prosilec - JGZ Brdo

POVZETEK:

Prosilec je zahteval informacije glede najema Vile Zlatorog (izdani računi, plačilo računov, čas in trajanje najema, prijava gostov ipd.) Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem, da gre za tržno dejavnost organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo informacije javnega značaja, saj ne sodijo v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ. IP je pritožbi prosilca ugodil v delu, ki se nanaša na dostop do cenikov za najem Vile Zlatorog.

ODLOČBA:

Številka: 090-90/2022/7

Datum: 6. 5. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 248. člena in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 4. 3. 2022, zoper odločbo JGZ Brdo, Predoslje 39, 4000 Kranj (v nadaljevanju organ), št. 072-3/2021-9 z dne 3. 2. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 4. 3. 2022 zoper odločbo JGZ Brdo št. 072-3/2021-9 z dne 3. 2. 2022, se v delu, ki se nanaša na dostop do cenikov penzionskih storitev Vila Zlatorog ugodi in se 1. tč. izreka izpodbijane odločbe v tem delu odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati:

- Cenik penzionskih storitev Vila Zlatorog od dne 23. 6. 2020,

- Cenik penzionskih storitev Vila Zlatorog od dne 13. 5. 2021.

2. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 23. 7. 2021 na organ naslovil vprašanja, in sicer je navedel, da iz podatkov in fotografij, s katerimi razpolaga, izhaja, da je v protokolarnem objektu RS dopustovala …. Zanima ga, kdo je najel vilo Zlatorog in za koliko časa, ali je šlo za komercialni namen in kakšna je cena najema vile za teden dni, kolikor po njegovih podatkih tam dopustuje …. Prosi tudi za dokazilo o plačilu računa v istem objektu v letu 2020 in za dokumente o rezervaciji objekta v 2020 in 2021. Prosi, da organ podatke posreduje upoštevaje zaščito osebnih podatkov, kot jo predvideva zakonodaja RS, obenem pa pojasni vse okoliščine bivanja … v protokolarnem objektu RS. Želel bi tudi dodatna pojasnila glede bivanja, ker je od odgovornih prejel pojasnilo, da gre za dogodek zaprtega tipa.

Organ je prosilcu dne 26. 7. 2021 posredoval odgovor, da je najem Vile Zlatorog opravila fizična oseba in da zaradi varstva osebnih podatkov zahtevanih informacij ne morejo razkriti. Najem je bil opravljen pod pogoji veljavnega cenika.

Prosilec je istega dne od organa zahteval dokazila o navedenem, in sicer naročilnico ali pogodbo, izdan račun za enako storitev v letu 2020, točen datum najema in trajanje, kopijo prijavnega dokumenta po zakonodaji (za policijo). Vse podatke, ki bi razkrivali identiteto, naj organ prekrije. Zahteval je tudi podatke o zaposlitvi … pri organu in obliko zaposlitve.

Organ je dne 27. 7. 2021 navedel, da je Vila Zlatorog objekt v uporabi organa, ki se uporablja v protokolarne in tržne namene. Tržno se prodajajo proste kapacitete Vile po veljavnem ceniku tržne dejavnosti. V zvezi s tržno dejavnostjo Vile so bili vsi gostje enako obravnavani, poravnane so tudi vse obveznosti iz tega naslova. Glede zaposlitve …, je organ pojasnil, da ta ni zaposlen pri organu, temveč opravlja delo v gostinstvu preko študentskega servisa pod enakimi pogoji, kot vsi ostali študenti, ki delajo pri organu.

Prosilec je 9. 8. 2021 na organ naslovil nov dopis, v katerem je navedel, da razpolaga z informacijo, da je v juliju 2020 in teden dni v juliju 2021 v državnem protokolarnem objektu bival …. V tem tednu je organ poleg storitve najema izvedel še naslednje storitve s svojimi ali najetimi zaposlenimi kadri, ki jih je plačal javni zavod, in sicer: strežba, kuharske storitve. Cenik teh storitev ni znan, saj ni javno objavljen. Prosilec je pridobil podatke o lanskem popustu za bivanje …, ki je znaten, tako za bivanje, kot za gostinske in kuharske storitve. Od organa prosi odgovore oz. posredovanje dokumentov o naročilih in plačilih za vse storitve v času, ko je bil v objektu … redno (oz. občasno) v juliju 2020 in 2021, oziroma v času oddaje Vile Zlatorog, ker računi potrdijo ali ovržejo plačilo po uradnem ceniku organa za komercialni namen vile, računi potrdilo ali ovržejo morebitni sum korupcije, če je … kdorkoli dopust plačal v državnem protokolarnem objektu. Ob tem prosi za kopije vseh dokazil o storitvah, ki jih je organ nudil in pri tem naj ravna skladno z zakonodajo o varstvu osebnih podatkov in prekritje identiteto naročnika in plačnika, če to ni bil …. Če pa je bil to …, pa v prid transparentnosti ravnanj … z državnim premoženjem, po oceni prosilca, tak podatek predstavlja javen podatek.

Organ je dne 29. 9. 2021 izdal odločbo (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, in sicer iz razloga, ker dokumenti, ki jih želi pridobiti prosilec, vsebujejo osebne podatke posameznikov, …. Računi so poravnani s strani fizične osebe, skladno z veljavnim tržnim cenikom. Zaradi varovanja osebnih podatkov in zasebnosti posameznikov, je organ dostop zavrnil.

Zoper navedeno odločbo je prosilec dne 23. 10. 2021 vložil pritožbo, kateri je IP ugodil in z odločbo št. 090-346/2021/14 z dne 18. 1. 2022 zadevo vrnil organu v ponovni postopek. V odločbi je IP organ opozoril, da je dolžan v ponovnem postopku ugotoviti, ali prosilec zahteva informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa.

Organ je dne 3. 2. 2022 izdal odločbo št. 072-3/2021-9 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj zahtevane informacije niso informacije javnega značaja, ker ne izvirajo iz delovnega področja organa. Organ je navedel, da se zahtevane informacije nanašajo na uporabo Vile Zlatorog s strani fizičnih oseb in izhajajo iz tržne dejavnosti organa. Organ v skladu z Odlokom o ustanovitvi izvaja javno gospodarsko službo, kot spremljevalno dejavnost pa lahko izvaja tudi tržno dejavnosti. Za izvajanje tržne dejavnosti mora v skladu z odlokom imeti ločene računovodske evidence in merila za razmejitev. Da sta obe dejavnosti razmejeni v skladu z odlokom, izkazujejo vsakoletno revidirana letna poročila, ki so v delu bilance stanja, izkaza prihodkov in dohodkov ter pojasnil in razkritij k računovodskim izkazom, prosto dostopna na AJPES-u.

Iz zahteve prosilca izhaja, da zahteva naslednje informacije: (1) naročilnico ali pogodbo o opravljeni storitvi, (2) izdan račun za to storitev, (3) točen datum najema in trajanje storitve in (4) kopijo prijavnega dokumenta. Vse zahtevane informacije se nanašajo na nastanitvene in gostinske storitve fizične osebe za leti 2020 in 2021. Organ je ugotovil, da naročilnica oz. pogodba o opravljeni storitvi ne obstaja, saj ni poslovna praksa, da bi se na tak način naročala nastanitev s strani fizičnih oseb. Računa za obe leti obstajata, skupaj s podatkom o datumu in trajanju storitve. Prav tako obstaja prijavni dokument.

Organ je ugotovil, da se račun za opravljeno storitev nanaša na uporabo nastanitvenih kapacitet in gostinskih storitev v Vili Zlatorog. Račun je bil izdan na podlagi cenika za tržno dejavnost, ki ga je sprejel Upravni odbor. Celotna storitev (nastanitveni in gostinski del) je bila opravljena ločeno od gospodarske javne službe in nanjo ni vplivala. Vila se za čas teh nastanitev ni uporabljala za gospodarsko javno službo, niti ni bilo povpraševanja s strani upravičencev do javnih storitev. Zaposleni, ki so izvajali storitev, niso bili razporejeni na opravljanje gospodarske javne službe v tistem času. Izvajanje dejavnosti za fizične osebe v okviru tržne dejavnosti po nobenem kriteriju ni vplivalo na izvajanje gospodarske javne službe. Prihodki in odhodki iz obeh dejavnosti so strogo ločeni. To ne velja samo za zaposlene (kuhar, natakar, receptor ipd.), ki neposredno izvajajo storitve, ločeni so tudi stroški za režijo (kadrovska, računovodska, nabavna, prodajna podpora poslovanju). Kupljeno blago, ki se kasneje zaračuna naprej (npr. hrana in pijača), se prav tako deli glede na prihodek. Tako se npr. pijača, ki jo gost popije v okviru tržne dejavnosti, odhodkovno knjiži na tržno dejavnost. Kupljeni material, ki je bil uporabljen v okviru nastanitev in gostinskih storitev v Vili Zlatorog iz konkretnega primera, se evidentira neposredno na tržno dejavnost, prav tako stroški storitev in stroški dela. Kopija prijavnega dokumenta izhaja iz obveznega postopka prijave gosta v nastanitveni objekt. V tem primeru se veže na storitev izvajano v tržni dejavnosti, opravila jo je receptorka, ki v tistem času ni opravljala gospodarske javne službe. Sam postopek je brezplačen.

Glede na navedeno je organ zaključil, da je izkazano, da zahtevane informacije ne spadajo v delovno področje organa, ampak gre izključno za tržno dejavnost. Tržna dejavnost v organu je ločena od izvajanja gospodarske javne službe in ne posega v izvajanje gospodarske javne službe. Ker gre za storitev organa, ki ni vezana na njegovo javnopravno delovanje, temveč na zasebnopravni del dejavnosti, zahtevane informacije niso informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, zato je organ zahtevo prosilca zavrnil.

Zoper izpodbijano pritožbo je prosilec dne 4. 3. 2022 vložil pritožbo. V njej je navedel, da meni, da je nesporno in z odgovori organa …, dopust leta 2020 in 2021 (dvakrat po teden dni) v vili v državni lasti na Bledu preživljal (tudi) …. Nesporno gre za … za katero velja najnižji prag dostopnosti do informacij javnega značaja (kar pomeni, da morajo biti podatki o tem dostopni javnosti). Prosilec navaja, da je nesporno, da organ oz. generalni sekretariat vlade, pod katerega organ sodi, javnosti ne omogočata dostopati niti do osnovnih podatkov o trajanju, ceni, plačilu dopustovanja, kjer je udeležen …, ki skupaj z najbližjimi uživa vso zaščito objave osebnih podatkov, obenem pa je dolžan javnosti pojasniti, ali je državno lastnino uporabil tako, kot vsi ostali državljani. Odziv organa prosilca napotuje k novim poizvedbam in k vztrajanju pri objavi ključnih podatkov (koliko je stalo dopustovanje oz. kakšna je cena glede na veljavni cenik).

Ker je prosilec pritožbo vložil neposredno pri IP, jo je IP, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP, odstopil organu prve stopnje z dopisom št. 092-32/2022/2 z dne 8. 3. 2022.

Organ je pritožbo prosilca, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP z dopisom z dne 16. 3. 2022.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

IP ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ odločil o naslednjih dokumentih:

(1) naročilnici ali pogodbi o opravljeni storitvi bivanja v Vili Zlatorog,

(2) izdanih računih za to storitev,

(3) točnem datumu najema in trajanju storitve in

(4) kopiji prijavnega dokumenta.

Iz zahteve prosilca izhaja, da je ta zahteval dokumente o tem, kdo je najel Vilo Zlatorog, dokumente o rezervaciji, datum in trajanje najema, kakšna je cena najema za en teden, znesek računa, kdo je račun plačal in dokazilo o prijavi gostov. IP tako ugotavlja, da organ ni izrecno navedel, da je odločal tudi o ceniku za najem ter o potrdilih o plačilu izdanih računov, vendar je dostop do navedenih dokumentov prav tako del tega pritožbenega postopka, saj gre za dokumente, ki jih je prosilec navedel v svojih zahtevah, organ pa jih je IP v okviru pritožbenega postopka tudi posredoval. IP je tako presojal tudi dostop do navedenih dokumentov, čeprav ti niso bili izrecno navedeni v odločbi organa. IP na tej točki ugotavlja, da informacije o tem, kdo je najemnik vile, datum in trajanje najema, izhajajo iz predloženih računov (ne gre za ločene dokumente), zato je v nadaljevanju presojal dostop do naslednjih dokumentov:

(1) predmetnih naročilnic ali pogodb o opravljenih storitvah bivanja in drugih storitvah v Vili Zlatorog v letih 2020 in 2021,

(2) izdanih računov za to storitev,

(3) potrdil o plačilu navedenih računov,

(4) prijavnih dokumentih za goste,

(5) cenikih organa za navedene storitve za leto 2020 in 2021.

V obravnavani zadevi je sporno, ali organ razpolaga z dokumenti navedenimi pod tč. 1 (naročilnice ali pogodbe) in ali preostali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja oz. ali gre za dokumente, ki jih ni mogoče obravnavati kot informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ.

V delu, ki se nanaša na dostop do naročilnic ali pogodb o opravljeni storitvi bivanja v Vili Zlatorog, je IP sledil obrazložitvi organa, da ta ne razpolaga z naročilnicami oz. pogodbami o opravljanih storitvah bivanja in drugih storitvah v Vili Zlatorog v letih 2020 in 2021, saj ni poslovna praksa, da bi se na tak način naročala nastanitev s strani fizičnih oseb. Običajni način je sprejem in potrditev rezervacije, kar pomeni, da organ z naročilnico ali pogodbo o opravljeni storitvi bivanja ne razpolaga, kar izhaja tudi iz predložene dokumentacije. IP ob pregledu celotne dokumentacije ni ugotovil, da bi organ z zahtevanimi dokumenti razpolagal, prav tako ni v postopku zaznal nobenega suma, da organ z navedenimi dokumenti dejansko razpolaga in da jih ne želi predložiti prosilcu oz. IP.

Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, odgovarjati na vprašanja, pojasnjevati navedb, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato IP organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. ZDIJZ ne varuje pravice prosilca, da od organov zahteva, da ustvarijo nov dokument ali ga pridobijo od drugih.

IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec in ali bi glede na svoje pristojnosti in veljavne predpise, z zahtevanimi dokumenti moral razpolagati.

Odločitev organa, da se zahteva prosilca v tem delu zavrne je torej pravilna, pritožba prosilca pa neutemeljena, saj organ prosilcu ne more posredovati dokumentov, s katerimi ne razpolaga, zato se v tem delu pritožba, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, zavrne.

IP je v nadaljevanju presojal, ali preostali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, oz. ali gre za informacije, ki so izvzete iz 4. člena ZDIJZ.

Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

V konkretnem primeru je glede na navedbe organa in ugotovitve IP sporno, ali je izpolnjen prvi kriterij za opredelitev informacije javnega značaja, tj. ali informacija izvira iz delovnega področja organa. Pri razmejitvi med informacijami, ki izvirajo iz delovnega področja organa in informacijami, ki izvirajo iz tržne dejavnosti organa, je IP sledil usmeritvam Upravnega sodišča, ki je v primerljivih sodbah že zavzelo stališče pod kakšnimi pogoji, je mogoče informacije javnih zavodov šteti za informacije, ki izvirajo iz tržne dejavnosti organa in ki posledično ne sodijo v delovno področje organa (in ne predstavljajo informacij javnega značaja po 4. členu ZDIJZ).

V sodbi Upravnega sodišča opr. št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 je sodišče pri opredelitvi informacije, ki izvira iz delovnega področja organa, navedlo, da je treba upoštevati stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, na podlagi katerega je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

Nadalje iz sodbe sodišča št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njenega financiranja. Skladno z 11. členom Odloka o ustanovitvi organa, ta pridobiva sredstva za opravljanje svoje dejavnosti iz proračuna RS, s prihodki od plačil za protokolarne storitve in organizacijo drugih dogodkov, s prihodki od tržne dejavnosti in z dotacijami, donacijami, darili in iz drugih virov. Iz 12. člena Odloka dalje izhaja, da se tržna dejavnosti (tretja alineja 11. člena Odloka) financira iz prihodkov od plačil uporabnikov storitev na podlagi cenika, ki ga sprejme upravni odbor s soglasjem ustanoviteljice. Cenik tržne dejavnosti sprejme upravni odbor na predlog direktorja. Skladno s 13. členom Odloka, se presežek nad odhodki, ustvarjen s prihodki iz tržne dejavnosti, nameni za financiranje, razvoj in širitev dejavnosti zavoda, predvsem za vzdrževanje premoženja, ki ga organ uporablja za izvajanje javne gospodarske službe in investicije, v skladu s potrjenim finančnim načrtom. Ne glede na to, lahko organ del presežkov prihodkov nad odhodki iz tržne dejavnosti, nameni za plačilo delovne uspešnosti.

Za odločitev o tem, ali gre za informacije s področja tržne dejavnosti, je torej pomembno, ali je organ sredstva v okviru izvajanja predmetne dejavnosti ustvaril na trgu, da se je tržna dejavnost financirala iz prihodkov od plačil uporabnikov storitev in na podlagi sprejetega cenika. Organ mora v ta namen voditi ločene računovodske evidence od opravljanja javne gospodarske službe. Skladno z upravnosodno prakso (sodba opr. št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018) pa lahko organ opravlja tržno dejavnost, če s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe, če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu in če je zagotovljeno povračilo sredstev, ustvarjenih z opravljanje tržne dejavnosti, nazaj v opravljanje javne službe.

IP je v nadaljevanju presojal, ali so izkazani kriteriji za umestitev informacij med informacije s področja tržne dejavnosti organa in za naslednje dokumente ugotovil, da so kriteriji izpolnjeni, kar pomeni, da gre za dokumente, ki izvirajo iz tržne dejavnosti organa, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, in sicer:

(1) izdani računi za to storitev najema Vile Zlatorog,

(2) potrdila o plačilu navedenih računov,

(3) prijavni dokumenti za goste.

Organ je v pritožbenem postopku ustrezno izkazal, da vodi tržno dejavnost v celoti ločeno od izvajanja gospodarske javne službe. Organ je pojasnil, da primarno opravlja dejavnost gospodarske javne službe, to so naloge vezane na uporabo stvarnega premoženja, katerega lastnik je država, opravljanje protokolarnih storitev, organiziranje drugih dogodkov za državne organe in izvajanje investicij in investicijskega vzdrževanja stvarnega premoženja. Organ z namenom boljše izkoriščenosti objektov ter zmanjševanja stroškov izvajanja gospodarske javne službe, kot spremljevalno dejavnost za vse ostale storitve opravlja tudi tržno dejavnost. Ta dopolnjuje osnovno dejavnost na način, da ne ovira uresničevanje osnovnega poslanstva. Pri opravljanju tržne dejavnosti je poudarek na področjih, ki so sorodna in združljiva z dejavnostjo gospodarske javne službe, pri čemer tržna dejavnosti prispeva k večji odprtosti in dostopnosti objektov za javnost. Naročniki so podjetja, fizične osebe, društva, športni klubi ipd. Glede prihodkov je organ pojasnil, da poleg transferja, ki ga organ skladno z odlokom in vsakoletno pogodbo o financiranju prejme od države in je namenjen za upravljanje zavoda, tehnične naloge za vzdrževanje in uporabo premoženja v uporabi (objekti in zemljišča) ter zagotavljanje drugih materialnih in kadrovskih pogojev za izvajanje gospodarske javne službe, organ zaračunava protokolarne in druge storitve za državne organe ter druge storitve opravljene na trgu. Prihodki se na dejavnosti gospodarske javne službe (GJS) oz. na tržno dejavnost (TD) razdelijo neposredno že ob vnosu dogodka (delovni nalog) s strani prodajne službe in nadalje ustrezno evidentirajo v računovodstvu (posebni konti za dejavnost GJS in TD). Vsi prihodki iz opravljanja gospodarske javne službe, ki jih organ zaračuna naročnikom, ki so neposredni proračunski uporabniki, so zaračunani po t. i. javnih cenikih, ostali prihodki iz opravljanja drugih storitev na trgu so zaračunani naročnikom po tržnih cenikih. V zvezi s ceniki organ pojasnjuje, da so ceniki različni za storitve GJS in za TD. Tržne cenike potrdi upravni odbor, javne pa upravni odbor in nadalje še Vlada RS. Metodologija določanja cen je različna glede na dejavnosti, pri oblikovanju tržnih cen se upošteva tudi primerljive cene na trgu.

Glede stroškov je organ pojasnil, da jih deli na neposredne (direktne), ki jih pripiše določeni dejavnosti (stroškovnim mestom) na osnovi dejanskih podatkov, kadar je iz knjigovodskih listin podatke mogoče neposredno pripisati in iz listin nedvoumno izhaja, da se nanaša na GJS ali TD in na posredne (indirektne), ki se delijo po dejavnostih (stroškovnih mestih) po sodilih (ključih), kadar stroški/odhodki posameznih dejavnosti niso neposredno razvidni iz listin. Podlago za ločevanje odhodkov/stroškov na dejavnosti GJS/ TD predstavljajo:

- Pravilnik o določitvi stroškovnih mest – ločena stroškovna mesta za primere, ko se strošek lahko neposredno pripiše posamezni dejavnosti in za primere, ko ni možno stroška pripisati posamezni dejavnosti,

- Akt o določitvi meril (ključev) za delitev prihodkov, odhodkov in stroškov med dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti (revizorjevo mnenje o objektivni upravičenosti sodil za namene računovodskega evidentiranja različnih dejavnosti JGZ Brda je podlaga za sprejem akta na upravnem odboru). Neposredni stroški morajo biti takoj razdeljeni na dejavnosti (poraba hrane, pijače, trgovskega blaga, »prefakturirane« storitve kupcem ob dogodkih, tekoče vzdrževanje počitniških objektov, pogodbena provizija plačilnih kartic, stroški oglaševalskih storitev, odhodki zaradi oslabitev terjatev in odškodnine); posredni stroški – ostali stroški pa se med dejavnosti delijo po t. i. ključih.

Organ podatke za delitev stroškov na dejavnosti pridobiva na naslednji način:

- časovnice – strežba in kuhinja na vseh enotah ter prodaja mesečno pošiljajo v računovodstvo podatke o številu opravljenih ur na posameznem SM in porabljen delovni čas za dopust ter stroške dela za dejavnost - možna uvedba aplikacije in avtomatizem (nadgradnja in posodobitev informacijskih sistemov),

- poraba hrane, pijače in trgovskega blaga – računovodstvo uvozi iz gostinskega informacijskega sistema (razmerja hrane in pijače za dejavnost),

- uporaba prostorov za dejavnost – računovodstvo pripravi izračun iz podatkov hotelskega informacijskega sistema,

- navajanje neposrednega SM kadar je možna določitev dejavnosti – vsi, ki so udeleženi v procesu nabave do računovodskih delavcev: skrbniki, nabava, računovodstvo; v dokumentnem sistemu: zahtevki za naročilo, naročilnice, razdelilnik stroškov; v računovodskem informacijskem sistemu: ob knjiženju računa. Zaposleni so informirani o uporabi orodij in spremljanje pravilnosti uporabe.

Iz Pravilnika o določitvi stroškovnih mest, za katera mora organ zagotoviti ločene knjigovodske evidence za dejavnost gospodarske službe in tržne dejavnosti v skladu z merili, ki jih sprejme upravni odbor organa, je razvidno (člen 4), da ima organ oblikovana tudi naslednja stroškovna mesta SM 4101 Vila Zlatorog, SM 4101J Vila Zlatorog J in SM 4101T Vila Zlatorog T. Iz pojasnil organa izhaja, da se prihodki na dejavnosti razporejajo neposredno. Prav tako so neposredno razporejeni stroški porabe materiala za te prihodke. Prihodkovni konti so ločeni glede na dejavnost, stroški pa so ločeni: na dejavnosti za vsako stroškovno mesto je stroškovno mesto javno (J), kjer so knjiženi neposredni stroški je stroškovno mesto (T), na SM brez končnice pa se knjižijo posredni stroški, ki se na koncu obdobja razdelijo po ključih. V računovodskem sistemu je organ pripravil orodje, ki omogoča razdelitev posrednih stroškov za vsak ključ posebej. Vsak stroškovni konto ima določen parameter, po katerih ključih se razporeja. Splošni stroški se knjižijo na splošna SM in se posredni najprej razdelijo na dejavnosti, nato pa se konec obdobja preknjižijo na prihodkovna SM po prihodkovnem ključu. Tako imajo splošni stroški konec obdobja saldo 0. Iz seznama prihodkovnih kontov je vidno, da so ločeni na dejavnosti, prav tako seznam stroškovnih mest ter prikaz knjiženj posrednih stroškov.

Organ je v postopku predložil tudi Akt o določitvi meril (ključev) za delitev prihodkov, odhodkov in stroškov med dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti z dne 3. 4. 2014, ki podrobno določa pravila razporejanja stroškov in odhodkov med posamezne dejavnosti, pri čemer se kot merila uporabljajo različni ključi, npr. razmerje med številom delovnih ur opravljenih za posamezno vrsto dejavnosti glede na vse opravljene delovne ure za delovna mesta, razmerje med vrednostjo hrane in pijače porabljene za posamezno vrsto dejavnosti glede na celotno vrednost porabljene hrane in pijače, razmerje časa izvajanja posamezne vrste dejavnosti v objektih, ki jih upravlja organ glede na ves razpoložljivi čas za opravljanje dejavnosti v objektih in razmerje med višino neposrednih stroškov dela opravljenega za posamezno vrsto dejavnosti glede na vse neposredne stroške dela za delovna mesta idr.

Iz posredovanega Poročila družbe …. z dne 27. 1. 2016  o objektivni upravičenosti sodil, ki služijo razporejanju stroškov, odhodkov in prihodkov med dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti po predlogu Pravilnika o spremembi Akta o določitvi meril (ključev) za delitev prihodkov, odhodkov in stroškov med dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti, izhaja, da Pravilnik na primeren način in dovolj podrobno ureja ločeno evidentiranje stroškov, odhodkov in prihodkov med dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti, da so postavljena sodila skladna z računovodskimi načeli in kot taka objektivno upravičena in da uporabniške storitve zagotavljajo ustrezno podlago za delovanje računovodskega sistema ter da uporaba sodil zagotavlja primerno strokovno podlago za evidentiranje stroškov, odhodkov in prihodkov med dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti v smislu zahteve iz ZPFOLERD-1.

Iz vpogleda v zahtevane dokumente IP ugotavlja, da so tudi konkretni zahtevani dokumenti označeni glede na opisan način delitve med gospodarsko javno službo in tržno dejavnostjo. Iz dobavnic, vezanih na predmetne storitve namreč izhaja, da je način plačila knjižen pod »Naročilnica TD«, kar pomeni, da je zaključeno na tržno dejavnost, kar posledično pomeni tržni prihodek oz. strošek. Organ že ob vnosu stranke v računalniški program izbere skupino, kamor stranka sodi, v primeru če skupina ni določena, gre za »tržnega kupca«. Iz vpogleda v dokumentacijo, vezano na zahtevane dokumente, izhaja, da je pri vnosu podatkov o partnerju izpolnjena rubrika Šifra, Naziv, Država, Davčni status, Tip, v vrstici Skupina pa kategorija »ni določena«. Organ je predložil tudi izpis, kako so vneseni partnerji, ki ne sodijo v tržno dejavnost, pri čemer je razvidno, da se v tem primeru v vrstici »Skupina« izpiše kategorija »Javne službe«. Vsi predmetni dokumenti oz. z njimi povezani dokumenti (dobavnice, delovni nalog) imajo vidno oznako, da gre bodisi za naročilnico TD (tržna dejavnosti), oziroma da gre za delovni nalog 4101T, ki je povezan s stroškovnim mestom Vila Zlatorog – tržna dejavnost.

Iz navedenega izhaja, da organ tako na splošni ravni, kot tudi na konkretni ravni, zagotavlja ločeno obravnavo dejavnosti, ki sodijo v gospodarsko javno službo in dejavnosti, ki sodijo v tržno dejavnost. Ob vpogledu v predmetne dokumente IP tako ugotavlja, da iz vseh računov izhaja, da so nastali na področju izvajanja tržne dejavnosti, posledično je kot tržno dejavnost treba šteti tudi z računi povezane dokumente (potrdila o plačilu računov in obrazci glede prijavnih dokumentov gostov, ki so koristili storitve kot tržno dejavnost organa).

Organ je v postopku izkazal, da gre za informacije, ki so nastale na področju izvajanja tržne dejavnosti, da ima organ na voljo računovodsko podporo, ki omogoča ustrezno spremljanja sredstev, ustvarjenih na trgu in da ima sprejeta notranja pravila in sodila, na podlagi katerih zagotavlja, da se tržna dejavnost financira iz prihodkov od plačil uporabnikov storitev in na podlagi sprejetega cenika. Z vpogledom v sprejete cenike in v izdane račune IP ugotavlja, da je bil v konkretnem primeru izdan račun na podlagi cenika opravljanje tržne dejavnosti in da je bil račun tudi v celoti poravnan s strani fizičnih oseb, ki v sistemu niso zavedene v Skupino »Javna služba«. Navedeno dokazuje, da v konkretnem primeru ni prišlo do porabe javnih sredstev. Organ je ustrezno izkazal tudi, kako se knjižijo stroški, nastali na področju izvajanja tržne dejavnosti in kako spremlja organizacijo dela posameznikov, ki delajo (tudi) na področju izvajanja tržne dejavnosti, kakšni ključi so v ta namen predvideni in kako razdeli in loči stroške, ki nastanejo pri izvajanju tržne dejavnosti od tistih, ki nastanejo pri izvajanju gospodarske javne službe.

IP tako ugotavlja, da organ v konkretnem primeru tržno dejavnost izvaja skladno s svojimi notranjimi akti, skladno s sodili za ločitev tržne dejavnosti od izvajanja javne službe (ki jih je v primerljivih sodbah izpostavilo tudi Upravno sodišče) in da organ vodi evidence in dokumentacijo na način, da je za vsak konkretni dokument mogoče preveriti, da se je dejavnost izvajala ločeno od izvajanja gospodarske javne službe. IP je zato sledil organu, da gre v konkretnem primeru za dokumentacijo, ki se nanaša na izvajanje tržne dejavnosti, ki se vodi ločeno od izvajanja gospodarske javne službe, posledično pa ne gre za delovno področje organa v smislu kriterija iz 4. člena ZDIJZ. IP je ob pregledu dokumentacije ugotovil tudi, da navedbe organa glede zahtevane dokumentacije (da so računi bili poravnani s strani fizične osebe in v skladu s sprejetimi ceniki) držijo in da iz dokumentacije ne izhajajo nobene domnevne nepravilnosti, ki jih v svojih vlogah navaja prosilec (npr. da naj račun za navedene storitve sploh ne bi bil plačan, da naj bi bil na računih razviden popust, oz. da naj bi račune plačala tretja oseba, ki ni koristila storitev, navedenih na računu ipd.). Ker v konkretnem primeru ni mogoče govoriti, da zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa, v smislu izvajanja njegovih javnopravnih nalog, pri zahtevanih dokumentih niso izpolnjeni vsi kriteriji, da bi jih lahko obravnavali kot informacijo javnega značaja, kar pomeni, da gre za dokumente, ki jih ureditev po ZDIJZ ne zajema in jih prosilci na podlagi določb ZDIJZ ne morejo zahtevati. ZDIJZ namreč jasno določa kriterije, katere informacije organov je mogoče šteti med informacije javnega značaja in konkretni dokumenti ne izpolnjujejo v 4. členu ZDIJZ navedenih kriterijev (konkretno, ne gre za dokumente iz delovnega področja organa).

Ker v konkretnem primeru ne gre za informacije javnega značaja, se IP v nadaljevanju postopka ni mogel spuščati v presojo morebitnih podanih izjem od prostega dostopa in v presojo javnega interesa glede dostopa do navedenih informacij. Za presojo teh institutov mora biti namreč naprej izpolnjena predpostavka, da predstavljajo zahtevani dokumenti informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, konkretni dokumenti pa te predpostavke, kot že navedeno, ne izpolnjujejo.

Pri tem je irelevantno dejstvo, da gre za dokumente, ki se po navedbah prosilca nanašajo na javno osebo, saj ZDIJZ med kriteriji za določitev informacije javnega značaja ne določa pogoja, da bi bile informacije javnega značaja vse informacije, ki se nanašajo na javne osebe. Tudi osebe javnega prava imajo v zasebnopravni sferi svojega delovanja namreč pravico do varstva osebnih podatkov in širše do zasebnosti. Prosilec v postopku po ZDIJZ tako ne more zasledovati pravice zahtevati informacije o javnih osebah, ki ne predstavljajo informacij javnega značaja, saj mu ZDIJZ take pravice ne daje. Prav tako je bila za konkretni pritožbeni postopek irelevantna prosilčeva navedba, da naj bi … pokazal svoj račun za bivanje v Vili Bled (čeprav kot zasebnik), kar dokazuje, da bi kot direktor javnega zavoda moral ravnati enako v primeru javne osebnosti, političnega funkcionarja in njegove družine. Dejstvo, da nekdo sam pokaže svoj račun za bivanje v Vili Bled, nikakor ne more predstavljati podlage, da je treba enako storiti tudi na podlagi zahteve prosilca po ZDIJZ, če ga za informacije, ki so sicer iz javnopravne sfere izključene.

Odločitev organa, vezana na izdane račune za predmetno storitev najema Vile Zlatorog, potrdila o plačilu navedenih računov in prijavne dokumente, je torej pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato se v tem delu pritožba, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrne.

Glede dostopa do cenika organa glede cene najema Vile Zlatorog, o katerem organ sicer ni izrecno odločal, čeprav iz zahtev in pritožb prosilca izhaja, da ga zanima tudi cena najema vile, je IP v nadaljevanju sam presojal, ali gre za informacijo javnega značaja in ali je ta prosto dostopna javnosti oz. ali so podane izjeme od prostega dostopa.

IP ugotavlja, da organ s cenikoma razpolaga, in sicer gre za (1) Cenik penzionskih storitev Vila Zlatorog z dne 23. 6. 2020 in (2) Cenik penzionskih storitev Vila Zlatorog z dne 13. 5. 2021 in da se oba cenika nahajata v materializirani obliki. S tem sta izpolnjena dva od treh kriterijev za določitev informacije javnega značaja Slednje v pritožbenem postopku niti ni bilo sporno, saj je organ oba cenika poslal IP. IP dalje ugotavlja, da organ navaja, da so ceniki različni za storitve gospodarske javne službe in tržne dejavnosti. Tržne cenike potrdi upravni odbor, javne pa upravni odbor in nadalje še Vlada RS. Metodologija določanja cen je različna glede dejavnosti, pri oblikovanju tržnih cen se upošteva tudi primerljive cene na trgu. Ne glede na to, da cenik določa cene za tržno dejavnost, sprejem cenika in določitev cen v ceniku ne predstavljajo tržne dejavnosti organa, ampak sodi v delovno področje organa. Sprejem cenika za tržno dejavnost namreč določa že sam Odlok o ustanovitvi organa, pri čemer sprejem samega cenika ni podvržen tržnim procesom, temveč gre za javnopravno odločitev organa v okviru opravljanja svoje poglavitne dejavnosti gospodarske javne službe, saj je tržna dejavnost namenjena v podporo tej. Organ torej sprejema cenike za izvajanje gospodarske javne službe in za izvajanje tržne dejavnosti v okviru opravljanja svojih javnopravnih nalog, določenih v Odloku o ustanovitvi, zato cenika ni mogoče šteti za dokument, ki izvira iz tržne dejavnosti organa. IP ob presoji vseh notranjih aktov organa in samih dokumentov ni našel nobenih okoliščin, ki bi utemeljevale nasprotno, zato je odločil, da predmetna cenika sodita v delovno področje organa in s tem predstavljata tudi informacijo javnega značaja, saj so izpolnjeni vsi kriteriji po 4. členu ZDIJZ.

Pri presoji, ali so pri razkritju cenikov podane morebitne izjeme od prostega dostopa, IP ugotavlja, da izjeme niso podane, pri čemer se je oprl predvsem na dejstvo, da je cenik namenjen javnosti oz. vsem zainteresiranim subjektom, ki bi želeli najeti penzionske storitve Vila Zlatorog, kar pomeni, da gre za dokument, ki ne more predstavljati poslovne skrivnosti organa, prav tako z razkritjem dokumenta organu ne more nastati škoda, saj gre za dokument, ki je po svoji vsebini namenjen prav javnosti. Slednje velja toliko bolj ob dejstvu, da gre za cenik, s katerim se v tržne namene oddaja stvarno premoženje države. IP ob tem ugotavlja, da dokument sicer vsebuje ime in priimek ter podpis direktorja javnega zavoda, pri čemer pa ne gre za varovane osebne podatke, saj so podatki o zakonitem zastopniku javnega zavoda podatki, ki so že po zakonu javni. Glede na navedeno predstavljata cenika prosto dostopni informaciji javnega značaja.

Glede navedenih cenikov IP tako ugotavlja, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ugotovljena dejstva, zato je IP postopek dopolnil in sam odpravil omenjene pomanjkljivosti, ter na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP v tem delu odpravil odločbo prve stopnje in s svojo odločbo sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe. V preostalem delu je bila pritožba prosilca neutemeljena, kot že pojasnjeno, zato jo je IP zavrnil, na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, o čemer je odločeno v 3. točki izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka