prosilec - JAZMP

POVZETEK:

Organ je prosilcu v delu zahteve dostop do podatkov o razlogih za nastanek motnje, o poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje prebivalstva zaradi nastale motnje in ukrepih poročevalca glede odprave motnje za javno zdravje prebivalstva za posamezna zdravila zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti šestih pravnih oseb. Ocenil pa je tudi, da interes javnosti za varstvo teh podatkov prevlada nad interesom javnosti, da so ti podatki prosto dostopni. IP je v pritožbenem postopku najprej ugotovil, da v večjem delu zahtevanih podatkov izjema poslovne skrivnosti ni podana, je pa ugotovil tudi, da je le-ta podana pri podatkih o razlogih za nastanek motnje pri dobavi petih zdravil. Ugotovil pa je tudi, da v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje zadevnih podatkov o motnjah pri dobavi teh petih zdravil, dostop do katerih je IP zavrnil. IP je tako pritožbi prosilca ugodil delno.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-340/2023/3

Datum:             7. 12. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 2. 8. 2023, zoper odločbo JAVNE AGENCIJE REPUBLIKE SLOVENIJE ZA ZDRAVILA IN MEDICINSKE PRIPOMOČKE, Slovenčeva ulica 22, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 712-18/2023-86 z dne 17. 7. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 2. 8. 2023 se delno ugodi in se odločba JAVNE AGENCIJE REPUBLIKE SLOVENIJE ZA ZDRAVILA IN MEDICINSKE PRIPOMOČKE, št. 712-18/2023-86 z dne 17. 7. 2023, v 2. točki izreka delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v elektronski obliki še podatke o razlogih oziroma vzrokih za nastanek motnje ali začasnega /stalnega prenehanja opravljanja prometa z zdravilom, poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje zaradi nastale motnje oziroma zaradi začasnega/stalnega prenehanja opravljanja prometa z zdravilom in ukrepih poročevalca glede odprave motnje oziroma za zmanjšanje tveganja za javno zdravje, dostop do katerih je organ zavrnil v 2. točki izreka odločbe št. 712-18/2023-86 z dne 17. 7. 2023, razen v delu, ki se nanaša na podatke o razlogih za motnje pri dobavi naslednjih zdravil:

-       …,

-       …,

-       …,

-       …, in

-       ….".

2.     V delu, ki se nanaša na podatke o razlogih za motnje pri dobavi naslednjih zdravil:

-       …,

-       …,

-       …,

-       …, in

-       …,

se pritožba prosilca zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 17. 4. 2023 zahteval, da mu organ omogoči dostop do aktualnega seznama zdravil na trgu, ki bi poleg stolpcev, dostopnih v javno objavljenem seznamu (delovna šifra zdravila, zadeve, zdravilo, poročevalec, status poročevalca, datum prejema obvestila, vrsta obvestila, datum začetka, napovedani datum konca, opombe JAZMP), vseboval tudi stolpce, iz katerih bodo razvidni podatki o razlogih za nastanek motnje, o poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje prebivalstva zaradi nastale motnje in ukrepih poročevalca glede odprave motnje za javno zdravje prebivalstva zaradi nastale motnje in o ukrepih poročevalca glede odprave motnje. V aktualnem seznamu zdravil na trgu, objavljenem na spletnih straneh organa, niso navedeni podatki o razlogih oziroma vzrokih za nastanek motnje ali začasnega/stalnega prenehanja opravljanja prometa z zdravilom, poročevalčeva ocena tveganja za javno zdravje zaradi nastale motnje oziroma zaradi začasnega/stalnega prenehanja opravljanja prometa z zdravilom in ukrepi poročevalca glede odprave motnje oziroma za zmanjšanje tveganja za javno zdravje. Kot način seznanitve je prosilec določil posredovanje na navedena elektronska naslova.

Ker organ o zahtevi prosilca, upoštevaje 44. člen ZUP, ni mogel odločiti v roku 20 delovnih dni od prejema popolne zahteve, je organ rok za odločitev podaljšal s sklepom, št. 712-18/2023-6 z dne 11. 5. 2023.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 712-18/2023-86 z dne 17. 7. 2023, s katero je prosilcu dostop do zahtevanih podatkov delno zavrnil. Organ je tako dostop do podatkov o razlogih za nastanek motnje, o poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje prebivalstva Republike Slovenije zaradi nastale motnje in o ukrepih poročevalca glede odprave motnje, pri posameznih zdravilih zavrnil, ker s podatki ne razpolaga, pri posameznih zdravilih pa iz razloga varstva poslovne skrivnosti, kot to podrobneje izhaja iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je najprej opredelil, katere informacije oziroma dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca in predstavljajo predmet odločanja v postopku. Ob upoštevanju dejstva, da se prosilec v svoji zahtevi sklicuje na peto točko obrazca z naslovom »Obrazec za sporočanje podatkov na podlagi določb 24. člena ZZdr-2«, ki je objavljen na spletnih straneh organa, je organ v postopku odločal o informacijah v zvezi z motnjami v preskrbi z zdravili. Ob tem je organ izpostavil, da je v 38. točki 6. člena Zakona o zdravilih (v nadaljevanju:ZZdr-2) opredeljeno, da je motnja v preskrbi z zdravilom stanje na trgu, kjer poslovni subjekti, odgovorni za preskrbo trga Republike Slovenije, ne uspejo zagotoviti potrebnih količin zdravila v ustreznem času. Izpostavil pa je tudi določbi drugega in tretjega odstavka 24. člena tega zakona. Ker je prosilec zahteval »dostop do aktualnega seznama zdravil na trgu«, ki ga organ objavlja na podlagi 24. člena ZZdr-2, in »ki bi poleg stolpcev, ki so dostopni na spletnih strani organa, vseboval tudi stolpce, iz katerih bodo razvidni podatki o razlogih za nastanek motnje, o poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje prebivalstva RS zaradi nastale motnje in o ukrepih poročevalca glede odprave motnje«, je organ kot aktualni seznam opredelil seznam, objavljen na spletnih straneh organa na dan prejema zahteve prosilca, tj. 17. 4. 2023. Ta seznam se namreč sicer redno, lahko tudi vsakodnevno, posodablja. Organ je tako zahtevi prosilca  za dostop do tega seznama (brez »stolpcev, iz katerih bodo razvidni podatki, o razlogih za nastanek motnje in o ukrepih, o poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje prebivalstva RS zaradi nastale motnje in o ukrepih poročevalca glede odprave motnje«) ugodil v celoti ter mu seznam posredoval po elektronski pošti. Izhajajoč iz informacij o motnjah v preskrbi z zdravili v predhodno navedenem seznamu, je organ v nadaljevanju ugotovil, da se informacije nanašajo na skupno 298 motenj v preskrbi z zdravili, o katerih je, na podlagi drugega odstavka 24. člena ZZdr-2, obvestil 52 pravnih oseb. Pravne osebe je pozval, da se izrečejo o svojih koristih v zvezi z razkritjem zahtevanih informacij o zdravilih, za katere so organ obvestile o motnji v preskrbi ter se nanašajo na opis razlogov oziroma vzrokov za nastanek motnje, poročevalčevo oceno tveganja za javno zdravje prebivalstva RS zaradi nastale motnje in ukrepe poročevalca glede odprave motnje, tj. na spletnih straneh organa še neobjavljene informacije o motnjah v preskrbi z zdravili. Poziv so prejele vse pravne osebe. Enaintrideset pravnih oseb je z odgovorom na poziv dovolilo dostop, štirinajst pravnih oseb je prejem poziva potrdilo, ena pravna oseba je bila iz Poslovnega registra Slovenije že izbrisana, šest pravnih oseb pa se z razkritjem ne strinja. Štiri od teh pravnih oseb niso uveljavljale izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, uveljavljali sta jo samo dve pravni osebi. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe je organ zato povzel le navedbe šestih pravnih oseb, ki dostopa niso dovolile, in se opredelil do izjeme varstva poslovne skrivnosti ter interesa javnosti, pri slednjem pa izhajal iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1688/2016-27 z dne 17. 10. 2018.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 2. 8. 2023, ker meni, da je organ pomanjkljivo oziroma napačno izvedel test interesa javnosti in posledično dostop do zahtevanih podatkov zavrnil nepravilno, zato je po njegovi oceni izpodbijana odločba v 2. točki izreka nezakonita. Izpostavil je, da presoje testa interesa javnosti, kot izhaja iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, v izpodbijani odločbi ni najti, kolikor jo je najti, pa je pomanjkljiva in zato napačna. Organ se je namreč osredotočil zgolj na interese varovanja poslovne skrivnosti oseb, ki so mu zahtevane informacije dolžne sporočati in skleni, da bi v primeru razkritja prenehale poročati, kar pa ne bi bilo v interesu organa in javnosti. Ocenjuje torej, da bi se zaradi razkritja lahko težave pri dostopnosti zdravil še povečale. Kako bi se to lahko zgodilo (razen z opustitvijo zakonske dolžnosti s strani zavezancev), ni pojasnil. Organ meni, da je v interesu javnosti objavljen datum začetka in predviden datum konca motnje s preskrbo konkretnega zdravila, kar naj bi zadostovalo. Javnemu interesu naj bi bilo torej v konkretnem primeru bolj zadoščeno z zapiranjem zahtevanih informacij javnega značaja. Ni pa organ navedel (niti presojal) nobenih morebitnih pozitivnih učinkov, ki bi jih razkritje lahko imelo v javnosti, ozirom za javno razpravo v demokratični družbi. Zato ni jasno, kaj je organ sploh tehtal in kako je prišel do zaključka, da je potrebno dostop zavrniti. Odločba v tem delu torej ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih, zato je nezakonita. Nadalje je prosilec poudaril, da načeloma ni pomembno, kdo je prosilec, vendar je v tem primeru po njegovi oceni treba upoštevati, da je prosilec medij. Pri medijih skrb, da bi prišlo do nestrokovne in napačne interpretacije podatkov v javnosti, tako ne more biti resen argument za zakrivanje informacij javnega značaja. Prav tako iz zahteve jasno izhaja, da prosilcu ni v interesu pridobiti podatkov za konkretna zdravila, ampak zahteva celotno bazo podatkov, torej za vsa zdravila, ki jo organ vodi na podlagi zakona. Organ je celo sam navedel, da so motnje v preskrbi z zdravili trenutno pereč problem v Republiki Sloveniji. Priznava torej, da gre za prvovrstno temo v javnem interesu na področju javnega zdravja, vendar kljub temu v izpodbijani odločbi ni najti presoje, kako bi morebitno razkritje lahko prispevalo k javni razpravi na tem področju. Ob tem je izpostavil članek časopisa Delo 3. 7. 2023 z naslovom »Proizvodnja zdravil naj se iz Azije vrne v EU«. Izpostavil pa je tudi Zakon o nujnih ukrepih za zagotavljanje nemotene preskrbe z zdravili za leti 2023 in 2024, ki pa zgolj začasno ureja problematiko nabave zdravil, s katero se že dlje časa soočajo javni lekarniški zavodi. Problematike poročanja podatkov, ki so predmet izpodbijane odločbe, zakon ne naslavlja, je pa bilo po poročanju STA, ob sprejemanju zakona, iz poslanskih vrst sicer slišati tudi pozive, da je treba področje preskrbe z zdravili urediti sistemsko in dolgoročno. Prosilec tako meni, da je vse izpostavljeno razlog za razkritje, organ pa se tega pri presoji ni niti dotaknil, čeprav so razlogi in je iz obširnega medijskega poročanja splošno znano, da obstajajo. Šele razkritje bi omogočilo celovito analizo vzorcev ravnanja in poročanja s strani zavezancev (npr. ali je zares podana višja sila ali gre zgolj za poslovne razloge). Od kod prihajajo zdravilne učinkovine, je v domeni proizvajalcev, saj navedeno vpliva na stroške proizvodnje in posledično na zaslužke proizvajalcev. Pri tem na ravni EU celo že poteka javna razprava o (javnih) finančnih spodbudah, ki bi spodbudila proizvajalce aktivnih farmacevtskih učinkovin, da vzpostavljajo proizvodnjo v Evropi. Razkritje bi omogočilo tudi nadzor javnosti nad delom organa na področju nadzora nad obveznostjo zagotavljanja preskrbe prebivalcev RS z zdravili.  Zavezanci mu namreč morajo poročati podatke, vprašanje pa je, ali jih lahko organ (pravočasno) oblikuje v informacijo, pomembno za varovanje javnega zdravja. Postavlja se tudi vprašanje, ali zavezanci sploh lahko pravilno izvršujejo svojo zakonsko dolžnost poročanja, torej ali zagotavljajo točne in ažurne podatke ter ali organ izvršuje svoja zakonska pooblastila na tem področju. Pri testu interesa javnosti se namreč pogosto srečujeta dva nasprotujoča si javna interesa, na eni strani javni interes za razkritje, na drugi strani pa javni interes za zapiranje informacij. Možno je namreč, da bi razkritje določenih informacij razkrilo nesposobnost ali korupcijo v organu ali pa bi organ javno osmešilo ter s tem omajalo njegovo verodostojnost. Ker pa sta odgovornost in dobro upravljanje javnega sektorja nesporno v javnem interesu, je pri odločanju, ali tovrstne informacije razkriti ali ne, to nujno upoštevati. S preglednostjo dela funkcionarjev in uradnikov se namreč zmanjšuje možnost neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev. Problematike kakovosti poročanja se prav gotovo zaveda tudi organ sam, saj analiza Ministrstva za zdravje, z naslovom »Pregled stanja na področju zdravstva v Sloveniji – januar 2023«, na 103. strani navaja, citirano: »Na nacionalnem nivoju JAZMP pripravlja izboljšave v okviru trenutnih zakonskih možnosti, katerih cilj je izboljšanje kulture poročanja sprememb trženjskega statusa zdravil s strani imetnikov dovoljenj za promet ali vnos oziroma uvoz zdravil, ter sodobnejšo in bolj uporabniku prijazno predstavitev zbranih podatkov, kar bi omogočalo tudi učinkovitejše preprečevanje motenj in ustreznejše ukrepanje v primeru pojava motenj v preskrbi z zdravili (…).«. Pregled podatkov, ki jih je prosilec od organa že prejel, tudi kaže, da ne samo, da je kakovost vnesenih podatkov nizka, ampak ti podatki tudi ne omogočajo celostne analize poročanih motenj. Prav tako je ne omogočajo podatki, ki so že javno dostopni, torej zgolj začetek in napovedani datum prenehanja motnje preskrbe z določenim zdravilom. Natančneje, proizvajalci kot razlog nastanka motnje pogosto navedejo: težave in zamude pri proizvodnji ter dobavi zdravila, zamude pri proizvodnji zaradi težav z ovojnino oziroma embalažo, … Kot oceno možnih učinkov navajajo, da tveganja ni ali pa je tveganje majhno v primerih, ko so na trgu razpoložljiva zdravila z isto učinkovino drugih proizvajalcev, da pa je tveganje visoko v primeru, ko je zdravilo proizvajalca edino na slovenskem trgu. Glede ukrepov pa npr. navedejo nabavo nadomestnih, tudi neregistriranih, zdravil, pritisk na proizvodne oddelke in dobavitelje zdravil za zagotovitev dodatnih količin zdravil za slovenski trg, ali pa navedejo, da ukrepov ne nameravajo sprejeti, ker bo po njihovi presoji motnja v preskrbi kratkotrajna in/ali so na trgu na voljo zdravila drugih imetnikov dovoljenj za promet z zdravilom. Iz tega izhaja, da na podlagi takšnih podatkov ni mogoče izdelovati resnih analiz in pridobiti informacij, ki bi bile dejansko koristne pri zagotavljanju resne preskrbe. Vpogled v zahtevane podatke bi po navedbah prosilca omogočal celovito analizo in podlago za razmislek o uredbi kategorizacije vzrokov motenj, s čimer bi poenotili prijave in prihranili ogromno časa pri njihovem proučevanju. Enako bi lahko storili tudi pri oceni tveganja, tu pa bi lahko svoje podal tudi organ, ki ima večji vpogled na celotno stanje. Izbrane motnje, npr. pri esencialnih in tistih zdravilih, kjer so imetniki ocenili visoko tveganje, bi lahko ocenili sami, glede na stanje in potrebe na trgu. Tako bi dobili še bolj otipljivo oceno tveganja za javno zdravje prebivalstva Slovenije. Izpodbijana odločba nobenega od navedenih razlogov za razkritje ne navaja in jih organ pri presoji tudi ni upošteval. Organ je, ravno nasprotno, zavzel stališče, da bi morebitno razkritje povzročilo samo škodo, in sicer povečanje motenj v preskrbi, odhod proizvajalcev s slovenskega trga ali slabo kakovost poročanja. Ni se opredelil tudi do dejstva, da je samo šest pravnih oseb zavrnilo dostop do zahtevanih podatkov, kar nakazuje, da večji del farmacevtske industrije smatra zahtevane podatke za javno dostopne. Ker prosilec ocenjuje, da test interesa javnosti, ki ga je izvedel organ, materialno ni pravilen, posledično pa je odločba nezakonita, predlaga, da jo IP spremeni oziroma odpravi.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 712-18/2023-103 z dne 15. 11. 2023, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil spisovno dokumentacijo, vključno z zahtevanimi podatki.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v 2. točki izreka, torej v delu, v katerem je organ prosilcu zavrnil dostop do podatkov o razlogih za nastanek motnje, o poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje prebivalstva Republike Slovenije zaradi nastale motnje in o ukrepih poročevalca glede odprave motnje pri posameznih zdravilih šestih pravnih oseb, in sicer iz razloga varstva poslovne skrivnosti.

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi podatki razpolaga, saj jih je tudi posredoval IP. Sporno v obravnavanem primeru je, ali so zahtevani podatki prosto dostopna informacija javnega značaja ali predstavljajo izjemo od prostega dostopa zaradi varstva poslovne skrivnosti.

Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da so presojani podatki v obravnavanem primeru nastali po uveljavitvi ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS (če bi nastali pred uveljavitvijo ZPosS, bi bilo treba upoštevati določbe 39. in 40. člena ZGD-1).

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe.

Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

Glede na navedeno so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[1], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne.

Predmet presoje IP so bili zahtevani podatki o razlogih za nastanek motnje, o poročevalčevi oceni tveganja za javno zdravje prebivalstva Republike Slovenije zaradi nastale motnje in o ukrepih poročevalca glede odprave motnje pri posameznih zdravilih, dostop do katerih je organ zavrnil v 2. točki izreka izpodbijane odločbe. Organ je namreč sledil utemeljitvam šestih pravnih oseb, da predstavljajo ti podatki njihovo poslovno skrivnost. Gre za podatke, ki so jih morale zadevne pravne osebe sporočiti organu na podlagi drugega odstavka 24. člena ZZdr-2, v skladu s katerim morajo v obvestilu navesti razloge za začasno ali stalno prenehanje opravljanja prometa z zdravilom, oceno tveganja za varovanje javnega zdravja v Republiki Sloveniji in ukrepe za zmanjševanje morebitnega tveganja.

IP po vpogledu v zahtevane podatke in dokumentacijo, ki jo je posredoval organ z odstopom pritožbe, vključno z odgovori pravnih oseb, ki se nanašajo na presojane podatke, ugotavlja, da v obravnavanem primeru pri vseh zahtevanih podatkov ni izpolnjen pogoj »tržne vrednosti« teh podatkov.

V zvezi s tržno vrednostjo, kot drugim pogojem iz 2. člena ZPosS, IP najprej pojasnjuje, da je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem velja še poudariti, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj. V skladu s sodno prakso je dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.

Pogoja tržne vrednosti nedvomno ne dosega posamezna ocena tveganja za javno zdravje prebivalstva Republike Slovenije zaradi nastale motnje. Gre za zelo splošno oceno poslovnega subjekta (ni tveganja, majhno tveganje, srednje tveganje ipd.), ki pa se v ničemer ne nanaša na samo poslovanje tega poslovnega subjekta in zato tudi nikakor ne more vplivati na njegovo konkurenčnost na trgu.

Nadalje IP ugotavlja, da so zahtevani podatki o razlogih za motnje pri dobavi posameznih zdravil zelo splošni in ne odražajo nobenih konkretnih podatkov o strokovnem znanju, s katerim razpolaga posamezen poslovni subjekt, njegovih izkušnjah ali poslovnih informacij, ki bi lahko vplivale na njegovo konkurenčnost na trgu. Splošnih navedb o razlogih, npr. …, po oceni IP ni mogoče šteti kot podatkov, ki bi predstavljali poslovno skrivnost zadevnih pravnih oseb.

Iz posameznih navedenih razlogov izhaja tudi, da se dejansko ne nanašajo na samo pravno osebo, ampak na zunanje dejavnike oziroma so ti povezani z delovanjem tretjih oseb. Pri posameznem podatku o motnjah pa IP ugotavlja, da so javno dostopne objave obvestil za zdravstvene delavce, s katerimi imetniki dovoljenj za promet z zdravili ali nacionalni pristojni organ posredujejo pomembne varnostne informacije neposredno posameznim zdravstvenim delavcem in jih obvestijo, da je treba sprejeti določene ukrepe ali prilagoditi ravnanje v zvezi z določenim zdravilom[2], in iz teh obvestil tudi izhajajo določeni zahtevani podatki.

Enako IP ocenjuje tudi za podatke o ukrepih za njihov odpravo. Podatki o tem, da so npr. …, ipd., so prav tako zelo splošni in ne obsegajo nobenih konkretnih podatkov o strokovnem znanju poslovnega subjekta, njegovih izkušnjah ali poslovnih informacijah, ki bi lahko vplivale na njegov konkurenčni položaj na trgu. Takšnih splošnih navedb po oceni IP nedvomno ni mogoče šteti kot informacij, ki bi škodovale znanstvenemu ali tehničnemu potencialu poslovnega subjekta, njegovim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti«. 

Takšni splošni podatki po oceni IP ne morejo predstavljati podatkov, ki bi pomenili za poslovni subjekt neko konkurenčno prednost ali know-how, torej konkretnih podatkov o stanju, delovanju ali načrtovanih aktivnostih gospodarskega subjekta, ki jih zaradi konkurenčnih razlogov (tekma za obstoj na trgu in maksimiranje dobička v razmerju do drugih gospodarskih subjektov) ni dopustno razkrivati tretjim osebam. Poleg tega je posamezen poslovni subjekt na škodi samo toliko, da zdravilo ni na voljo za prodajo in ima zaradi tega izpad dohodka. Nadaljnja uporaba je namreč vedno odvisna od receptov oziroma uporabnikov samih. Sami podatki o sestavi zdravila, njegovih morebitnih stranskih učinkih,…, pa so tako na voljo vsakemu uporabniku, ki po njem poseže. Povedano drugače, tudi za druge poslovne subjekte ti podatki nimajo tržne vrednosti, ker jim ne morejo prinesti nobene konkurenčne prednosti, razen v tem, da neko zdravilo trenutno ni na voljo in se zato več posega po njihovem primerljivem zdravilu. Navedeni razlogi o motnjah in ukrepih so po oceni IP tako splošni, da ne koristijo nobeni konkurenci, tudi zaradi dejstva, da vsak poslovni subjekt proizvaja točno določena zdravila z določenimi sestavinami, za prodajo vsakega mora imeti ustrezna dovoljenja.

Ker po oceni IP pri teh podatkih ni izpolnjen pogoj tržne vrednosti, torej eden od treh pogojev za obstoj poslovne skrivnosti, IP zaključuje, da pogoji za obstoj poslovne skrivnosti niso izpolnjeni, razen  v delu, kar IP utemeljuje v nadaljevanju.

IP torej ugotavlja, da pri večini zahtevanih podatkov izjema od prostega dostopa sploh ni podana, zato se do izjeme od izjem po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ in t.i. testa interesa javnosti, v tem delu ne opredeljuje, ker zaradi odsotnosti obstoja izjem ni potreben.

V zvezi z zdravili:

-       …,

-       …,

-       …,

-       …, in

-       …,

pa IP ugotavlja, da so podani pogoji za obstoj poslovne skrivnosti, ki jih je izpostavil predhodno, in se v izogib ponavljanju sklicuje na navedbe posamezne pravne osebe in organa, kot izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe.

Nedvomno gre za informacije, ki niso splošno znane, pa tudi pravne osebe so storile vse, da te podatke zaščitijo. Poleg tega IP ocenjuje, da so navedeni razlogi tako konkretni in specifični, da bi njihovo razkritje škodovalo poslovnim oziroma finančnim interesom teh pravnih oseb,

IP se tako v zvezi s temi zdravili opredeljuje še do testa interesa javnosti, do katerega sta se opredelila tako organ kot tudi prosilec.

Test javnega interesa

Po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ se ne glede na izjeme dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[3] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da se zahtevani podatki sicer nanašajo na področje javnega  zdravja, vendar ne gre za podatke, ki bi nakazovali na konkretne okoliščine ogrožanja zdravja ljudi, pri čemer je javnost sicer že obveščena o motnjah pri dobavi posameznega zdravila, ki je predmet zahteve. Slednje je po oceni IP bistveno, saj te informacije uporabnikom posameznih zdravil dejansko lahko koristijo, na razloge motenj pa ne morejo vplivati, tudi če bi bila javnost z njimi seznanjena. Gre namreč za razloge, ki niso v domeni organa, kar pomeni, da so izven njegovega vpliva in nadzora, ker je proizvodnja in dobava zdravil prepuščena tržnim mehanizmom in ni javnopravno regulirala. Ko zdravilo enkrat izpolnjuje pogoje za promet (dovoljenje), njegova (ne)dobava ni prisilne narave. Zahtevani podatki, glede na te razloge, po oceni IP zato ne morejo v ničemer prispevati k boljši preskrbi zdravil na slovenskem trgu. Pravnim osebam je nedvomno v interesu, da zdravila prodajajo in če bi dobavo lahko zagotovili, bi nedvomno jo. Če pa je ne morejo, jih k temu niti organ niti drug subjekt javnega prava ne more prisiliti. V obravnavanem primeru tudi ne gre za konkretne podatke o neustrezni kakovosti in odpoklicu zdravil, katerih razkritje bi nedvomno imelo vrednost za javnost, ker bi obsegalo npr. podatke o posledicah uporabe neustreznega zdravila za zdravje.

IP ob tem še dodaja, da pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oziroma del dokumenta. Celovita analiza vzorcev ravnanja in poročanja s strani zavezancev (npr. ali je zares podana višja sila ali gre zgolj za poslovne razloge) po oceni IP v obravnavanem primeru ni zadosten razlog za razkritje zadevnih podatkov, dostop do katerih sta zavrnila tako organ kot tudi IP. Poleg tega pa IP v zvezi s temi podatki ni zasledil nobene javne razprave.

Po oceni IP v obravnavanem primeru torej niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje zadevnih podatkov, dostop do katerih je IP zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Izhajajoč iz navedenega je IP zaključil, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje teh podatkov ne prevlada nad interesom zaradi katerega je to vsebino treba varovati na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Delni dostop

Ker IP ocenjuje, da za razkritje določenih podatkov ni pravne podlage, je odločil o delnem dostopu, upoštevaje določbe 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca delno ugodil. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je izpodbijano odločbo delno odpravil in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo prosilca zavrnil, v skladu s prvim odstavkom 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP ugotavlja, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[2] https://www.jazmp.si/humana-zdravila/farmakovigilanca/obvestila-za-zdravstvene-delavce/neposredna-obvestila-za-zdravstvene-delavce/

[3] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 1992/2010-28.