prosilec - Javne službe Ptuj d.o.o.

POVZETEK:

Organ je z odločbo delno zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje informacij javnega značaja, ker se predmetna zahteva za dostop do IJZ delno nanaša na podatke s katerimi organ razpolaga v okviru tržnega delovanja in ne v okviru javnopravnih nalog, pri čemer se v izreku in obrazložitvi ni opredelil do posameznih dokumentov, ki so bili predmet presoje, torej v katerem delu je organ prosilcu dostop delno zavrnil oz. v kakšnem obsegu je prosilcu omogočil dostop. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zato je IP zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-362/2022/3

Datum: 3. 1. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi …j (v nadaljevanju prosilec), z dne 17. 11. 2022, zoper odločbo Javnih služb Ptuj, podjetja za izvajanje gospodarskih javnih služb in drugih dejavnosti, d.o.o., Ulica heroja Lacka 3, 2250 Ptuj (v nadaljevanju organ), št. 4_IJZ/2022_1 z dne 16. 11. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 17. 11. 2022 se ugodi. Odločba Javnih služb Ptuj, podjetja za izvajanje gospodarskih javnih služb in drugih dejavnosti, d.o.o., št. 4_IJZ/2022_1 z dne 16. 11. 2022, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 14. 10. 2022 na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, v kateri je zahteval posredovanje računov podjetja Geoplin d.o.o., Ljubljana, družbe za trgovanje z zemeljskim plinom, izdane na podlagi pogodbe št. 353/2022 z dne 31. 12. 2021, na osnovi javnega naročila JN007692/2021-B01, za dejansko prevzeto količino zemeljskega plina v mesecih januar, februar, marec, april, maj 2022, s prikazom odjemnih mest z nazivom, naslovom, številko odjemnega mesta v kWh ali Sm3 v teh mesecih.

Organ je o zahtevi prosilca z dne 14. 10. 2022 odločil z odločbo št. 4_IJZ/2022_1 z dne 16. 11. 2022, s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil, ker se predmetna zahteva za dostop do IJZ delno nanaša na podatke, s katerimi organ razpolaga v okviru tržnega delovanja in ne v okviru javnopravnih nalog. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca in definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter pojasnil, da razpolaga z informacijami, ki jih prosilec zahteva ter da se te informacije obenem nahajajo v materializirani obliki. Zahtevane informacije temeljijo na računih izdanih družbi Javne službe Ptuj, d.o.o., ki jih je izdala družba Geoplin d.o.o., za dobavo zemeljskega plina za odjemna mesta določena v Pogodbi o dobavi zemeljskega plina št. 353/2022 z dne 31. 12. 2021 (v nadaljevanju: Pogodba ZP). Dobava zemeljskega plina po Pogodbi ZP se vrši odjemnim mestom, katerim plin zagotavlja organ, kot izvajalec gospodarske javne službe in odjemnim mestom, katerim organ zagotavlja dobavo plina v okviru tržnega delovanja. Organ se je opredelil do delovnega področja organa, pri čemer je navedel, da je zavezan kot izvajalec javne službe po 1. členu ZDIJZ, kar pa ne pomeni, da se zahtevani dokumenti nanašajo na izvajanje lokalnih gospodarskih javnih služb, ki jih opravlja organ. Navedel je, da del zahtevanih podatkov ni nastalo v okviru izvajanja lokalnih gospodarskih javnih služb in kot taki nedvomno ne sodijo v delovno področje organa kot izvajalca lokalnih gospodarskih javnih služb. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z javnopravno dejavnostjo organa. Del zahtevanih podatkov je nastal izključno na podlagi tržnega delovanja organa in hkrati ne na podlagi izvajanja podpornih dejavnosti k izvajanju javnopravnih nalog. Organ je pojasnil, da je dne 10. 7. 2012 sklenil »Pogodbo o podelitvi koncesije za opravljanje izbirne lokalne gospodarske javne službe oskrba s toplotno energijo« z Mestno občino Ptuj, kot koncedentom. Predmet pogodbe je opredelitev načina opravljanja izbirne lokalne gospodarske javne službe oskrba s toplotno energijo (v nadaljevanju: predmetne GJS). Koncedent s koncesijsko pogodbo pooblašča koncesionarja, da v svojem imenu in za svoj račun opravlja predmetno GJS, ki obsega storitve, ki so določene v vsakokratnem veljavnem odloku, ki ureja izvajanje predmetne GJS na območju Mestne občine Ptuj, pri čemer je navedel obveznosti koncesionarja skladno s pogodbo. Organ je nadalje pojasnil, da ima registrirane tudi nekatere tržne dejavnosti, kar izhaja iz Akta, med katere spada tudi upravljanje zgradb, izvajanje strojnih instalacij in med drugim tudi upravljanje s pogodbenimi kurilnicami. V okviru upravljanja s pogodbenimi kurilnicami organ naročnikom v okviru tržnega delovanja zagotavlja tudi dobavo zemeljskega plina na podlagi Pogodbe ZP. Računi, ki so predmet prosilčeve zahteve, so delno računi za dobavo ZP naročnikom pogodbenega upravljanja kurilnic. V tem delu prosilčeve zahteve ne gre za izvajanje koncesijske, javne dejavnosti, ampak izključno tržne dejavnosti, kar pomeni, da podatki niso informacija javnega značaja, ne izvirajo iz opravljanja javnopravnih nalog organa, ampak so izključno podatki, ki služijo obračunu porabe zemeljskega plina za naročnike upravljanja pogodbenih kurilnic. Glede na navedeno je organ zaključil, da del zahtevanih podatkov (za pogodbene kurilnice oz. trg) ne izvira iz javnega področja delovanja organa, temveč izvirajo iz izvedbe tržnih storitev, zato bi prosilec za pridobitev teh podatkov (računov) moral, po mnenju organa, najprej pridobiti soglasje teh naročnikov predmetnih storitev. Hkrati iz letnih poročil organa izhaja, da v sklopu tržnih storitev organ izvaja tudi upravljanje s sistemom pogodbenih kurilnic, za kar ima podlago v pogodbah oz. dogovorih. Iz letnih poročil izhaja tudi, da so prihodki iz teh dejavnosti knjiženi ločeno, pod drugo stroškovno mesto od storitev gospodarske javne službe. Upoštevaje vse navedeno je organ ugotovil, da določeni zahtevani podatki niso bili pridobljeni v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa (tj. javne službe). Podatke, ki ne zapadejo v ta okvir, na podlagi zahteve prosilca je organ priložil odločbi (računi s specifikacijo januar_maj 2022 za izvajanje gospodarske javne službe oskrba s toplotno energijo), kolikor so podatki (na računih), informacija javnega značaja.

Dne 17. 11. 2022 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 4_IJZ/2022_1 z dne 16. 11. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). Prosilec je navedel, da organ izvaja na področju proizvodnje in distribucije toplote v Mestni občini Ptuj istočasno dejavnost gospodarskih javnih služb in tržnih dejavnosti, kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Prosilec je pojasnil razloge za pridobitev zahtevanih informacij ter navedel, da obstaja javni interes za ugotovitev točnih številk in podatkov.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. SMZ-30/2022 z dne 20. 12. 2022, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo delno zavrnil dostop do zahtevanih računov podjetja Geoplin d.o.o., Ljubljana, družbe za trgovanje z zemeljskim plinom, izdanih na podlagi pogodbe št. 353/2022 z dne 31. 12. 2021, na osnovi javnega naročila JN007692/2021-B01, za dejansko prevzeto količino zemeljskega plina v mesecih januar, februar, marec, april, maj 2022, s prikazom odjemnih mest z nazivom, naslovom, številko odjemnega mesta v kWh ali Sm3 v teh mesecih, ker se predmetna zahteva za dostop do IJZ delno nanaša na podatke s katerimi organ razpolaga v okviru tržnega delovanja in ne v okviru javnopravnih nalog. Iz izreka izpodbijane odločbe ob tem ne izhaja, v katerem delu je organ prosilcu dostop delno zavrnil (torej do katerih konkretnih računov oz. dokumentov je dostop zavrnil). Iz izreka izpodbijane odločbe namreč izhaja le, da se zahteva za dostop do IJZ delno nanaša na podatke s katerimi organ razpolaga v okviru tržnega delovanja in ne v okviru javnopravnih nalog. IP tako ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj je izrek izpodbijane odločbe presplošen in ne vsebuje podatkov o tem, glede katerih dokumentov je organ prosilcu zavrnil dostop. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidno, o katerih dokumentih je organ odločil, niti v kakšnem obsegu je prosilcu omogočil dostop. Izrek izpodbijane odločbe posledično ni skladen z 213. členom ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Tudi obrazložitev izpodbijane odločbe ni skladna z 214. členom ZUP, ker se organ ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se moral. IP ugotavlja, da se je organ le pavšalno opredelil, da del zahtevane dokumentacije ni nastalo v okviru izvajanja lokalnih gospodarskih javnih služb, zato ne sodi v delovno področje organa, pri čemer tudi iz obrazložitve odločbe ne izhaja na kateri del zahtevane dokumentacije se to nanaša.

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami in dokumenti (npr. kateri konkretni dokumenti so predmet presoje, kateri dokumenti so informacija javnega značaja, kakšne posledice bi imelo razkritje teh dokumentov …), poleg tega je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

1.     Glede vprašanja, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo

Organ je v izreku in obrazložitvi izpodbijane odločbe le povzel zahtevo prosilca z dne 14. 10. 2022 in navedel, da se zahteva prosilca deloma zavrne, pri čemer ni konkretno navedel dokumentov, o dostopu do katerih je odločal, na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati.

V ponovljenem postopku mora organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem se mora primarno opredeliti do vprašanja, kateri konkretni dokumenti v okviru zahteve prosilca so predmet njegove presoje in ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja skladno z definicijo informacije javnega značaja, navedeno v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

2.     Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa

Organ mora popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, v zvezi s katero bo ugotovil, da predstavlja informacijo javnega značaja, za posamezne podatke v tej dokumentaciji, opredeliti do naslednjih vprašanj:

1.     ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

2.     če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ). V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

3.     Glede vsebine izreka odločbe

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izpodbijani odločbi namreč izrek ni določno opredeljen, ker iz izreka ne izhaja o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal. Odločbe s takšnim izrekom (v povezavi z že opisanimi pomanjkljivostmi v obrazložitvi izpodbijane odločbe) se ne da preizkusiti, kar kot že navedeno predstavlja bistveno kršitev pravil postopka v skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP.

V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oz. v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oz. dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

Sklepno

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, ker so podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, iz razloga, ker sta izrek in obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, tako da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka