prosilec - Javne službe Ptuj d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je zahteval informacije glede določenih plačil organa. Organ je zahtevo zavrnil z navedbo, da gre za njegovo tržno dejavnost. IP je pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje z napotki, da se organ ustrezno opredeli do vprašanj, zakaj dejavnost ne sodi v njegovo delovno področje in da izkaže vse kriterije, na podlagi katerih bi bilo tržno dejavnost organa mogoče obravnavati ločeno in s tem izvzeto iz obsega informacije javnega značaja.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-275/2024/3

Datum:   23. 7. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05,  s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 25. 6. 2024, zoper odločbo št. 2_IJZ/2024_2 z dne 10. 6. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Javne službe Ptuj, podjetje za izvajanje gospodarskih javnih služb in drugih dejavnosti, d. o. o., Ulica heroja Lacka 3, 2250 Ptuj (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 25. 6. 2024 zoper odločbo družbe Javne službe Ptuj, št. 2_IJZ/2024_2 z dne 10. 6. 2024 se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 22. 2. 2024 na organ naslovil zahtevo, da želi v elektronski obliki prejeti dokumente glede porabe javnega denarja. Organ je v letih 2022 in 2023 dvema zasebnim finančnima družbama izvedel plačilo finančnih transakcij v skupni vrednosti 2.885.401,00 EUR. Na podlagi tega zahteva:

- kopije dokumentov, ki izkazujejo pravno osnovo za plačilo zneska 2.101.477,02 EUR finančni družbi …. Zahteva tudi kopije dokumentov (računov), iz katerih je razvidno, za kakšne vrste storitev je bilo izvedeno plačilo, kdo je storitev opravil in ali gre pri transakcijah za odkup terjatev, za finančno posojilo ali kaj tretjega,

- kopije dokumentov, ki izkazujejo pravno osnovo za plačilo 783.923,98 EUR finančni družbi …. Zahteva tudi kopije dokumentov (računov), iz katerih je razvidno, za kakšne vrste storitev je bilo izvedeno plačilo, kdo je storitev opravil in ali gre pri transakcijah za odkup terjatev, za finančno posojilo ali kaj tretjega.

(2) Organ je 10. 6. 2024 izdal odločbo št. 2_IJZ/2024_2 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ je ugotovil, da je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja tako kot javno podjetje, ki je izvajalec javne službe in kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava. Organ je ugotovil, da so dokumenti nastali izključno na podlagi tržnega delovanja organa in ne sodijo med opravljanje javnopravnih nalog organa ali podpornih dejavnosti k izvajanju javnopravnih nalog. Organ je podredno še navedel, da dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost.

(3) Zoper izpodbijano odločbo je prosilec 25. 6. 2024 vložil pritožbo in navedel, da je poslovna skrivnost v obravnavanem primeru navedena pavšalno in brez argumentov. Iz letnega poslovnega poročila izhaja, da se dejavnost javne službe in tržne dejavnosti organa prepleta, izvaja z istimi ljudmi in istimi tehničnimi sredstvi ter da se pri tem uporablja ista infrastruktura. Ker gre za finančne transakcije v visoki vrednosti, je zaradi prepletenosti izpostavljen organ in preko njega je finančno izpostavljena tudi Mestna občina Ptuj. Tako visoke transakcije z zasebnima finančnima družbama vzbujajo dvom v zanesljivost delovanja in dvom v zakonito porabo javnih sredstev, ljudje pa so zaradi tega lahko oškodovani skozi ceno storitev.

(4) Organ je pritožbo prosilca, v skladu z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP z dopisom št. SMZ-15/2024 z dne 9. 7. 2024, ki ga je IP prejel dne 17. 7. 2024. Dodatno dokumentacijo je organ poslal tudi dne 22. 7. 2024.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem se ta izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP ugotavlja, da je organ v odločbi nepopolno in pavšalno ugotovil, da dokumenti, ki jih zahteva prosilec predstavljajo dokumente iz dejavnosti, ki jo opravlja kot tržno dejavnost, pri čemer ni pojasnil niti katere dejavnosti opravlja kot javno službo niti katera dejavnost in zakaj ta dejavnost, na podlagi katere so nastali zahtevani dokumenti oz. v zvezi s katero so povezani navedeni dokumenti, ne predstavlja dejavnosti, ki jo organ izvaja kot javno službo. Slednje pritožbenemu organu ne omogoča, da bi lahko izpodbijano odločbo v pritožbenem postopku uspešno in ustrezno preizkusil.

(7) Glede na navedeno je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi odločbe ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

(8) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(9) Vrnitev zadeve v ponovni postopek organu prve stopnje IP utemeljuje z načelom ekonomičnosti postopka. Organ prve stopnje razpolaga z vsemi podatki in informacijami, ki so potrebne za ugotovitev, ali zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa v smislu ZDIJZ ali predstavljajo dokumente, ki izhajajo iz njegove tržne dejavnosti,, zaradi česar je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi, IP v obravnavani zadevi ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(10) V obravnavani zadevi je organ v celoti zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, pri čemer se ni opredelil do vprašanja, kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja. V ponovnem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti katere konkretne dokumente je presojal in nato za vsakega posebej ugotoviti, ali predstavlja informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ.

1.     Ali gre za informacijo javnega značaja?

(11) Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1.     informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2.     organ mora z njo razpolagati in

3.     nahajati se mora v materializirani obliki.

(12) V obravnavani zadevi je glede na navedbe organa sporno, ali je izpolnjen prvi kriterij za opredelitev informacije javnega značaja, tj. da informacija izvira iz delovnega področja organa. Organ je namreč v izpodbijani odločbi navajal, da gre za informacije, ki izvirajo iz njegove tržne dejavnosti, vendar se do slednjega ni podrobneje opredelil niti ni tega izkazal. V ponovnem postopku mora tako organ najprej ugotoviti, ali gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa. Upravno sodišče je v svojih odločitvah že odločalo o razmejitvi med informacijami, ki izvirajo iz delovnega področja organa in informacijah, ki izvirajo iz tržne dejavnosti organa. V sodbi Upravnega sodišča opr. št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 je sodišče pri opredelitvi informacije, ki izvira iz delovnega področja organa, navedlo, da je treba upoštevati stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, na podlagi katerega je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

(13) Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka IP opozarja na relevantne določbe in sodno prakso v zvezi z opredelitvijo pojma delovno področje organa, ki po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je namreč informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149). Pojem delovnega področja iz 4. člena ZDIJZ torej ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi, tudi morebitno financiranje teh dejavnosti.

(14) V obravnavani ni sporno, da je organ izvajalec javne službe, katerega ustanoviteljica je Mestna občina Ptuj za namen izvajanja gospodarskih javnih služb na območju Mestne občine Ptuj in drugih dejavnosti, ki so v javnem interesu. Organ mora v ponovnem postopku za vsakega posameznega izmed zahtevanih dokumentov ugotoviti, ali se nanaša na delovna področja organa, ki sodijo v njegovo gospodarsko javno službo, oz. izkazati katere dejavnosti skladno z akti o ustanovitvi organa organ lahko opravlja kot tržno dejavnost ter da dejavnost, v zvezi s katerimi so nastali obravnavani dokumenti, sodi v dejavnost oz. je nastala v povezavi z dejavnostjo, ki jo organ, skladno s predpisi lahko opravlja kot tržno dejavnost.

(15) Če bo organ ugotovil, da prosilec zahteva dokumente, ki se ne nanašajo na delovno področje organa, temveč gre za informacije v povezavi s tržno dejavnostjo organa, je organ dolžan v nadaljevanju preveriti in v odločbi konkretno utemeljiti, ali je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne gospodarske službe (npr. da se dejavnost ni izvajala v času, ki je bil predviden za izvajanje javne službe, da je je imel organ kljub izvajanju tržne dejavnosti na razpolago dovolj kadrov in prostora za izvajanje javne službe ipd.)

(16) Iz sodbe sodišča št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njenega financiranja. Organ mora opredeliti, na kak način pridobiva sredstva za opravljanje svoje dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (javna služba) in na kak način se financira dejavnost, ki jo izvaja kot tržno dejavnost ter izkazati, da je dejavnost, ki jo je izvajal kot tržno dejavnost financiral izključno iz sredstev pridobljenih na trgu in za namene, ki niso povezani z izvajanjem javne službe ter da je financiranje obeh dejavnosti knjigovodsko in računovodsko povsem ločeno in brez prepletanja. Organ mora izkazati, da ima sprejeta ustrezna sodila, na podlagi katerih deli nastale stroške, ki so skupni tržni dejavnosti in javni službi (stroški režije, materiala, storitev, dela posameznikov, uporabe sredstev, amortizacija ipd.) po vnaprej določenem ključu in na podlagi katerih je zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri opravljanju tržne dejavnosti nazaj v dejavnost javne službe. Organ mora izkazati, da je vse stroške, ki so nastali pri izvajanju tržne dejavnosti financiral izključno iz sredstev pridobljenih na trgu, da so ti ustrezno zavedeni v računovodske in knjigovodske izkaze kot stroški iz tržne dejavnosti in financirani iz postavk tržne dejavnost, ter da so prihodki iz tržne dejavnosti zadostovali za povračilo vseh nastalih stroškov in da so bili vsi stroški ovrednoteni tudi skladno s sprejetimi sodili. Organ mora z ustreznimi poročili o delu oz. drugimi delovnopravnimi dokumenti izkazati tudi, da posamezniki, ki so opravljali tržno dejavnost tega niso počeli v času in na račun izvajanja javne službe, ter da je bila javna služba kljub izvajanju tržne dejavnosti, v celoti opravljena.

(17) Slednje pomeni, da mora organ v ponovnem postopku izkazati, ali je sredstva v okviru tržne dejavnosti, ustvaril na trgu skladno s pravili za vodenje tržne dejavnosti, določenimi v splošnih aktih organa. Organ mora izkazati, da za opravljanje tržne dejavnosti vodi ločene računovodske evidence od opravljanja javne gospodarske službe. Skladno z upravnosodno prakso (sodba opr. št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018) lahko organ opravlja tržno dejavnost, če s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe, če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu in če je zagotovljeno povračilo sredstev, ustvarjenih z opravljanje tržne dejavnosti, nazaj v opravljanje javne službe. To pomeni, da mora organ v ponovnem postopku za odločitev, ali gre za dokumente iz tržne dejavnosti, za vsak posamezni dokument v računovodskih evidencah in letnem programu in finančnem načrtu preveriti in v odločbi konkretno navesti, ali je v zvezi z dejavnostmi in dokumenti, ki jih zahteva prosilec, sredstva ustvaril na trgu in izključno iz teh sredstev financiral dejavnost, ki jo izvaja kot tržno dejavnost.

(18) Če bo organ v ponovnem postopku v zvezi s kakšnim izmed zahtevanih dokumentov izkazal, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi, dokument ne predstavlja informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, če pa bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti ne sodijo v njegovo tržno dejavnosti bodisi da te ni izvajal ločeno in skladno s pravili o vodenju tržne dejavnosti, bo dokumente moral šteti za dokumente, ki sodijo v okvir njegovega delovnega področja v smislu 4. člena ZDIJZ.

2.     Utemeljitev izjem od prostega dostopa

(19) V zvezi z zahtevanimi  dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora organ presojati obstoj izjem od prostega dostopa, in sicer za posamezne podatke v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov. Organ je v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel, da dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost, pri čemer ni očitno, ali je menil da predstavljajo poslovno skrivnost organa ali tretjih oseb, teh pa v postopek tudi ni vključil kot morebitnih stranskih udeležencev, kar bi moral, če je želel varovati pravice in koristi tretjih oseb (44. člen ZUP).

(20) Glede na navedeno odločbe tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti. V ponovnem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj:

1. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa in

2. če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(21) V primeru, da bi organ ugotovil, da dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost organa ali tretjih oseb, se mora v nadaljevanju opredeliti tudi do vprašanja, ali gre za podatke, ki predstavljajo porabo javnih sredstev organa. Tretji odstavek 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju ZPosS) namreč določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne. Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do informacije dovoli, ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnost, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Navedeno kaže na to, da podatkov o porabi javnih sredstev ni mogoče varovati kot poslovno skrivnost organa ali tretjih oseb, saj gre za informacije, ki so absolutno javne.

(22) Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa 5.a oz. prvem odstavku 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Prosilcu je bil dostop do zahtevanih dokumentov zavrnjen v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16) sploh ne bi bilo izvedljivo.

3. Sklepno

(23) IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), ker je v tem delu pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Organ mora v ponovnem postopku odločiti o zahtevi prosilca, ugotoviti ali zahtevani dokumenti sodijo med informacije javnega značaja ali ne, ugotoviti obstoj morebitnih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja ter nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti (delni) dostop do zahtevanih dokumentov. Organ mora ugotoviti tudi ali gre za dokumente v povezavi s porabo javnih sredstev in ali mora v postopek morda pritegniti stranske udeležence. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

(24) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(25) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke