prosilec - Komunala Škofja Loka

POVZETEK:

Organ je delno zavrnil zahtevo prosilca, s sklicevanjem na izjemo po 7. in 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je pritožba prosilca utemeljena, ker so podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, iz razloga, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, tako da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Prav tako je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno. IP je pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-460/2025/3

Datum: 2. 12. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 15. 9. 2025, zoper odločbo Javnega podjetja Komunala Škofja Loka d.o.o., Kidričeva cesta 43 a, 4220 Škofja Loka (v nadaljevanju: organ), št. 229/2025 z dne 29. 8. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 15. 9. 2025 se ugodi in se odločba Javnega podjetja Komunala Škofja Loka d.o.o., št. 229/2025 z dne 29. 8. 2025 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

Obrazložitev:

(1)           Prosilec je v zahtevi z dne 15. 7. 2025 organ prosil za informacijo, ali je zoper organ uveden kakšen inšpekcijski postopek, zlasti v zvezi z izpolnjevanjem določil Zakona o varstvu okolja in z njimi povezanih podzakonskih predpisov, kot so predpisi o hrupu. Če so bili takšni postopki uvedeni, je prosilec zaprosil, da mu organ posreduje celotno dokumentacijo, vključno z vlogami, korespondenco in odločbami. Poleg tega je prosilec zahteval informacijo, ali je organ oziroma njegov pravni prednik v zadnjih 15 letih izvajal monitoring virov hrupa, kolikokrat in v katerih obdobjih. Če monitoringi obstajajo, je zahteval posredovanje poročil in druge z njim povezane dokumentacije. Prosilec je izpostavil, da gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja, zaradi česar se dostop do informacij na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ omogoči v vsakem primeru.

(2)           Organ je dne 11. 8. 2025, v dopisu z naslovom »Odgovor na zahtevo o dostopu do informacij javnega značaja«, prosilca napotil, da naj se glede informacij o uvedbi morebitnega inšpekcijskega postopka zoper organ obrne na pristojni inšpektorat. Glede monitoringa virov hrupa v zadnjih 15. letih pa je navedel, da so bile omenjene meritve izvedene dvakrat, in sicer:

-  novembra 2024, ko jih je za organ izvedlo podjetje ZVD, Zavod za varstvo pri delu d.o.o. in

-  novembra 2010, ko jih je za Loško komunalo d.d. izvedlo podjetje Komplast d.o.o.

Poročilo o meritvah hrupa podjetja ZVD d.o.o. je organ prosilcu posredoval kot prilogo omenjenega dopisa. S poročilom o meritvah hrupa podjetja Komplast d.o.o. pa je prosilca seznanil že na podlagi pretekle zahteve za dostop do informacij javnega značaja z dne 10. 9. 2015, slednji tako z njimi že razpolaga.

(3)           Dne 13. 8. 2025 je prosilec na organ naslovil elektronski dopis, v katerem je potrdil prejem dopisa organa z dne 11. 8. 2025. Skladno z ZDIJZ je prosil še za posredovanje vseh podatkov, ki so bili posredovani pripravljavcu Poročila o meritvah hrupa ter navedbo osebe, ki je nastopala kot predstavnik naročnika. Prav tako je zahteval informacijo, ali je bila pripravljena izjava zavezanca o obratovanju vira hrupa, da je vir hrupa deloval v času največje zmogljivosti obratovanja. Iz poročila namreč jasno izhaja, da temu ni bilo tako, še posebej ob primerjavi več različni poročil o meritvah hrupa in listinskih dokazil (npr. posnetkov, fotografij, evidenc). Prosilec je dodal, da mu niti ni bila posredovana celotna dokumentacija, niti ni bilo odločeno skladno z zakonom.

Organ je z odločbo št. 229/2025 z dne 29. 8. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zahtevama prosilca z dne 15. 7. 2025 in 13. 8. 2025 delno ugodil tako, da mu je omogočil dostop do zahtevanih dokumentov, z izjemo elektronskega sporočila z dne 26. 9. 2024, v katerem je prekril naslednje podatke:

-  osebno ime in e-pošto zaposlenega, ki je predstavnik naročnika,

-  naslovnika oziroma prejemnika e-pošte, pri katerem je naslovnik naročil izvedbo meritev in

-  namen izvedbe meritev (1. točka izpodbijane odločbe).

V preostalem delu zahteve prosilca, ki se nanaša na uvedbo inšpekcijskega postopka zoper organ, pa je zahtevo zavrnil (2. točka izreka izpodbijane odločbe). V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca z dne 15. 7. 2025, odgovor organa z dne 11. 8. 2025 in zahtevo prosilca z dne 13. 8. 2025. Navedel je, da je bilo v postopku ugotovljeno, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga v delu, ki se nanaša na monitoring virov hrupa v okolju, in sicer, s slednjim razpolaga v materializirani obliki, prav tako pa zahtevana dokumentacija izvira iz delovnega področja organa. Zahtevana dokumentacija tako izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Zahtevani dokument oziroma priloge vsebujejo tako podatke javnega značaja, kot tudi podatke, ki so varovani na podlagi 6. člena ZDIJZ. Organ je povzel tudi določbo 7. člena ZDIJZ. Navedel je, da Meritve monitoringa virov hrupa v okolju (Poročila o stanju hrupa v okolju št. LOM-20240501 in Poročila o meritvah hrupa v okolju št. LOM 20240501-AK7M), ki so bile izvedene novembra 2024, na poslovnem naslovu organa, predstavljajo informacijo javnega značaja, zato je organ odločil, da se prosilcu omogoči dostop do teh delov dokumenta. Glede zavrnilnega dela 1. točke izreka izpodbijane odločbe je organ pojasnil, da je prekril osebne podatke zaposlenega in naslovnika na kopiji dokumenta, saj slednji predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je navedel, da bi njihovo razkritje pomenilo nedopusten poseg v zasebnost posameznika v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov in Splošno uredbo o varstvu podatkov. Organ je prekril tudi namen, zaradi katerega so bile meritve izvedene iz razloga 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so meritve del dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Organ je, na podlagi zahteve z dne 13. 8. 2025, s katero je prosilec zahteval informacije o pripravi izjave zavezanca o obratovanju vira hrupa v času največje zmogljivosti, navedel, da izjava zavezanca ne obstaja in ta pravzaprav ni potrebna. Cilj tovrstnih meritev merjenja hrupa je namreč v času normalnega poslovanja in ne ob izjemnih dogodkih. Glede uvedbe inšpekcijskega postopka, ki se vodi zoper organ, v zvezi z izpolnjevanjem določil Zakona o varstvu okolja in z njim povezanih podzakonskih predpisov ter posredovanjem pripadajoče dokumentacije, je organ zahtevo prosilca zavrnil na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ zatrjuje, da bi razkritje škodovalo izvedbi morebitnega upravnega postopka, za katerega prosilec navaja, da je v teku. Vsa zahtevana dokumentacija, s katero organ razpolaga, pa je že bila posredovana prosilcu – z izjemo e-poštnega sporočila z dne 26. 9. 2024. Organ je prosilcu posredoval tudi dokumentacijo opravljenih meritev iz leta 2010, kljub temu, da slednji z navedeno že razpolaga.

(4)           Dne 15. 9. 2025 je organ zoper izpodbijano odločbo prejel pritožbo, v kateri se je prosilec, zaradi napačne uporabe materialnih predpisov, napačne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi kršitev pravil postopka, pritožil zoper zavrnilni del izpodbijane odločbe. Prosilec je predlagal, da IP pritožbi ugodi ter sam odloči o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja tako, da zahtevi v celoti ugodi in organu naloži posredovanje celotne zahtevane dokumentacije oziroma, da informacijski pooblaščenec pritožbi ugodi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, ki naj o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja odloči. V pritožbi je prosilec uvodoma povzel zahtevo z dne 15. 7. 2025, odgovor organa na zahtevo o dostopu do informacij javnega značaja z dne 11. 8. 2025 in ponovno zahtevo z dne 13. 8. 2025. Prosilec je pojasnil, da je dokument z naslovom Odgovor organa na zahtevo o dostopu do informacij javnega značaja z dne 11. 8. 2025 (sicer št. 200/2025), kljub svojemu poimenovanju, glede na vsebino oziroma pravno naravo, pravzaprav odločba, s katero je bilo zahtevi prosilca zgolj delno ugodeno. Vsled navedenemu je prosilec dne 21. 8. 2025 na organ naslovil pritožbo, o kateri ni bilo nikdar odločeno. Dne 29. 8.2025 je organ, namesto odločitve o pritožbi, izdal odločbo št. 229/2025, s katero je delno ugodil zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, in sicer v delu, ki se nanaša na podatke »o izvedbi monitoringa virov hrupa v zadnjih 15. letih na poslovnem naslovu organa«. Organ je s tem ugodil dostopu do informacij v delu, nanašajočem se na poročila o monitoringu hrupa za zadnjih 15 let delovanja organa in kakršno koli drugo dokumentacijo povezano s temi poročili (tudi posredovanje elektronskega sporočila z dne 26. 9. 2024, z izjemo nekaterih prekritih podatkov). Prosilec je navedel, da mu je bil z odločbo št. 229/2025 z dne 29. 8. 2025 v celoti zavrnjen dostop do zahtevane dokumentacije, ki se nanaša na inšpekcijske postopke uvedene zoper organ ter do podatkov o namenu izvedbe meritev, ki so zajeti v elektronskem sporočilu z dne 26. 9. 2024 ter so neutemeljeno prekriti. Navedel je, da je prekrivanje delov elektronskega sporočila z dne 26. 9. 2024 neutemeljeno, saj je navedeno sporočilo že zaključen dokument in ni nikakor predmet (nadaljnje) izdelave in posvetovanja znotraj organa. Prosilec meni, da želi organ neupravičeno prekriti podatek o namenu izvedbe meritev, saj bi ta podatek lahko dokazoval pristransko obravnavanje (v korist organa) s strani inšpektorata za okolje. Zatrjuje, da izjema po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Poleg tega je prosilec obširno pojasnil tudi, da mu je organ dolžan posredovati celotno dokumentacijo, ki se nanaša na inšpekcijske postopke zoper organ. Sklicevanje organa na zavrnitev zahteve na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je po mnenju prosilca neutemeljeno zavračanje zahteve oziroma skrivanje informacij pod pretvezo pravno dopustnih izjem po 6. členu ZDIJZ. Prosilec zatrjuje, da organ z ne posredovanjem zahtevane dokumentacije dejansko prikriva kršenje okoljskih predpisov. Prav tako navaja, da organ posredno priznava kršenje okoljskih predpisov glede izvajanja monitoringa hrupa ter povzročanja zvočnih imisij s tem, ko neutemeljeno ne posreduje dokumentacije v zvezi z omenjenimi inšpekcijskimi postopki. Meni, da organ monitoringa sploh ne izvaja in na podlagi tega, neupravičeno, na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zavrača dostop. Prosilec je izrecno opozoril na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da če gre za podatke glede emisij v okolje in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja, se dostop do informacij javnega značaja dovoli ne glede na sicer dopustne izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Poleg navedenega se je prosilec opredelil tudi do delno ugodilnega dela izpodbijane odločbe, nanašajočega se na podatke o monitoringu hrupa za zadnjih 15 let, saj mu organ še vedno ni posredoval celotne dokumentacije, s katero nedvoumno razpolaga, do njenega neobstoja pa se v odločbi pravzaprav ni opredelil oz. jo zavrnil.

(5)           Organ je pritožbo, z dopisom št. 261/2025 z dne 30. 9. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Pri tem je pojasnil kronološki potek (zahteva št. 1 z dne 15. 7. 2025, odgovor na zahtevo št. 1 z dne 11. 8. 2025, zahteva št. 2. z dne 13. 8. 2025) zadeve. Organ je v dopisu navedel, da je zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na uvedbo inšpekcijskega postopka, zavrnil, saj s podatki o morebitnih inšpekcijskih postopkih v času odločanja o zadevi še ni razpolagal. Organ je navedel tudi, da je bil s strani Inšpekcije za okolje, z dopisom št. 06182-366/2025, po posredovani odločbi prosilcu, obveščen o uvedbi inšpekcijskega postopa v zadevi monitoring hrupa. Dodatno je poudaril, da organu na lokaciji upravne stavbe ni treba izvajati monitoringa hrupa, kot to zmotno navaja prosilec, a je iz razloga previdnosti kljub temu meritve izvedel, pri čemer se je izkazalo, da podporna dejavnost poteka skladno s predpisi.

Pritožba je utemeljena.

(6)           IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, o dostopu do katerih dokumentov je organ sploh odločal in ali je organ prosilčevo zahtevo utemeljeno delno zavrnil na podlagi izjem po določbah 7. in 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Primarno IP ugotavlja, da niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno razvidno, o katerih konkretnih dokumentih iz zahtev prosilca z dne 15. 7. 2025 in dne 13. 8. 2025 je organ sploh odločil in ali je odločil o vseh zahtevanih dokumentih. Organ se namreč do posameznih delov zahtev ni celovito, konkretno in jasno opredelil, saj iz odločbe ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so predmet zahteve, s katerimi izmed zahtevanih dokumentov organ razpolaga in s katerimi sploh ne razpolaga. Odločba je zato pomanjkljiva v tolikšni meri, da se je ne da preizkusiti, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

1. Glede izjeme od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(7)           IP ugotavlja, da je organ dostop do dela zahtevane dokumentacije (glede informacij o uvedbi morebitnega inšpekcijskega postopka zoper organ) zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva upravnega postopka, ki jo ZDIJZ določa v 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevani podatek, je v teku in

- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

(8)           IP poudarja, da je izjema varstva upravnega postopka namenjena varstvu nadaljnje izvedbe upravnega postopka, zato lahko že po naravi stvari škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, oceni organ, ki postopek vodi. Na njem je torej dokazno breme, da kot verjetno izkaže ogroženost nadaljnje izvedbe postopka in o tem poda razloge v obrazložitvi odločbe. Takšna škoda je izkazana predvsem takrat[1], ko bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje in izvedbo dokazov, tako da bi zavezanci ali druge osebe prikrili ali uničili dokumente, pomembne za odločanje v postopkih, oziroma bi to vplivalo na njihove izpovedbe ali način sodelovanja v postopku[2]. Ob tem IP poudarja, da z materialno pravnega vidika restriktivna razlaga[3] izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pomeni, da se z njo varujejo vsi dokumenti konkretnega upravnega postopka per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Prav tako se z izjemo lahko varujejo le posamezni podatki v dokumentu in ne kar pavšalno celoten dokument[4]. To pomeni, da mora organ ob sklicevanju na to izjemo izkazati, da se nanaša na posamezne podatke v konkretnem dokumentu. IP še pripominja, da se pravno upoštevna škoda ne domneva zgolj na podlagi dejstva, da upravni postopek še ni končan.

(9)           V izpodbijani odločbi je organ v zvezi z utemeljevanjem te izjeme navedel le, da bi razkritje škodovalo izvedbi morebitnega upravnega postopka, za katerega prosilec navaja, da je v teku. IP ugotavlja, da organ s takšnimi pavšalnimi navedbami ni podal konkretnih razlogov, s katerimi bi utemeljeval obstoj predmetne izjeme. Organ namreč z ničemer ni pojasnil, da je upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevani dokument, dejansko v teku (npr. pri katerem organu, katero opravilno številko ima, …), poleg tega pa organ tudi ni pojasnil, kako bi razkritje zahtevanega dokumenta škodovalo izvedbi konkretnega upravnega postopka. Ker torej izpodbijana odločba nima nobenih razlogov o odločilnih dejstvih, je IP presodil, da je pomanjkljiva v tolikšni meri, da se je ne da preizkusiti, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

2. Glede izjeme od prostega dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(10)        V zvezi z zavrnitvijo dostopa do Meritev monitoringa virov hrupa v okolju (podrobneje namena zaradi katerega so bile meritve izvedene) se je organ sklical na izjemo dokumenta v izdelavi, določeno v 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Skladno z navedeno določbo organ zavrne dostop do zahtevane informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Za obstoj navedene izjeme morajo torej biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji:

- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,

- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,

- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine), pri čemer je dokazno breme glede obstoja zaradi napačnega razumevanja vsebine dokumenta, na organu.

(11)        IP izpostavlja, da je mogoče o dokumentu v postopku izdelave govoriti, če gre za dokument, ki kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota in popisan s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstva zaupnosti posvetovanj znotraj organov in med organi v času priprave zadeve. Če gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, oziroma na drugačen način zaključen dokument, ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokument v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je takšen dokument predmet presojanja v sodnem postopku in ali se bo vsebina dokumenta morebiti še spreminjala oziroma kakšna bo odločitev (sodišča) glede njegove veljavnosti.

(12)        V izpodbijani odločbi je organ v zvezi z utemeljevanjem te izjeme zgolj citiral zakonsko določbo in se z ničemer ni opredelil glede obstoja zgoraj opredeljenih pogojev za opredelitev izjeme. Organ se torej z ničemer ni opredelil glede tega, ali je zahtevani dokument še v postopku izdelave pri organu, ali je dokument predmet posvetovanja pri organu, hkrati pa organ ni opravil specifičnega škodnega testa in za izkaz napačnega razumevanja dokumenta tudi ni podal nobenih konkretnih razlogov. Ker torej izpodbijana odločba v zvezi z izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nima nobenih razlogov o odločilnih dejstvih, je IP presodil, da je pomanjkljiva v tolikšni meri, da se je ne da preizkusiti, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

3. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

(13)        Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(14)        Glede na to, da organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet pritožbe, ter da je organ tisti, ki najbolje pozna svoje delovno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. kateri konkretni dokumenti so predmet zahtev, ali so glede kakšnih posameznih podatkov iz zahtevanih dokumentov izpolnjeni pogoji za opredelitev kakšne izjeme od prostega dostopa, …), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(15)        V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(16)        Organ bo moral v ponovljenem postopku upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

a. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

(17)        Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva v vsaki izmed obravnavanih zahtev in kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente je presojal glede na posamezne dele obravnavanih zahtev prosilca in nato za vsak dokument posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja, kot je definirana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Če organ s katerim izmed zahtevanih dokumentov ne razpolaga, mora v obrazložitvi odločbe to jasno utemeljiti in navesti razloge za takšno dejansko stanje (npr. v katere evidence dokumentarnega gradiva je vpogledal, ko je iskal zahtevani dokument; iz katerih predpisov izhaja, da določenega dokumenta ni dolžan izdelati oziroma pridobiti, …), zahtevo pa v tem delu zavrniti, kar mora biti jasno razvidno tudi iz izreka odločbe.

(18)        Glede na to, da organ v izpodbijani odločbi navaja, da je prosilcu del zahtevane dokumentacije že posredoval, IP poudarja, da mora organ tudi o dostopu do tega dela zahtevane dokumentacije ustrezno odločiti v ponovljenem postopku, pri čemer zahtevo prosilca v tem primeru s sklepom zavrže na podlagi prvega odstavka 129. člena ZUP zaradi pomanjkanja pravovarstvenega interesa.

b. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

(19)        V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje glede obstoja zahtevanih dokumentov, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov[5], opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(20)        Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve stranke in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(21)        Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

(22)        Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločba ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan jasno opredeliti, kateri konkretni dokumenti, ki jih prosilec zahteva in izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja, so predmet njegove presoje ter jih, kot že rečeno, določno navesti in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta.

c. Glede izjeme od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(23)        Organ mora v ponovljenem postopku, če bo vztrajal pri zatrjevanju izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, konkretno izkazati obstoj obeh pogojev, ki sta navedena že v 8. odstavku obrazložitve te odločbe, in sicer, da je upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevani podatek, v teku in da bi razkritje podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka. IP pri tem poudarja, da je, kot izhaja iz upravno sodne prakse,[6] škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka izkazana zlasti tedaj, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Takrat bi razkritje zbranih dokumentov morda lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi vplivalo na izdajo odločbe, in takšna škoda, povzročena izvedbi postopka, bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami. Navedeno mora organ upoštevati v ponovljenem postopku, če bo vztrajal pri zatrjevanju izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer mora obstoj škode konkretno izkazati (pojasniti mora, denimo, obstoj katerih dokazov bi ogrozilo razkritje posameznih podatkov iz konkretnega obravnavanega dokumenta).

     č. Glede izjeme od prostega dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(24)        Če bo organ vztrajal pri odločitvi, da kakšen izmed zahtevanih dokumentov ali njegovih delov predstavlja dokument v postopku izdelave, bo moral konkretno utemeljiti obstoj vseh treh pogojev, kot so navedeni že v 12. odstavku obrazložitve te odločbe: dokument mora biti še v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kriterije, kdaj gre za dokument v postopku izdelave, določa tudi 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16), ki med drugim pravi, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. IP v tej zvezi poudarja, da se pri navedeni izjemi ne varujejo »postopki v teku«, temveč konkretni dokumenti, zato tudi ni relevantno, ali je organ izdelavo določenega dokumenta morda naročil zaradi potreb nekega postopka. Treba je torej ločiti dokument od postopka, saj je predmet varstva pri zatrjevani izjemi zgolj in izključno dokument. Če torej organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, potem ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokument v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je oziroma bo takšen dokument v nadaljevanju vključen v kak drug dokument oz. ali predstavlja podlago nadaljnje ukrepanje organa, saj kot rečeno, tega dejstva ni mogoče upoštevati kot argument, da gre za dokument v postopku izdelave. IP poudarja tudi, da Meritev monitoringa virov hrupa v okolju po svoji naravi predstavlja akt, ki ga je za organ izdelal zunanji izvajalec, torej ne gre za dokument, ki je kadarkoli bil v postopku izdelave ozirom posvetovanja pri organu.

d. Glede okoljskih podatkov

(25)        Če bo organ ugotovil obstoj katere koli od zatrjevanih izjem, mora upoštevati, da so zahtevane informacije povezane z okoljskimi informacijami. IP poudarja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, kljub obstoju katere od izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če presojani dokumenti predstavljajo okoljske podatke, ki so, na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, absolutno javni[7], kot v pritožbi pravilno navaja že prosilec. Navedena določba namreč določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Na podlagi točke 4.3. 1. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22,s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVO-2) je emisija neposredno ali posredno izpuščanje ali oddajanje snovi v tekočem, plinastem ali trdnem stanju ali energije (hrup, vibracije, sevanje, toplota in svetloba) ali organizmov ali mikroorganizmov iz posameznega vira ali razpršenih virov v okolje. Podatki o hrupu in ostale z njim neposredno povezane informacije so zato nedvomno okoljski podatki in s tem absolutno javne informacije.

4. Sklepno

(26)        Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(27)        V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022 (22. točka obrazložitve).

[2] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2017, str. 172.

[3] Da je vse izjeme treba razlagati restriktivno izhaja npr. iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 16/2023 z dne 12. 3. 2025 (točka 22.).

[4] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[5] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[6] Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 16/2023 z dne 12. 3. 2025 (točka 23.).

[7] Kot npr. v odločbi IP, št. 090-244/2019 z dne 2. 12. 2019.