prosilec - JAZMP

POVZETEK:

Organ je novinarju v postopku po ZMed izdal zavrnilni odgovor, IP pa po preučitvi pritožbe ugotavlja, da je pritožba prosilca utemeljena. IP ugotavlja, da je sicer v konkretni zadevi podana izjema varstva upravnega postopka iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar pa je glede razkritja dokumentov podan javni interes, saj gre za podatkov, ki se tičejo javnega zdravja.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-410/2024/6

Datum: 18. 12. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi devetega in desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – UPB1 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZMed), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 10. 2024, zoper zavrnilni odgovor Javne agencije za zdravila in medicinske pripomočke, Slovenčeva ulica 22, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), z dne 16. 10. 2024, v zadevi dostopa do informacij za medije, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 17. 10. 2024 zoper zavrnilni odgovor z dne 16. 10. 2024, Javne agencije za zdravila in medicinske pripomočke, se ugodi in se izpodbijani odgovor odpravi ter se odloči:

Organ je dolžan prosilcu v roku petih delovnih dni (5) od vročitve te odločbe, po elektronski pošti, posredovati naslednje dokumente:

-       Pogodba št. 1203-2011 med Biobanko popkovnične krvi d.o.o. in Educell d.o.o. z dne 14. 9. 2011,

-       Aneks z dne 25. 2. 2019 k Pogodbi št. 1203-2011 med Biobanko popkovnične krvi d.o.o. in Educell d.o.o. z dne 14. 9. 2011,

-       Pogodba o nadomestnem opravljanju dejavnosti preskrbe s človeškimi tkivi in celicami št. 1499-2021 med Biobanko popkovnične krvi d.o.o. in Celica, biomedicinski center d.o.o. z dne 15. 9. 2021.

2.   Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Organ je dne 14. 10. 2024 po elektronski pošti prejel vprašanja prosilca, in sicer s katerima dvema ustanovama ima Biobanka sklenjen sporazum za tkiva in celice, kaj ta sporazum določa in katero podjetje je zavezanec za nadomestno shranjevanje vzorcev Biobanke.

Organ je dne 16. 10. 2024 v odgovoru na vprašanja prosilca navedel, da inšpekcijskih postopkov v teku ne more komentirati, saj bi razkritje informacij lahko škodilo teku postopkov.

Prosilec je zoper zavrnilni odgovor organa vložil pritožbo dne 17. 10. 2024, v kateri navaja, da gre za informacije, ki se neposredno ne tičejo inšpekcijskega nadzora in so nedvomno v javnem interesu. Poskušajo namreč izvedeti, kdo bi moral poskrbeti za vzorce, shranjene pri propadli Biobanki, kar zanima več tisoč staršev, ki so pri tej ustanovi shranili tkiva in celice. Do vzorcev ne morejo dostopati, nov skrbnik vzorcev, ki to sploh ne bi smel biti, pa od njih zahteva dodatno plačilo.

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 23. 10. 2024, odstopil v odločanje IP. Ta je organ pozval na posredovanje dokumentacije, ki je predmet zahteve, in dodatna pojasnila, kar je organ posredoval dne 15. 11. 2024.

IP je na podlagi dokumentacije konkretne zadeve ugotovil, da prvostopni organ v postopek ni pozval morebitnih stranskih udeležencev, ob upoštevanju 44. člena ZUP, zato je IP dne 26. 11. 2024 posredoval pritožbo družbama Celica, biomedicinski center, d.o.o. in Educell d.o.o., ki stranske udeležbe nista priglasila.[1]

Pritožba je utemeljena.

Posredovanje informacij za medije lahko mediji zahtevajo od vseh organov, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da so vsi subjekti, ki so zavezanci po ZDIJZ, hkrati tudi zavezanci po ZMed. Po ZDIJZ so zavezanci opredeljeni v prvem odstavku 1. člena in v prvem odstavku 1.a člena ZDIJZ.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in ZMed, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa.

1.     Procesne predpostavke za vložitev pritožbe po določbah ZMed

IP ugotavlja, da je organ v elektronskem sporočilu z dne 16. 10. 2024 zavrnil odgovor na vprašanje prosilca z dne 14. 10. 2024. V skladu z osmim odstavkom 45. člena ZMed je IP štel navedeni odgovor kot zavrnilno odločbo v skladu z osmim odstavkom 45. člena ZMed.

Po določbi devetega odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Na podlagi navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred IP vedno omejen na naslednji zaporedni fazi:

- na formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in

- na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ali 5.a člena ZDIJZ.

IP je tako najprej ugotavljal, ali zahtevane informacije pri organu obstajajo v materializirani obliki. Na podlagi odstopljene dokumentacije IP ugotavlja, da odgovori na vprašanja novinarja izhajajo iz dokumentov, ki jih je organ posredoval IP, in sicer iz Pogodbe št. 1203-2011 med Biobanko popkovnične krvi d.o.o. in Educell d.o.o. z dne 14. 9. 2011, Aneksa z dne 25. 2. 2019 k Pogodbi št. 1203-2011 in Pogodbe o nadomestnem opravljanju dejavnosti preskrbe s človeškimi tkivi in celicami št. 1499-2021 med Biobanko popkovnične krvi d.o.o. in Celica, biomedicinski center d.o.o. z dne 15. 9. 2021.

Glede na navedeno, IP ugotavlja, da je v konkretnem primeru izpolnjen kriterij materializirane oblike v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, s čimer je podana tudi procesna predpostavka iz devetega odstavka 45. člena ZMed, zato je pritožba dovoljena.

Dalje je IP presojal, ali glede prostega dostopa do zahtevane dokumentacije, obstaja kakšna izmed zakonskih izjem po ZDIJZ.

2.     O izjemi varstva upravnega postopka

Organ je v odgovoru na vprašanja prosilca navedel, da tečejo inšpekcijski postopki v zvezi z zahtevanimi informacijami in da bi razkritje lahko škodilo teku postopkov.

Za izjemo varstva upravnega postopka (kamor sodi tudi inšpekcijski postopke, kot bo obrazloženo v nadaljevanju) po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

• upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevan podatek, je v teku;

• razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

Organ je na podlagi poziva IP posredoval odgovor, da v času odgovora novinarju še niso bila ugotovljena vsa dejstva in okoliščine, saj odločba še ni bila izdana in bi odgovor novinarju prejudiciral končno odločitev. Organ je v inšpekcijskem postopku pridobival informacije o morebitnih sporazumih, ki bi lahko obstajali in vplivali na obveznost nadomestne hrambe.

Po presoji IP so izpolnjeni pogoji iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z varstvom upravnega postopka. Razkritje do sedaj zbranih dokumentov, v fazi, ko ugotovitveni postopek še poteka, bi lahko tudi po mnenju IP ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov. Zavezanci ali druge osebe, ki bi v teh postopkih lahko nudile koristne informacije, bi lahko prikrile ali uničile določene dokumente, pomembne za odločanje v predmetnih inšpekcijskih postopkih. Seznanjanje javnosti z informacijami iz posamezne faze inšpekcijskega postopka, dokler ta še teče, bi nedvomno negativno vplivalo na tek samega postopka (ogrožena bi lahko bila izvedba posameznih procesnih dejanj ipd.), posledično pa bi to vplivalo na ugotovitev dejanskega stanja in na odločitev.

3.     Osebni podatki

IP še ugotavlja, da so v zahtevanih dokumentih navedeni osebni podatki, in sicer imena in priimki ter podpisi fizičnih oseb.

Glede na določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Poleg Splošne uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov), ki se uporablja neposredno, veljajo tudi določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-2).^[2]

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 navedene uredbe. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako predstavlja tudi ZDIJZ.

IP ugotavlja, da gre v konkretnem primeru za osebe, ki so direktorji gospodarskih družb, pri čemer velja, da so javni podatki o imenu, priimku ter podpisu družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije in Zakona o sodnem registru. V konkretnem primeru tako izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.

V nadaljevanju je IP glede zahtevanih dokumentov izvedel še test javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

4.     Test javnega interesa

Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka istega člena, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih, kamor pa varstvo upravnega postopka ne sodi.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test javnega interesa zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Javni interes za razkritje je na npr. močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd.. Pojem interesa javnosti tako ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko javni interes s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova javnega interesa torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa javnega interesa omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo javni interes za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.^[3]  Test interesa javnosti pa se uporabi tudi v primerih, ko bi z njegovo pomočjo odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za javnost.^[4] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno nad varstvom upravnega postopka. Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.

IP ugotavlja, da gre v konkretnem primeru za informacije, ki se tičejo javnega zdravja, saj gre za informacije v zvezi s shranjevanjem človeških tkiv in celic. Navedeno področje je regulirano z javnopravnimi predpisi,[5] ki natančno določajo pogoje za pridobitev dovoljenja za opravljanje take dejavnosti, ki ga izdaja organ, in vse ostale obveznosti, ki morajo biti pri izvajanju te dejavnosti izpolnjeni (eden izmed pogojev za opravljanje take dejavnosti je tudi sklenitev sporazuma za nadomestno hrambo v primeru prenehanja opravljanja dejavnosti). IP še ugotavlja, da se zahtevani dokumenti nanašajo na temo, ki je v danem trenutku zelo aktualna,[6] in bi razkritje zahtevanih dokumentov javnosti pripomoglo k širši razpravi o pomembni družbeni temi, torej je izpolnjena tudi časovna komponenta javnega interesa. Pri tem ni nebistveno tudi to, da je prosilec novinar medija, ki ima kot tak dolžnost posredovati informacije v vseh zadevah, ki zadevajo javnost. To je skladno s sodno prakso^[7] močan argument na strani javnega interesa za razkritje zahtevanih podatkov, ki so opredeljeni kot izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. S tem prosilec kot medij udejanja aktivni vidik svoje ustavne pravice do svobode izražanja (39. člen Ustave RS), ki se kaže v varovanju svobode do posredovanja informacij in mnenj^[8] in opravlja pomembno vlogo »javnega čuvaja« (»public watchdog«). Gre torej za razkritje informacij, ki bi koristile javnemu vedenju, s čimer bi se omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri tematikah, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo (gre namreč za občutljivo tematiko shranjevanja človeških tkiv in celic, za nadzor katere je pristojen organ oziroma v konkretnem primeru tkiv in celic iz popkovnične krvi novorojenčkov, za katere je po propadu ene izmed ustanov za shranjevanje, nastala težava glede shranjevanja in dostopa staršev do teh vzorcev).

Upoštevajoč vse navedeno je IP, ob tehtanju koristi, ki jih prinaša prosilcu dostop do informacij javnega značaja ter na drugi strani teža posega v varstvo upravnega postopka, zaključil, da javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov prevlada, torej da je škoda, ki bi nastala z razkritjem informacij manjša kot javni interes po seznanitvi z njimi.

5.     Sklepno

Ker je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo pri odločitvi, ali so zahtevane informacije prosto dostopne, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odgovor organa odpravil in sam rešil zadevo tako. Organ je dolžan prosilcu posredovati informacije, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Družba Celica, biomedicinski center d.o.o.na poziv ni odgovorila, glede družbe Educell d.o.o. pa iz evidence AJPES izhaja, da je bil začet postopek izbrisa iz sodnega registra brez likvidacije.

[2] Uradni list RS, št. 163/22.

[3] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.

[4] Sodba Upravnega sodišča št. IV U 103/2023-26.

[5] Zakon o kakovosti in varnosti človeških tkiv in celic, namenjenih za zdravljenje (ZKVČTC) ter podzakonski predpisi.

[6] Na spletnih straneh, časopisih in portalih je mogoče zaslediti veliko število člankov na temo propada ustanove za shranjevanje človeških tkiv in celic, kar kaže na to, da je tema zelo aktualna in zanimiva za širšo javnost.

[7] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. IU 1688/2016 z dne 17. 10. 2018 (62. odstavek obrazložitve), št. IU 599/2014 z dne 3. 11. 2015 (46. odstavek obrazložitve) in št. III U 227/2020-28 z dne 17. 6. 2021 (36. točka obrazložitve).

[8] Prim.: odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up 1391/07-13 z dne 10. 9. 2009 (točke 8-12).