prosilec - Javno podjetje Prodnik d.o.o.

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov o bruto zneskih izplačanih prejemkov članom Nadzornega sveta organa za delo v letu 2022, upoštevaje določbo dvanajstega odstavka 10.a člena ZDIJZ. Slednja namreč kot javne določa podatke o skupni višini neto izplačanih prejemkov v preteklem letu. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ v obravnavani zadevi spregledal dejstvo, da je za posredovanje informacij javnega značaja zavezan kot pravna oseba javnega prava (in ne le kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom), zato je pri definiciji informacije javnega značaja, ki se uporablja za organ, treba izhajati iz 4. člena ZDIJZ. IP je ugotovil tudi, da se zahtevani podatki nanašajo na porabo javnih sredstev, zato je organ dolžan prosilcu posredovati tudi zahtevane podatke o skupni višini bruto izplačanih prejemkov članom Nadzornega sveta organa za njihov delo v letu 2022. IP je tako pritožbi prosilca ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-359/2023/6

Datum:  27. 12. 2023

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 1. 11. 2023, zoper odločbo JAVNEGA KOMUNALNEGA PODJETJA PRODNIK d.o.o., Savska cesta 34, 1230 Domžale (v nadaljevanju: organ), št. 5275/23 z dne 23. 10. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 1. 11. 2023 se ugodi. Odločba JAVNEGA KOMUNALNEGA PODJETJA PRODNIK d.o.o., št. 5275/23 z dne 23. 10. 2023, se odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v elektronski obliki Excel tabelo s podatki o imenu in priimku posameznega člana Nadzornega sveta organa ter skupni višini bruto izplačanih prejemkov posameznemu članu za delo člana Nadzornega sveta v letu 2022.«.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z elektronsko zahtevo z dne 21. 9. 2023, na podlagi ZDIJZ, zahteval, da mu organ posreduje naslednje informacije:

-       kdo so člani Nadzornega sveta zavezanca;

-       koliko je posamezen član prejel sredstev za svoje delo člana Nadzornega sveta v letu 2022.

Organ je prosilcu, z elektronskim dopisom z dne 28. 11. 2023, posredoval podatke o imenih in priimkih članov ter neto izplačanih prejemkih za delo posameznemu članu Nadzornega sveta organa.

Prosilec je nato zahteval še bruto zneske izplačanih prejemkov članom Nadzornega sveta organa.

Organ je izdal odločbo št. 5275/23 z dne 23. 10. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Najprej je v obrazložitvi izpostavil določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ ter navedel, da so komunalna podjetja zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja v celoti na področju izvajanja javne službe, sicer pa so zavezani kot subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po 1.a členu ZDIJZ. Organ je tako prosilcu na zahtevo z dne 21. 9. 2023 posredoval informacije o tem, kdo so trenutni člani Nadzornega sveta organa in kakšni so bili njihovi neto izplačani prejemki za delo v letu 2022. Zahtevo prosilca z dne 28. 9. 2023 za dostop do podatkov o zahtevanih bruto zneskih pa je zavrnil, ker informacije javnega značaja predstavljajo po ZDIJZ le neto zneski.

Prosilec se je glede odločitve organa s pritožbo z dne 1. 11. 2023 obrnil na IP, ki je pritožbo prosilca odstopil v ustrezen preizkus organu, z dopisom št. 0900-243/2023/7 z dne 20. 11. 2023.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 6236/23-SR z dne 22. 11. 2023, poslal v pristojno odločanje IP. S pritožbo je posredoval IP še izpodbijano odločbo ter elektronski sporočili prosilca z dne 21. 9. 2023 in 28. 9. 2023.

Na poziv IP je organ posredoval še zahtevane podatke o skupni višini prejetih bruto zneskov za posameznega člana Nadzornega sveta.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo, s katero mu je organ zavrnil dostop do zahtevanih podatkov o bruto zneskih prejemkov članov Nadzornega sveta za delo v letu 2022, v celoti.

IP je z vpogledom v Poslovni register Slovenije ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za zavezanca, ki je zavezan po 1. in 1.a členu ZDIJZ, kot:

-       gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava (občin);

-       javno podjetje kot izvajalec javne službe na podlagi splošnih aktov (odlokov in pravilnika Občine Trzin ter odlokov Občine Moravče, Občine Domžale in Občine Mengeš).

Ne glede na podatke iz navedenega registra pa IP ugotavlja še:

-       Z Odlokom o preoblikovanju Komunalnega stanovanjskega podjetja Domžale v JAVNO KOMUNALNO PODJETJE DOMŽALE, d.o.o., je bilo 19. 7. 1994 izvedeno lastninsko preoblikovanje Komunalno stanovanjskega podjetja Domžale, in ker se je na podlagi Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij Občina Domžale razdelila na štiri občine, je bila med občinami dogovorjena delitvena bilanca. Navedeni odlok je nato nadomestila Delitvena pogodba št. SV 476/10, ki je javno dostopna na spletnih straneh Poslovnega registra Slovenije, kjer so javno dostopni tudi vsi nadaljnji notarski zapisi družbenih pogodb, zadnja z dne 7. 12. 2021.

-       Občine so kot lastnice zaradi zagotavljanja javnih služb določile organ kot njihovega izvajalca z oblastnimi akti (odloki), pri čemer je tudi ustanoviteljica organa občina. Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS) je predvidel možnost zagotavljanja gospodarske javne službe v javnem podjetju ter pri tem predpisal temeljne značilnosti in dejavnosti. Dejavnost organa je izrazito v javnem interesu, saj opravlja naloge na področju izvajanja lokalnih gospodarskih javnih služb, ki so nedvomno namenjene zadovoljevanju javnih potreb. Pri zagotavljanju javnih dobrin je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb (drugi odstavek 2. člena ZGJS). Tudi iz spletnih strani organa[1] izhaja, da:

• izvaja obvezno občinsko gospodarsko javno službo varstva okolja v občinah Domžale, Mengeš, Trzin, Lukovica in Moravče;

• prebivalcem zagotavlja varno in zanesljivo oskrbo s pitno vodo, urejeno odvajanje odpadnih voda ter skrbi za odvoz in ustrezno ravnanje z odpadki;

• o občinah Domžale, Mengeš in Moravče izvaja tudi javne službe pokopališke in pogrebne dejavnosti;

• izvajanje dejavnosti temelji na sprejetih odlokih vseh petih občin, preko katerih kot upravljavci izvršuje javne gospodarske službe.

-       Iz odlokov občin, javno dostopnih na spletnih straneh organa[2], izhaja, da organ opravlja dejavnosti na način in pod pogoji, ki jih določajo zakoni, odloki in drugi predpisi.

-       Iz aktualne Družbene pogodbe št. SV 1153/21 z dne 7. 12. 2021 izhaja, da pravice družbenikov izvršujejo posamezne občine (župani oziroma njihovi pooblaščenci). Med temi pristojnostmi so npr. sprejemanje letnega načrta poslovanja, posebni pogoji za izvajanje dejavnosti ter zagotavljanje in uporaba javnih dobrin, … Tudi nadzorni svet organa sestavljajo člani, ki jih predlagajo občine in tudi volijo, saj vse tri člane voli skupščina. Nadzorni svet o svojem delu in ugotovitvah obvešča skupščino ter je tudi dolžan izvesti naloge iz svoje pristojnosti, ki mu jih naloži skupščina.

-       Iz Družbene pogodbe št. SV 1153/21 z dne 7. 12. 2021 pa med drugim izhaja tudi (25. in 27. člen), da:

• mora organ za družbenike izvajati gospodarske javne službe in opravljati druge storitve na podlagi odlokov in pogodb o prenosu in najemu infrastrukture ter izvajanju gospodarskih javnih služb;

• če organ zaradi opravljanja gospodarske javne službe za posameznega družbenika izkaže izgubo, je družbenik dolžan nastali primanjkljaj odpraviti najkasneje v roku enega leta;

• glede na to, da gre za družbo na področju zagotavljanja javnih dobrin, je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb;

• splošni čisti dobiček, ki ga organ ustvari z opravljanjem tržnih dejavnosti, se najprej uporabi za kritje stroškov, ki po veljavnih predpisih niso upravičeni stroški izvajanja gospodarskih javnih služb, nato pa se uporabi za kritje primanjkljaja na posamezni gospodarski javni službi do vključno pokritega minimalnega čistega dobička.

-       Poslovnega deleža ni mogoče odsvojiti tretjim osebam. Če ga ne kupi nihče od družbenikov, ga lahko odkupi družba sama pod enakimi pogoji, kot je bil ponujen družbenikom, nato pa poslovni delež prenese s pogodbo na ostale družbenike (29. člen Družbene pogodbe št. SV 1153/21 z dne 7. 12. 2021).

-       Če niti družbeniki niti družba ne odkupijo ponujenega deleža, začnejo ostali družbeniki postopek znižanja osnovnega kapitala ali pa sprejmejo sklep in sorazmerno s svojimi dosedanjimi deleži povečajo te deleže, da je višina osnovnega kapitala enako kot je bila pred izstopom družbenika (30. člen Družbene pogodbe št. SV 1153/21 z dne 7. 12. 2021).

Na podlagi zgoraj navedenih kriterijev (določb ustanovitvenega akta, dejavnosti organa in pravic občine kot ustanoviteljic), ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, IP ugotavlja, da je organ ne samo izvajalec javne službe, ampak kot javno podjetje tudi oseba javnega prava, osebe javnega prava pa so skladno s 1. členom ZDIJZ v celoti zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja. Organ je torej kot javno podjetje in oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki organ zavezujejo. Namen ustanovitve organa, vpliv in nadzor občin kot družbenic na poslovanje organa ter narava primarnih dejavnosti organa nedvomno kažejo na to, da zahtevanih informacij ni mogoče izločiti iz sfere nadzora javnosti. IP pa pripominja še, da je treba pri opredelitvi javnega podjetja in s tem organa po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ izhajati iz pridevnika »javno«. Za terminom javno podjetje se skriva nekaj drugega kot je običajna gospodarska družba, za javna podjetja namreč velja drugačen, to je javnopravni režim. Da so javna podjetja zavezanci v celotni sferi svojega delovanja, zanje pa se uporablja definicija informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, izhaja tudi iz več odločb IP (npr. odločba IP št. 090-115/2020, št. 090-37/2020, št. 090-277/2019, št. 090-283/2020, št. 090-7/2021 z dne 3. 3. 2021, pa tudi npr. št. 090-264/2023 in 090-223/2023).

IP ugotavlja še, da organ z zahtevanimi podatki razpolaga v materializirani obliki, saj jih je tudi posredoval IP.

Ob tem IP dodaja, da se v skladu z osmim odstavkom 1.a člena ZDIJZ uporabljajo določbe tega zakona, ki urejajo dostop do informacij za organe, če je izvajalec javne službe zavezan tako po 1. členu tega zakona kot tudi po drugem odstavku 1.a člena ZDIJZ, sicer pa določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (v nadaljevanju: poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom).

Sporno v obravnavanem primeru torej je, ali zahtevani podatki o skupni višini bruto izplačanih prejemkov posameznemu članu za delo člana Nadzornega sveta v letu 2022 predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma ali so ti podatki prosto dostopni.

Informacija javnega značaja v obravnavanem primeru

Organ se je pri zavrnitvi prosilčeve zahteve skliceval na 2. alinejo prvega odstavka 4.a členu ZDIJZ, po kateri je informacija javnega značaja pri subjektih pod prevladujočim vplivom tudi informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete člana nadzornega organa. Zakonodajalec je torej v 2. alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ opredelil, kaj sodi med informacije javnega značaja v primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb, v okviru katerih je naštel tudi informacije o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete člana nadzornega organa. Pri opredelitvi informacije javnega značaja se sicer zakonodajalec ni izrekel, ali gre za bruto ali neto zneske, je pa nadalje v dvanajstem odstavku 10.a člena ZDIJZ, v okviru določbe, ki ureja »zbiranje in posredovanje informacij javnega značaja na svetovni splet«, določil, da se na svetovni splet posredujejo glede višine prejemkov in bonitet podatki o osebnem imenu, dogovorjeni višini mesečnih prejemkov, dogovorjeni višini odpravnine ter skupni višini neto izplačanih prejemkov v preteklem letu.

Je pa organ v obravnavani zadevi spregledal dejstvo, da je za posredovanje informacij javnega značaja zavezan kot pravna oseba javnega prava (in ne le kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom), zato je pri definiciji informacije javnega značaja, ki se uporablja za organ, treba izhajati iz 4. člena ZDIJZ. Pri podatkih o izplačilih bruto zneskov članom Nadzornega sveta za delo v letu 2022, ki jih je zahteval prosilec, gre nedvomno za informacije, ki spadajo v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ in kot take izpolnjujejo tudi vse ostale kriterije za obstoj informacij javnega značaja (organ z njimi razpolaga in se nahajajo v materializirani obliki).

Ker se v konkretni zadevi zahtevane informacije nanašajo na fizične osebe, to je člane nadzornega sveta organa, je IP dalje presojal še, ali gre za varovane osebne podatke.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Ker zahtevani podatki po prvi točki 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov[3] predstavljajo osebne podatke, je IP preveril še, ali je za obdelavo teh podatkov (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja:

-       Iz javnopravne narave in predvsem nalog, za izpolnjevanje katerih je bilo javno podjetje ustanovljeno, ter izvora oziroma svojstva premoženja, s katerim upravlja, je nesporno, da organ razpolaga in upravlja z javnimi sredstvi ter da je vsakršno razpolaganje z javnimi sredstvi (tudi v primeru izplačil oziroma zavez k izplačilom javnih sredstev) javno,

-       Zakonito podlago za razkritje zahtevanih osebnih podatkov v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov torej predstavlja ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov je namreč določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. 

-       Gre za podatke o porabi javnih sredstev, zato predstavlja konkretno zakonsko podlago za posredovanje teh podatkov javnosti določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi te določbe se dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (torej tudi izjemo varstva osebnih podatkov), če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (ki pa v obravnavanem primeru niso podani). Poraba javnih sredstev je torej absolutna izjema od izjem in predstavlja absolutno javni podatek, ne glede na obstoj izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Upoštevaje navedeno IP ob pregledu zadevnih dokumentov in predpisov zaključuje, da se zahtevani podatki nanašajo na porabo javnih sredstev, zato je organ dolžan prosilcu posredovati tudi zahtevane podatke o skupni višini bruto izplačanih prejemkov članom Nadzornega sveta organa za njihov delo v letu 2022, kot to izhaja iz točke 1 izreka te odločbe.

IP po uradni dolžnosti ni ugotovil drugih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ.

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, zato ji je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:                                                                       

Nataša Siter, univ. dipl. prav.                                          

svetovalka IP                                                                     

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.    

namestnica informacijske pooblaščenke      

[1] https://www.prodnik.si/o-nas/o-nas

[2] https://www.prodnik.si/o-nas/katalog-informacij-javnega-znacaja

[3] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.