prosilec - Kabinet predsednika Vlade RS

POVZETEK:

Organ je zahtevi prosilca ugodil delno. V delu, v katerem je dostop do zahtevanih podatkov oziroma dokumentov zavrnil, se je organ skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je po pregledu predmetne dokumentacije ter upoštevaje relevantne pravne podlage ugotovil, da je odločitev organa pravilna. IP se namreč strinja z ugotovitvijo organa, da zasebna pisanja posameznikov predstavljajo varovane osebne podatke. Ob tem pa je IP ugotovil tudi, da organ nima pristojnosti za vodenje konkretnih postopkov v teh zadevah in je te vloge dejansko odstopil naprej v reševanje pristojnim organom. V obravnavanem primeru tako tudi ni mogoče govoriti o konkretnih ugotovitvah za konkretne javne funkcionarje/uslužbence v zvezi z opravljanjem njihove javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

ODLOČBA:

Številka: 090-376/2021/5

Datum: 21. 1. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 - ZIUOPDVE; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 21. 11. 2021, zoper odločbo Kabineta predsednika Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva ulica 20, 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-13/2021/5 z dne 18. 11. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilca z dne 21. 11. 2021 zoper odločbo Kabineta predsednika Vlade Republike Slovenije, št. 090-13/2021/5 z dne 18. 11. 2021, se zavrne.

2. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali. 

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 22. 10. 2021 pri organu zahteval naslednje dokumente (vključno s prilogami):

• vse dokumente postopka št. 092-534/2019;
• vse dokumente postopka št. 092-518/2020;
• vse dokumente postopka št. 092-233/2021;
• vse dokumente postopka št. 181-13/2021;
• dokumente št. 092-949/2020/11, 092-949/2020/12 in 092-949/2020/13;
• dokumenta št. 181-2/2021/32 in 181-2/2021/41.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-13/2021/5 z dne 18. 11. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil. V utemeljitev svoje odločitve je organ najprej izpostavil določbe prvega odstavka 4. člena, prvega odstavka 6. člena in 7. člena ZDIJZ. Organ je nadalje navedel, da je prosilcu v skladu z drugim odstavkom 5. člena in 7. členom ZDIJZ posredoval kopije dokumentov v zadevah št. 092-534/2019 in št. 181-13/2021, dokumente št. 181-2/2021/32, 181-2/2021/41, 092-518/2020/2, 092-518/2020/4, 092-518/2020/6, 092-518/2020/7, 092-518/2020/9, 092-518/2020/12, 092-518/2020/13 ter prilogo dokumenta št. 092-518/2020/1. Dostop do dokumentov iz zadeve št. 092-233/2021 ter dokumentov št. 092-949/2020/11, 092-949/2020/12, 092-949/2020/13, 092-518/2020/1, 092-518/2020/3, 092-518/2020/5, 092-518/2020/8, 092-518/2020/10 in 092-518/2020/11 pa je zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za vloge in pritožbe državljanov, ki vsebujejo osebna pisma državljanov z osebnimi podatki in priloženimi kopijami osebnih dokumentov. Osebni podatek pa je katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 21. 11. 2021. Ugotavlja, da mu je organ delno ali v celoti zavrnil dostop do nevarovanih podatkov, za katere meni, da so prosto dostopne informacije javnega značaja. Iz prejetih dokumentov postopka št. 092-534/2019 je po njegovem mnenju razvidno, da mu je organ zavrnil dostop do takih podatkov, kot sta naziv občine in osnovne šole, v katerih naj bi domnevno prišlo do nepravilnosti pri imenovanju ravnatelja, imena in priimka ravnatelja/ravnateljice, župana, uslužbenca MIZŠ, člana sveta zavoda, ipd.. Vse to so prosto dostopne informacije javnega značaja, zato prosi, da mu jih organ posreduje. Prosi tudi, da IP preveri, ali je organ upravičeno prikril tudi druge podatke, s katerimi razpolaga in ki jih je prikril (npr. subjekt zadeve v dokumentu 092-534/2019/1, elektronski naslov, ki mu je organ v vednost posredoval odstop dopisa člana sveta zavoda, ipd...). Ne strinja se tudi z navedbo organa, da mu je do dokumentov iz zadeve št. 092-233/2021 zavrnil dostop v celoti. Enako je organ postopal pri dokumentih 092-949/2020/11, 092-949/2020/12, 092-949/2020/13, 092-518/2020/1, 092-518/2020/3, 092-518/2020/5, 092-518/2020/8, 092-518/2020/10 in 092-518/2020/11. Po mnenju prosilca dejstvo, da gre za vloge in pritožbe državljanov, ki vsebujejo osebna pisma državljanov z osebnimi podatki in priloženimi kopijami osebnih dokumentov, še ne pomeni, da je to že kar vnaprej zadosten razlog, da se prosilcu dostop do takih dokumentov zavrne v celoti. Če ti dokumenti res vsebujejo osebne podatke, za katere ni pravne podlage za njihovo razkritje, jih organ lahko iz ostale vsebine izloči in mu omogoči delni dostop ter mu posreduje informacije javnega značaja brez varovanih podatkov. Prosi tudi, da pravilnost ravnanja organa tudi v tem delu presodi IP in mu v primeru, da navedene informacije javnega značaja vsebujejo varovane osebne podatke, omogoči delni dostop do njih (torej z anonimiziranimi dokumenti brez varovanih osebnih podatkov).

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-13/2021/17 z dne 10. 12. 2021, poslal v pristojno odločanje IP.

Pritožba ni utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka, in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo, s katero je organ zavrnil dostop do posameznih zahtevanih podatkov oziroma celotne vsebine posameznih dokumentov, torej v njenem zavrnilnem delu.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki, saj jih je tudi posredoval IP. Pogoji za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ so torej izpolnjeni. Sporno v obravnavanem primeru je, ali so podatki oziroma dokumenti, dostop do katerih je organ prosilcu zavrnil, prosto dostopne informacije javnega značaja.

Predmet presoje IP so tako bili podatki oziroma dokumenti:

• zadeve št. 092-534/2019/1-3,
• zadeve št. 092-518/2020/1-13,
• zadeve št. 092-233/2021/1-4,
• zadeve št. 092-949/2020/11, 12 in 13,
• zadeve št. 181-13/2021/1-2,
• dokument št. 181-2/2021/32,
• dokument št. 181-2/2021/41.

Ker je organ zavrnil dostop do posameznih podatkov oziroma dokumentov iz razloga varstva osebnih podatkov, se IP v nadaljevanju opredeljuje do te izjeme od prostega dostopa.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu podatkov[1]. Le-ta predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[2] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

Upoštevaje definicijo osebnega podatka IP po pregledu dokumentov ugotavlja, da zahtevani dokumenti obsegajo različne osebne podatke, in sicer imena in priimke fizičnih oseb, njihove funkcije/delovna mesta, naslove e-pošte, organ opravljanja funkcije/zaposlitve, podpise, telefonske številke, pa tudi osebne pobude/predloge/prijave s prilogami, ki prav tako obsegajo osebne podatke (podatke o prekršku, diplomah, ipd.).

IP je tako preveril še, ali je za obdelavo zahtevanih osebnih podatkov (posredovanje prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Upoštevaje navedeno in po vpogledu v dokumentacijo, ki jo je IP posredoval organ, IP ugotavlja, da je odločitev organa pravilna:

• Zakonito podlago za razkritje posameznih osebnih podatkov javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavlja ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena Splošna uredba o varstvu podatkov je namreč določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. To pomeni, da tudi po začetku uporabe Splošne uredbe o varstvu podatkov ostanejo v uporabi tudi določbe prvega, drugega in četrtega odstavka 9. člena ZVOP-1 (pravne podlage v javnem sektorju), in uporaba pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, ne vpliva na odločanje organa v postopku z zahtevo po ZDIJZ. Gre namreč za podatke v zvezi z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, zato zakonsko podlago za posredovanje podatkov predstavlja 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako niso varovani podatki o imenih in priimkih javnih funkcionarjev oziroma javnih uslužbencev, njihovi funkciji oziroma delovnem mestu in podpisih ter vsi drugi podatki, ki so v zvezi z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ob tem IP pripominja, da tudi posamezniki, ki opravljajo javnopravne naloge kot npr. predstavniki nevladnih organizacij v javnem interesu ne zastopajo svojih osebnih interesov, ampak opravljajo funkcijo v imenu in za račun organizacije. Povedano drugače, z imenovanjem so določeni za opravljanje javne funkcije, zato so podatki v zvezi z opravljanjem njihove funkcije prosto dostopni.
• Ni zakonite pravne podlage za razkritje osebnih podatkov posameznih fizičnih oseb (ki niso javni uslužbenci oziroma funkcionarji), torej vseh podatkov, na podlagi katerih so te fizične osebe določene oziroma določljive, ter njihovih osebnih pisanj, ki se nanašajo na pobude, predloge ali prijave. IP je tako sledil navedbam organa, ga gre pri posameznih dokumentih, dostop do katerih je organ zavrnil v celoti, za vloge in pritožbe državljanov, ki vsebujejo osebna pisma državljanov z osebnimi podatki in priloženimi kopijami osebnih dokumentov. Povedano drugače, gre za zasebna pisanje posameznikov, ki so se za pomoč obrnili na organ, pri čemer organ nima pristojnosti za vodenje konkretnih postopkov in je te vloge dejansko odstopil naprej v reševanje pristojnim organom. Poleg tega pa IP ugotavlja še, da so posamezne vloge konkretne in zaradi koncentracije osebnih podatkov anonimizacija ni mogoča na način, da posameznik ne bi bil določen ali določljiv, zato delni dostop v smislu 7. člena ZDIJZ ni mogoč.

Vprašanje, kateri osebni podatki so povezani s porabo javnih sredstev oziroma z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, se mora presojati ob upoštevanju načel v zvezi z obdelavo osebnih podatkov po 5. členu Splošne uredbe o varstvu podatkov. Točka c člena 5(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov določa, da morajo biti osebni podatki ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo (»najmanjši obseg podatkov«). To pomeni, da se smejo na podlagi navedene »izjeme od izjem« razkriti le tisti osebni podatki, ki so nujno potrebni, da se doseže namen ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Po oceni IP bi dostop do informacij, ki vsebujejo z vidika zasebnosti relevantno sporočilo o določljivem posamezniku, pomenil prekomeren poseg v zasebnost te osebe, kar bi bilo tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti. Zato je IP odločil, da predmetne določbe ni mogoče tolmačiti na način, da je mogoče šteti kot absolutno javne podatke navedbe, ki ne predstavljajo konkretnih ugotovitev. Relevantno pri presoji določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je, da so podatki nedvomno v zvezi z delovnim razmerjem konkretnega javnega funkcionarja oziroma javnega uslužbenca, sicer bi se prekomerno poseglo v njegovo zasebnost. IP pa ob tem poudarja še, da navedeno pomeni tudi to, da so v primerih, ko gre ugotovljeno za podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnega funkcionarja oziroma javnega uslužbenca, javnosti dostopne konkretne ugotovitve za konkretnega javnega funkcionarja oziroma javnega uslužbenca v določenem obsegu.

IP v zvezi s pritožbenimi navedbami, da je, citirano: »organ zavrnil dostop do takih podatkov, kot sta naziv občine in osnovne šole, v katerih naj bi domnevno prišlo do nepravilnosti pri imenovanju ravnatelja, imena in priimka ravnatelja/ravnateljice, župana, uslužbenca MIZŠ, člana sveta zavoda, ipd.« pripominja, da je treba upoštevati, da pri teh navedbah ne gre za ugotovitve pristojnih organov, ki bi se nanašale na podatke v zvezi z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Povedano drugače, ne glede na to, da se posamezni podatki nanašajo na javne funkcionarje oziroma javne uslužbence, ne gre za absolutno javne podatke po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

IP se opredeljuje še do pritožbenih navedb prosilca, naj IP preveri, ali je organ upravičeno prikril tudi druge podatke, s katerimi razpolaga in ki jih je prikril (npr. subjekt zadeve v dokumentu 092-534/2019/1, elektronski naslov, ki mu je organ v vednost posredoval odstop dopisa člana sveta zavoda, ipd...). IP z vpogledom v predmetne dokumente zadeve št. 092-534/2019 ugotavlja, da iz prijave domnevnih nepravilnosti pri imenovanju ni razvidno, da bi bila vložena v imenu sveta zavoda osnovne šole, torej da jo je vložil zakoniti zastopnik sveta zavoda (predsednik ali član po pooblastilu), zato jo je šteti kot vsako drugo vlogo posameznika. Poleg tega pa IP ponovno poudarja, da v vlogi ne gre za konkretne ugotovitve pristojnih organov, ki bi predstavljale podatke v zvezi z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tudi v tem primeru je organ vlogo posameznika odstopil v nadaljnje reševanje pristojnim organom.

Ob vsem navedenem pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Ob tem IP poudarja še, da je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja organa v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkih.

Sklepno

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato jo je zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[3] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[2] Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in 177/20.

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20-ZFRO.