek, ki vsakomur omogoča dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, ureja ZDIJZ, ki v členu 4. in 4.a opredeljuje, kaj je informacija javnega značaja in kako se do informacije dostopa glede na izjeme, ki omogočajo zavrnitev dostopa. Tako je sklenil, da dokumentacija, ki jo je zahtevala prosilka, očitno ne pomeni informacije javnega značaja pri organu, ker ne sodi v delovno področje organa, glede katerega je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, niti ne gre za informacije iz 4.a člena ZDIJZ. Kot je še zapisal, Javno podjetje Komunala Radgona d.o.o. na svoji spletni strani v okviru kataloga informacij javnega značaja objavlja vse informacije javnega značaja, s katerimi se lahko prosilka seznani. V obrazložitvi odločbe je nadzorni svet še zapisal, da prosilka kljub pozivu na dopolnitev svoje zahteve, vse do dneva izdaje predmetne odločbe, svoje zahteve ni dopolnila in organa ni seznanila, na katero obdobje se nanaša njena zahteva. Prosilka je stopila v stik s predsednikom nadzornega sveta 5. 7. 2021 preko SMS sporočila, neodzivnost prosilke pa je razvidna tudi iz prejetih in neodgovorjenih klicev (izpis je priloga odločbe). Navedeno kaže na šikaniranje organa in na to, da prosilka s predmetno zahtevo zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja. S svojim ravnanjem namreč vznemirja člane nadzornega sveta, kar izrazito negativno vpliva na njegovo notranje poslovanje. Prosilkino ravnanje posega v pravice nadzornega sveta in članov, da posluje nemoteno in uspešno. V obrazložitvi odločbe je še dodano, da bi posredovanje zahtevane dokumentacije oz. dovolitev vpogleda v celotno knjigo sklepov nadzornega sveta povzročilo kršitev varstva osebnih podatkov po ZVOP-1, saj so v njej osebni podatki članov nadzornega sveta. Zahtevani podatki se tudi ne nanašajo na porabo javnih sredstev, ki bi bila namenjena za izvajanje javne službe. Tako je nadzorni svet zahtevo prosilke z dne 15. 4. 2021 zavrnil, ker se le-ta nanaša na dokumente, ki niso informacija javnega značaja in na podlagi 5.a člena in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Prosilka je 3. 8. 2021 zoper odločbo, št. 004-01-119/2021-01/BV z dne 19. 7. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložila pritožbo zaradi več razlogov. Navedla je, da se je na nadzorni svet obrnila 15. 4. 2021 in ker ni prejela nobenega odgovora, je o tem 5. 5. 2021 obvestila tudi direktorja Javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. Prosilka je pojasnila, da je prvi odziv na njeno prošnjo o vpogledu v knjigo sklepov izdana odločba, prej odgovorov ni prejemala. Zavrnila je tudi očitke o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Zapisala je, da bil v letu 2016 podpisan Sporazum o lastništvu in upravljanju sistema C, ki v 11. in 12. členu govori o pogodbenem razmerju med Javnim podjetjem Prlekija in Komunalo Radgona d.o.o. ter zagotavljanju prihodkov na področju izvajanja storitev gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo. In tukaj je govora o javnih sredstvih, zato zavrača trditev v izpodbijani odločbi, da se zahtevani podatki ne nanašajo na porabo javnih sredstev. Zaradi navedenega je ponovno zahtevala vpogled v dokumentacijo, kar zadeva pogodbenega razmerja med Javnim podjetjem Prlekija in Komunala Radgona d.o.o., predvsem s poudarkom na izpolnjevanju zavez iz Sporazuma o lastništvu in upravljanju sistema C v 11. in 12. členu.

Prosilka je pritožbo posredovala neposredno IP, zato jo je ta, na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP, odstopil organu z dopisom, št. 092-125/2021/2 z dne 3. 8. 2021. Nadzorni svet je pritožbo z dopisom, št. 004-01-119/2021-01/BV z dne 9. 8. 2021, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu je pripisal, da odločitve, kot izhaja iz izpodbijane odločbe v skladu s sklepom Nadzornega sveta Komunale Radgona d.o.o. z dne 6. 8. 2021, ne bo spremenil.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Iz uvoda kot tudi iz podpisa v zaključku izpodbijane odločbe izhaja, da jo je izdal Nadzorni svet Javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. po uradni osebi za dostop do informacij javnega značaja, predsedniku nadzornega sveta ... IP je ugotovil, da Nadzorni svet Komunale Radgona, javno podjetje d.o.o., ni samostojen zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, saj ne gre za samostojno pravno osebo, temveč za enega od organov javnega podjetja. V obravnavanem primeru je, skladno s 1. členom ZDIJZ, zavezanec za dostop do informacij javnega značaja pravna oseba, ki je izvajalec javne službe, tj. Komunala Radgona javno podjetje d.o.o., ki jo zastopa direktor ... Čeprav je nadzorni svet v izpodbijani odločbi (točka I obrazložitve) zapisal, da ni naveden kot zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, je kljub temu nesporno odločal po ZDIJZ, kar je razvidno iz uvoda izpodbijane odločbe, ko se je skliceval na drugi odstavek 22. člena navedenega zakona, in iz obrazložitve izpodbijane odločbe (v točkah II in III), ko se je skliceval na definicijo informacije javnega značaja po 4. in 4.a členu ter obstoj izjem po 6. členu ZDIJZ. Glede na to, da je nadzorni svet že sam ugotovil, da ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja (tako tudi obrazložitev izpodbijane odločbe, točka I), bi moral po prejemu zahteve to posredovati v reševanje uradni osebi, ki je po 9. členu ZDIJZ pristojna odločati o zahtevah za dostop do informacij javnega značaja, to pa je zastopnik pravne osebe, v konkretnem primeru direktor javnega podjetja KOMUNALA RADGONA d.o.o., oz. z njegove strani pooblaščena uradna oseba. Ta je bil tudi najkasneje 5. 5. 2021 obveščen o vloženi zahtevi, 7. 7. 2021 pa s strani IP tudi pozvan, naj o zahtevi prosilke z dne 15. 4. 2021 tudi odloči.

Nadzorni svet javnega podjetja je eden od organov družbe, ki nadzoruje vodenje poslov družbe. Pristojnosti nadzornega sveta so določene v 15. členu Odloka o ustanovitvi javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. (Uradno glasilo Občine Gornja Radgona, lokalni časopis Prepih, št. 70 z dne 1. 2. 2012) ter v 8. členu Statuta javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. (sprejet 28. 2. 2014). Med naštetimi pristojnostmi ni odločanja v postopkih po ZDIJZ. Medtem ko so v 19. členu Statuta med nalogami, ki jih opravlja direktor, navedene tudi sledeče: izvrševanje sklepov nadzornega sveta, zagotavljanje zakonitosti dela podjetja, sprejemanje posamičnih aktov. Eno od posameznih delovnih področjih izvajalcev javnih služb je tudi odločanje o dostopu do informacij javnega značaja. V postopku po ZDIJZ 15. člen, ki ureja pravila postopka, določa, da o pisni zahtevi za dostop do informacije javnega značaja ali njeno ponovno uporabo odločajo organi v postopku, ki ga določa ta zakon. Za vprašanja postopka s pisno zahtevo, ki niso urejena s tem zakonom, se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. ZDIJZ v 1. členu določa, da so zavezanci za dostop do informacij javnega značaja državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). IP je tako ugotovil, da nadzorni svet javnega podjetja ni organ v smislu definicije organa po ZDIJZ in zato ni pristojen, da bi odločal o zahtevah za dostop do informacij javnega značaja. Nadzorni svet tudi ni vpisan v register zavezancev za dostop do informacij javnega značaja pri AJPES, niti ga ni mogoče uvrstiti v nobeno od skupin zavezancev, ki so opredeljene v 1. členu ZDIJZ.

IP je ugotovil, da je Nadzorni svet javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 1. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj je odločbo izdal stvarno nepristojen organ. Nadzorni svet javnega podjetja Komunala Radgona d.o.o. nima pristojnosti, da bi odločal o zahtevah, vloženih po ZDIJZ. Prosilka se lahko s svojimi vlogami obrača neposredno na nadzorni svet organa, vendar če predsednik nadzornega sveta ugotovi, da gre za zahtevo po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja, lahko o taki zahtevi odločiti zgolj stvarno pristojen organ. V obravnavani zadevi je to Komunala Radgona d.o.o., odgovorna oseba pa …, direktor. Navedeno izhaja tudi iz Kataloga informacij javnega značaja, ki je objavljen na spletni strani organa.[1] Tudi če bi organ skladno s prvim odstavkom 9. člena ZDIJZ določil predsednika nadzornega sveta za uradno osebo, pristojno za posredovanje informacij javnega značaja, to še vedno ni razlog, da bi odločbo v postopku po ZDIJZ izdal nadzorni svet organa, saj za to v določbah ZDIJZ ni podlage. Nadzorni svet Komunale Radgona d.o.o. ni pasivno legitimiran za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ.

Ker je odločbo izdal za to zadevo nepristojen organ, s čimer je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, je IP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje izvajalcu javne službe, tj. Komunala Radgona, javno podjetje d.o.o. Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V registru zavezancev za dostop do informacij javnega značaja, ki ga vodi AJPES, je organ vpisan kot druga oseba javnega prava, ki je izvajalec javne službe na podlagi splošnega akta. Organ mora v ponovnem postopku torej najprej ugotoviti, ali so glede zahtevanih informacij izpolnjeni vsi trije osnovni pogoji, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer (1) informacija izvira iz delovnega področja organa, (2) organ z njo razpolaga ter (3) informacija se nahaja v materializirani obliki. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno tudi to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog (tako tudi sodbi Vrhovnega sodišča, št. I Up 122/2006 in št. X Ips 96/2011). Da organ pride do zaključka, da zahtevani dokumenti niso informacije javnega značaja, mora najprej opredeliti svoje delovno področje v okviru izvajanja javne službe ter določiti obseg zahteve. Po ZDIJZ je predpisan tudi postopek za dopolnitev zahteve, če je organ ne more obravnavati (prvi odstavek 18. člena ZDIJZ), kar vključuje tudi dilemo o tem, katero informacijo (natančno) stranka zahteva in pri tem (pravnem) dopolnjevanju organ stranki mora nuditi tudi pomoč (drugi odstavek 18. člena ZDIJZ). Organ mora to vprašanje zanesljivo razčistiti, preden odloči o zahtevi prosilke.

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenih postopkov v zvezi z vprašanjem, ali je v zvezi z zahtevanimi dokumenti podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP dodaja še. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Za obstoj opisane izjeme morata biti izpolnjena dva pogoja, in sicer (1) podatek mora ustrezati definiciji osebnega podatka, (2) za razkritje osebnega podatka ne obstaja pravna podlaga (tj. da gre za varovan osebni podatek). Osebna imena nadzornikov so javni podatki (objavljeni tudi na spletnem portalu AJPES) skladno z Zakonom o Poslovnem registru Slovenije. Zakonodaja teh osebnih podatkov torej ne šteje za varovane. Poleg tega je treba določbo o varstvu osebnih podatkov nujno povezati z določbo 7. člena ZDIJZ^[2], ki ureja t. i. institut delnega dostopa. V primeru, da dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa, mora organ presoditi, ali je v konkretni zadevi mogoče uporabiti delni dostop.

O vprašanju, ali je podana izjema iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja, IP še pripominja, da je glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca in sicer, če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranje pri opravljanju nalog in podobno (npr sodbe Upravnega sodišča RS I U 1816/2016, II U 214/2016, I U 1128/2017). Iz zadeve, ki je obrazložena v izpodbijani odločbi, ni razvidno, da bi prosilka v konkretnem primeru organ zasipavala z zahtevami po isti informaciji, pa tudi iz same zahteve z dne 15. 4. 2021 ne izhaja, da bi bila šikanozna, žaljiva ali kaj podobnega.

IP je zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je v postopku prišlo do bistvenih kršitev postopka. Ker je IP spoznal, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravil odločbo prve stopnje in zadevo vrnil organu prve stopnje, tj. Komunala Radgona, javno podjetje d.o.o., v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Dostopen na https://www.komunala-radgona.si/images/datoteke/podjetje/katalog_ijz.pdf.

[2] Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta (7. člen ZDIJZ).