prosilec - Kabinet predsednika Vlade RS

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga z dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca, čemur ne oporeka niti organ sam, vendar o njih v izpodbijani odločbi ni odločal, nasprotno, dostop do njih je zavrnil, ker naj z njimi ne bi razpolagal. Po oceni IP je organ v konkretnem primeru tako zagrešil bistvene kršitve pravil postopka, zato je IP izpodbijano odločbo, v zavrnilnem delu, na podlagi 1. in 3. odstavka 251. člena ZUP, odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-74/2023/8

Datum: 12. 4. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nad. ZDIJZ) ter 1. ter 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o pritožbi …  (v nad. prosilec), z dne 8. 3. 2023, zoper odločbo Kabineta predsednika Vlade RS, Gregorčičeva ulica 20, 1000 Ljubljana (v nad. organ), št. 090-9/2023/3 z dne 23. 2. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožbi prosilca z dne 8. 3. 2023 zoper odločbo Kabineta predsednika Vlade RS, št. 090-9/2023/3 z dne 23. 2. 2023, se ugodi in se izpodbijana odločba v zavrnilnem delu odpravi ter se zadeva v tem delu vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 31. 1. 2023 na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh dokumentov:

- v zvezi z obiskom predsednika Vlade RS v Vatikanu decembra 2022 (vabilo na obisk, zapis pogovora s papežem in ostalimi vatikanskimi kleriki, seznam potnikov oz. spremljevalcev, kdo vse se je srečal s papežem in drugimi kleriki, itd.) ter

- v zvezi z obiskom škofov katoliške cerkve in drugih klerikov pri predsedniku Vade RS januarja 2023 (vabilo na obisk, zapis pogovora s škofi, itd.).

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 090-9/2023/3 z dne 23. 2. 2023, s katero je zahtevi delno ugodil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da je prosilcu, v skladu z 2. odstavkom 5. člena ZDIJZ, posredoval Sklep Vlade RS št. 51001-58/2022/3 z dne 15. 12. 2022 in Izhodišča za obisk predsednika Vlade Republike Slovenije dr. Roberta Goloba pri Svetem sedežu, 17. decembra 2022. Prav tako je prosilcu posredoval spletno povezavo, kjer je dostopno sporočilo za javnost ob sprejemu predstavnikov Slovenske škofovske konference (SŠK), ki je potekalo dne 11. 1. 2023. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti le dostop do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Ker druge zahtevane informacije (vabila na obisk, zapisa pogovora) v materializirani obliki ne obstajajo in organ z njimi ne razpolaga, pogoji iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ niso izpolnjeni, zato se zahteva prosilca v tem delu zavrne.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 8. 3. 2023 vložil pritožbo, v kateri oporeka odločitvi organa. Prosilec navaja, da morajo organi, po Uredbi o upravnem poslovanju (2. in 3. člen), pri opravljanju upravnih nalog dokumentirati opravljeno delo in ga evidentirati v evidenci dokumentarnega gradiva, ne glede na to, ali je gradivo v elektronski ali fizični obliki. To pomeni, da morajo v zvezi z obema obiskoma obstajati dokumenti, ti pa morajo biti evidentirani. Navedeno velja tudi za dokumente, ki jih je organ prejel od zunaj, v zvezi z obema obiskoma. Prosilec ne verjame, da, npr. v primeru obiska škofov, ne obstaja noben dokument. Tudi če so potekali samo ustni razgovori, bi ti morali biti dokumentirani in evidentirani. Prosilec težko verjame tudi, da cerkev ni poslala nobenega dokumenta v zvezi z obiskom škofov. Tisti, ki so sodelovali pri obeh obiskih, bi morali glede na že omenjeno Uredbo dokumentirati svoje delo, ki so ga opravili, saj so, vsaj domnevati je tako, imeli določene naloge. Prosilec meni, da je dejansko stanje glede zahtevane dokumentacije nepopolno ugotovljeno, zaradi česar je odločba nezakonita in jo je potrebno odpraviti.

IP je dne 16. 3. 2023 prejel dopis organa, št. 090-9/2023/5 z dne 15. 3. 2023, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo v pristojno reševanje.

Na podlagi poziva IP, št. 090-74/2023/2 z dne 22. 3. 2023, je organ IP dne 29. 3. 2023, po elektronski pošti, posredoval dopis, št. 090-9/2023/8 z dne 28. 3. 2023, kateremu je priložil posnetek zaslona zadeve št. 51001-58/2022. Organ je dodatno pojasnil, da v omenjeni zadevi obstajajo trije dokumenti, pri čemer gre za vladno gradivo, katerega predlagatelj je MZZ. Prosilcu je bil posredovan le dokument pod zaporedno št. 3 (sprejeti sklep in potrjena izhodišča), za razkritje katerega je MZZ dalo soglasje. Pri ostalih dveh dokumentih gre za predlog resornega ministrstva oz. poročilo Odbora Vlade za državno ureditev in javne zadeve in sta kot taka del notranjega delovanja organa, njuno razkritje pa bi lahko povzročilo morebitne motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Dopisu je organ priložil tudi:

- zaslonske slike informacijskega sistema organa, iz katerih so razvidni rezultati iskanja po sledečih ključnih besedah: »pri Svetem sedežu«, »Vatikan«, »člani Slovenske škofovske konference«, »Slovenska škofovska konferenca«, »SŠK«, »Slovens*&škofovs*&konferenc*« in »član*&Slovens*&škofov*&konferen*« in

- dopis št. 090-9/2023/7 z dne 29. 3. 2023, v katerem je organ prosilcu dodatno pojasnil, da je bilo srečanje s predstavniki Slovenske škofovske konference dogovorjeno po telefonu. Po ponovnem preverjanju je organ ugotovil, da je prišlo do spremembe ustno dogovorjenega termina, zato je v želji, da ne pride do nesporazumov, Slovenski škofovski konferenci elektronsko posredoval vabilo z novim datumom srečanja. Vabilo je priloga dopisu. Predmetni dopis, skupaj s prilogo (vabilo), je organ prosilcu posredoval po elektronski pošti.

Na podlagi telefonskega pogovora z dne 4. 4. 2023, je organ IP, v elektronskem sporočilu z dne 5. 4. 2023, dodatno posredoval še posnetek zaslona zadeve št. 510-12/2022, za katero je bilo v okviru pritožbenega postopka, na podlagi s strani organa posredovanih zaslonskih slik, ugotovljeno, da se prav tako nanaša na obisk predsednika Vlade RS pri Svetem Sedežu, dne 17. 12. 2023. Organ je dodatno pojasnil, da je v predmetni zadevi zaveden le en dokument, in sicer sklep Vlade, s katerim je prosilec že seznanjen, saj je predmetni dokument enak tistemu, ki je poknjižen pod št. zadeve 51001-58/2022/3. V zvezi z vabilom, namenjenim Slovenski škofovski konferenci, na srečanje s predsednikom Vlade RS, je organ pojasnil, da je ob prejemu zahteve preveril Evidenco zadev in dokumentov, ki je uradna evidenca za evidentiranje vhodnih in izhodnih dokumentov organa. V navedeni evidenci ni zavedenega vabila, ki ga je zahteval prosilec, saj sta bila termin in lokacija dogovorjena ustno (po telefonu). Ker je naknadno prišlo do spremembe termina, je organ, v izogib morebitnim nesporazumom, Slovenski škofovski konferenci elektronsko posredoval vabilo z novim terminom srečanja. Vabilo s popravljenim terminom je Slovenski škofovski konferenci posredovala ena izmed javnih uslužbenk organa s svojega elektronskega predala. Posebna oz. nova zadeva za popravek termina v evidenci dokumentov ni bila ustvarjena, saj je šlo le za obvestilo, vezano na že prej dogovorjeno srečanje.

Prosilec je dne 5. 4. 2023 IP obvestil, da je s strani organa prejel predmetno vabilo Slovenski škofovski konferenci, vendar še vedno vztraja pri pritožbi.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Definicija informacije javnega značaja je določena v 1. odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja  informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da z drugimi dokumenti, kot tistimi, do katerih je prosilcu, v okviru dopisa št. 090-9/2023/2 z dne 23. 2. 2023, že omogočil dostop, ne razpolaga, v okviru pritožbenega postopka pa je, v dopisu št. 090-9/2023/8 z dne 29. 3. 2023, navedel, da določeni zahtevani dokumenti obstajajo, vendar ti predstavljajo izjemo notranjega delovanja organa. Prav tako je bilo v okviru pritožbenega postopka ugotovljeno, da obstaja vabilo, ki je bilo dne 3. 1. 2023, po elektronski pošti, posredovano Slovenski škofovski konferenci. Predmetno vabilo je organ, s prekritjem določenih podatkov, posredoval prosilcu, v okviru dopisa št. 090-9/2023/7 z dne 29. 3. 2023.

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga z dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca, čemur ne oporeka niti organ sam, vendar o njih v izpodbijani odločbi ni odločal, nasprotno, dostop do njih je zavrnil, ker naj z njimi ne bi razpolagal. Iz zaslonskih slik informacijskega sistema, ki jih je IP prejel tekom pritožbenega postopka, gre razbrati, da se na obisk predsednika Vlade RS pri Svetem sedežu, z dne 17. 12. 2022, nanašata dve zadevi, in sicer št. 510-12/2022 in št. 51001-58/2022, pri čemer je organ z izpodbijano odločbo odločal le o dokumentu št. 51001-58/2022/3, ne pa tudi o preostalih dokumentih iz omenjenih zadev. Prav tako je organ v okviru pritožbenega postopka ugotovil, da razpolaga z vabilom Slovenski škofovski konferenci, z dne 3. 1. 2023, za katerega je v izpodbijani odločbi prav tako trdil, da ne obstaja. Predmetno vabilo je organ naknadno posredoval prosilcu, in sicer na način, da je prekril določene podatke, pri čemer IP ugotavlja, da organ ni postopal v skladu z določbami ZDIJZ. Organ prosilcu v tem delu zahteve namreč ni ugodil, saj je na zahtevanem dokumentu prekril določene podatke, zato bi o dotičnem dokumentu moral odločiti z odločbo, v kateri bi pojasnil razloge oz. obstoj izjem, zaradi katerih je določene podatke prekril.

Iz navedenega izhaja, da organ skladno z ZUP ni opravil ugotovitvenega postopka, v katerem bi pravilno in popolno ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). 1. odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.

Po oceni IP je organ v konkretnem primeru tako zagrešil bistvene kršitve pravil postopka, zato je IP izpodbijano odločbo, v zavrnilnem delu, na podlagi 1. in 3. odstavka 251. člena ZUP, odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje tudi z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.

V ponovljenem postopku mora organ ustrezno izvesti ugotovitveni postopek in se jasno opredeliti do tega, kateri dokumenti iz posamezne zadeve, ki so predmet zahteve prosilca, so predmet presoje, torej konkretno za vsak posamezni dokument, do katerega prosilec zahteva dostop oz. ki ustreza zahtevi prosilca. Če bo organ ugotovil, da kateri od zahtevanih dokumentov vsebuje kakšno od izjem iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se bo moral konkretno opredeliti, za katero zakonsko izjemo od prostega dostopa gre in to tudi podrobno utemeljiti. V tem primeru bo moral organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere zakonske izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti jasno navedeni vsi dokumenti, ki so predmet presoje in v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oz. dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Na podlagi ugotovljenega v pritožbenem postopku je IP pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo, v skladu s 1. in 3. odstavkom 251. člena ZUP, v zavrnilnem delu odpravil ter zadevo v tem delu vrnil organu v ponovno odločanje.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka