prosilec - Javna agencija za knjigo

POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na 7. in 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ zavrnil del prosilčeve zahteve, ki se nanaša na posredovanje podatkov o individualnem vrednotenju vloge članov strokovne komisije, del zahteve za posredovanje sprejete usklajene ocene vloge, pa je zavrnil, ker z drugim dokumentom, poleg tega, ki ga je prosilcu že posredoval, ne razpolaga. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ informacijo, ki jo je prosilec poimenoval kot »sprejete usklajene ocene vloge«, pripravi kot del drugega dokumenta, ki ga je organ prosilcu že posredoval. Organ ne razpolaga z nobenim drugim dokumentom, ki bi ga bilo mogoče opredeliti kot »sprejete usklajene ocene vloge«, zato je IP pritožbo v tem delu zavrnil. Zavrnil pa jo je tudi v drugem delu, ker individualno vrednotenje vloge članov strokovne komisije predstavlja izjemo od prostega dostopa 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker bi ob razkritju individualnih ocen člani komisije lahko oklevali pri izražanju dvomov, nesoglasij ali sprememb svojih stališč, ki so namenjena interni rabi organa. To bi po mnenju IP vplivalo na kakovost dela organa, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja komisije oziroma organa.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-258/2025/4

Datum: 26. 9. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 28. 5. 2025, zoper 2. točko izreka odločbe Javne agencije za knjigo RS, Metelkova ulica 2b, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-2/2025-10 z dne 6. 5. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 28. 5. 2025 zoper odločbo Javne agencije za knjigo RS, št. 090-2/2025-10 z dne 6. 5. 2025, se zavrne.

2. Zahteva prosilca za povračilo stroškov se zavrne.

3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1)            Organ je dne 13. 2. 2025 prejel zahtevo prosilca za posredovanje informacij javnega značaja v zvezi z vrednotenjem vloge prosilca na Javnem večletnem razpisu za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnega kulturnega programa na področju Knjižni program 2024-2027 (JR 10-KNJIŽNI PROGRAM-2024-2027), ki je bil osnova za izdajo odločbe št. 6130-21/2024/1. Prosilka je zahtevala:

- podatke o individualnem vrednotenju vlog članov strokovne komisije,

- sprejete usklajene ocene vlog,

- izdelano skupno oceno oziroma vrednotenje vloge ter

- vse zapisnike o delu strokovne komisije.

(2)            Organ je zahtevi prosilca delno ugodil z odločbo št. 090-2/2025-10 z dne 6. 5. 2025. Na podlagi 1. točke izreka je organ prosilcu posredoval del zahtevane dokumentacije, v 2. točki izreka pa je organ zavrnil dostop do individualnega vrednotenja vloge članov strokovne komisije in do sprejete usklajene ocene vloge. Glede zavrnilnega dela odločbe je organ v obrazložitvi pojasnil, da je pri zahtevi z dne 11. 4. 2024 prišlo do napake organa zaradi kadrovskih težav in prevelikega obsega dela, zaradi česar organ ni utegnil izvesti škodnega testa in predvideti posledic razkritja individualnih vrednotenj. Razkrivanje individualnih ocen članov komisije je bilo neustrezno in individualnih ocen članov komisije organ prosilcu ne glede na njegovo zahtevo po vpogledu ne bi smel posredovati. Razloge za to je organ navedel v točkah II, III in IV izpodbijane odločbe. Organ je pojasnil, da je šlo v primeru zahteve z dne 11. 4. 2024 za vpogled v vrednotenje, ki je obsegalo vse prijavitelje na programski razpis 2024-2027. Da bi bila seja, na kateri je strokovna komisija obravnavala vse prijavitelje, kakovostna, so v tem primeru člani komisije vnaprej pripravili pisne individualne ocene. Individualno točkovanje mora obstajati, ni pa treba, da je oddano pisno vnaprej. Še posebno to ne velja pri točkovanju samo ene vloge, kot je bilo to v primeru ponovnega ocenjevanja vloge prosilca. Člani komisije so pred sejo 24. 1. 2025 preučili prvotno vlogo ter pritožbo, izoblikovali svoja stališče, individualne ocene pa so ustno podali na seji, kar je bila podlaga za skupno točkovanje. Organ je ponovil, da je edino merodajna zgolj končna skupna ocena, ki jo daje strokovna komisija kot eno skupno telo, posamezne ocene vsakega člana posebej pa nimajo končne in odločujoče veljave, saj gre ne glede na obliko individualnih ocen le za fazo priprave. Organ je svojo odločitev primerjalno oprl tudi na 4. in 9. člen Pravilnika o strokovnih komisijah (Uradni list RS, št. 125/22 in 106/24) ter 11. in 12. člen Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (Uradni list RS, št. 43/10 in 62/16), ki formalnega dvostopenjskega ocenjevanja sploh ne predvidevata. Organ je ponovil, da v primeru 7. člena Pravilnika o strokovnih komisijah Javne agencije za knjigo Republike Slovenije ne gre za formalizirano ureditev postopka, temveč zgolj za fazo priprave na skupno sejo, kar je tudi prosilec sam opisal kot del, ki velja za izjemo pri dostopu do informacij javnega značaja. Razkritje individualnih ocen posameznih članov strokovnih komisij bi povzročilo izkrivljeno razumevanje dejanskega postopka odločanja. Individualne ocene namreč niso končne odločitve, temveč pripravljalni dokumenti, namenjeni razpravi na seji komisije. Njihova objava bi prikazala nepopolno in netočno sliko postopka, saj bi javnost zmotno razumela, da odločitev temelji izključno na teh predhodnih ocenah, kar bi lahko resno škodovalo verodostojnosti in zaupanju v postopek. Objava individualnih ocen bi dodatno ogrozila odprtost in iskrenost razprav na sejah komisij. Člani strokovnih komisij morajo imeti svobodo, da pred sejo oblikujejo začetna stališča, ki jih lahko po strokovni razpravi tudi spremenijo. Če bi vedeli, da bodo njihova začetna mnenja javno dostopna, bi to delovalo zaviralno na odprto strokovno razpravo; člani bi lahko oklevali pri izražanju dvomov, nesoglasij ali sprememb svojih stališč. Poleg tega bi razkritje individualnih ocen pomenilo tudi povečano tveganje pritiskov na člane strokovnih komisij. Četudi so individualne ocene anonimizirane, je lahko na podlagi izločitev posameznih članov komisije iz ocenjevanja posamezne vloge ugotoviti imena posameznih članov komisije. Člani bi bili zaradi tega lahko izpostavljeni morebitnim neutemeljenim pritiskom, kritikam ali celo grožnjam s strani prijaviteljev in širše javnosti, kar bi lahko resno ogrozilo njihovo strokovno neodvisnost in negativno vplivalo na kakovost odločanja. V skladu s 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu zavrne dostop do informacije, ki je bila pridobljena ali sestavljena zaradi upravnega postopka, če bi njeno razkritje škodovalo izvedbi tega postopka. Individualne ocene članov strokovnih komisij sodijo prav v to kategorijo, saj so: pripravljalni dokumenti, ki še ne predstavljajo dokončnih odločitev; del notranjega posvetovalnega procesa, v katerem člani oblikujejo začetna stališča za nadaljnjo strokovno razpravo; namenjene svobodni in iskreni izmenjavi strokovnih mnenj ter prilagajanju stališč v postopku oblikovanja skupne odločitve. Razkritje teh ocen bi omejilo svobodno izražanje mnenj, zmanjšalo kakovost razprav in postopkov odločanja ter onemogočilo učinkovito notranje usklajevanje, kar bi škodilo samemu namenu in ciljem strokovnega odločanja. Varovanje svobode izražanja v notranjih postopkih je bistveno za zaščito neodvisnega, strokovnega in kakovostnega odločanja javnih organov. Javna objava pripravljalnih ocen bi pomenila prekomeren poseg v notranje delovne procese organa, kar je po sodni praksi in odločbah IP zadosten razlog za zavrnitev dostopa do takšnih informacij. Pojasnjevalna narava teh ocen, ki so namenjene zgolj pripravi na razpravo in nimajo značaja dokončne odločitve javnega organa, dodatno potrjuje, da ne gre za informacijo javnega značaja v smislu ZDIJZ. Javna objava individualnih ocen bi lahko povzročila tudi nezaupanje v postopek, saj bi zunanjim opazovalcem lahko delovala kot znak neenotnosti ali neprofesionalnosti strokovnih komisij, čeprav sta razprava in spreminjanje mnenj normalen, pričakovan in zaželen del vsakega strokovnega odločanja. Vpogled v individualno točkovanje pri ponovnem ocenjevanju vloge prosilca se zaradi prej navedenih razlogov zavrne. Na koncu je organ povzel prvi odstavek 4. člena ZDIJZ in pojasnil, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja v neki materialni obliki, oziroma tisti dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil (1. člen ZDIJZ). Dokument »sprejete skupne ocene vloge« v ločeni obliki ne obstaja, saj so sprejete ocene že vključene v dokument »izdelana skupna ocena«. Ker ni izpolnjen pogoj obstoja dokumenta, se vpogled v dokument »sprejete skupne ocene« zavrne.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb in dodatna pojasnila organa

(3)            Dne 28. 5. 2025 je organ zoper 2. točko izreka odločbe št. 090-2/2025-10 z dne 6. 5. 2025 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da je organ neutemeljeno zavrnil dostop do individualnega vrednotenja vloge prosilca s strani članov strokovne komisije iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava. Organ se neutemeljeno sklicuje na izjemo varstva postopka, kot jo določa 7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec meni, da navedena izjema ni podana, saj je upravni postopek, v katerem so dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, izdelani, že zaključen in odločba organa že izdana. Tako za konkretni upravni postopek seznanitev z individualnim vrednotenjem vloge prosilca s strani članov strokovne komisije ne more pomeniti nikakršne škode za njegovo izvedbo. Prosilec meni, da nobenemu od argumentov, na katere se organ sklicuje v izpodbijani odločbi v zvezi s škodo, ki bi nastala za izvedbo upravnega postopka, ne gre slediti. Izjema, na katero se organ sklicuje, tudi ne varuje dostopa do pripravljalnih dokumentov, kot si to razlaga organ. Prav tako ne drži, da bi informacije javnega značaja predstavljale zgolj končne odločitve zavezancev. Materialnopravna presoja organa prve stopnje v zvezi z izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je tako popolnoma napačna. Pri sklicevanju na navedeno izjemo je po mnenju prosilca treba izkazati, kakšna škoda bi (v primeru seznanitve prosilca z zahtevanimi informacijami) nastala v konkretnem upravnem postopku (torej v postopku Javnega večletnega razpisa za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnega kulturnega programa na področju Knjižni program 2024-2027 (JR 10-KNJIŽNI PROGRAM-2024-2027)), česar pa organ ni pojasnil. Iz navedenega razloga je obrazložitev izpodbijane odločbe obremenjena tudi s procesno kršitvijo iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Organ bi moral v izdani odločbi konkretno in z gotovostjo izkazati, da bi razkritje zahtevanih podatkov ogrozilo izvedbo konkretnega postopka, pa tega ni storil. Organ bi moral dokazati in izkazati, da bi razkritje zahtevanih dokumentov ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov. Pri presoji utemeljenosti izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mora organ izvesti t.i. škodni test, prestati pa ga mora vsak dokument, ki ga prosilec zahteva, pa ga organ ne želi posredovati s sklicevanjem na omenjeno izjemo. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da so individualne ocene že bile posredovane v preteklosti (na podlagi zahteve z dne 11. 4. 2024), kar pomeni, da jih je organ v preteklosti že priznal kot informacijo javnega značaja. Obrazložitve, da je organ v preteklosti storil napako, ko je individualnim ocenam priznal status informacije javnega značaja, prosilec ne sprejema. Prav tako je najmanj »za lase privlečen«, vsekakor pa neupošteven razlog za navedeno napako, ki naj bi bil v tem, da se je organ soočal s kadrovskimi težavami in prevelikim obsegom dela, zaradi česar ni utegnil izvesti škodnega testa in predvideti posledic razkritja individualnih vrednotenj. Navedeno namreč ni in ne sme biti razlog za napake pri postopanju organa. Po mnenju prosilca se organ v konkretnem primeru izogiba posredovanju zahtevanih dokumentov iz razloga, ker bi razkrili točno to, kar sicer prosilec izpostavlja v pritožbi zoper odločitev organa v postopku Javnega večletnega razpisa za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnega kulturnega programa na področju Knjižni program 2024-2027 (JR 10-KNJIŽN1 PROGRAM-2024-2027), to je, da je odločanje organa v zvezi z vlogo prosilca diskriminatorno in arbitrarno, kar prosilcu onemogoča pridobivanje javnih sredstev za njegovo delovanje, do katerih bi bil sicer, ob upoštevanju predstavljenega knjižnega programa, nagrad in drugih referenc, več kot upravičen. Prosilec IP predlaga, da zavzame stališče, da tudi individualne ocene članov strokovne komisije predstavljajo informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. V zvezi s trditvami o diskriminatorni in arbitrarni obravnavi prosilec pojasnjuje, da prav zgoraj opisano ravnanje (tj. da je organ v preteklosti že posredoval individualne ocene na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja, sedaj, v (že drugič) ponovljenem postopku, pa jih prosilcu ne želi (več) poslati) utemeljuje njene navedbe. Kot pojasnjeno zgoraj bi namreč individualne ocene prosilčeve vloge v postopku Javnega večletnega razpisa za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnega kulturnega programa na področju Knjižni program 2024-2027 (JR 10-KNJIŽN1 PROGRAM-2024-2027) pokazale diskriminatorno obravnavanje prosilca in arbitrarno ravnanje organa (tako v postopku razpisa za sofinanciranje kot v postopku pridobitve informacij javnega značaja). Ob upoštevanju vsega navedenega je organ prve stopnje sam potrdil, da pri njegovem delu prihaja do sprejema nepravilnih odločitev (kakršna je tudi izpodbijana odločba), kar kaže na to, da je treba vnovič presoditi, ali so stališča, ki jih zavzema v izpodbijani odločbi, pravilna in zakonita. Prosilec nadalje meni, da je organ neutemeljeno zavrnil dostop do sprejete usklajene ocene vloge, saj se je pri tem pavšalno in nekonkretizirano skliceval, da dokument, ki ga zahteva prosilec, ne obstaja. Pri tem je zgolj citiral prvi odstavek 4. člena ZDIJZ. Organ je v izpodbijani odločitvi pojasnil, da sprejeta skupna ocena obstaja in je del dokumenta izdelana skupna ocena. Navedeno potrjuje, da je razlog, zaradi katerega je organ zahtevo prosilca zavrnil, neutemeljen in da dokument oziroma informacija obstaja (in je del pisno izdelanega dokumenta). Prosilec meni, da bi organ ta dokument prosilcu moral posredovati in je zavrnitev slednjega nepravilna in nezakonita. Na koncu je prosilec priložil še stroškovnik.

(4)            Organ je pritožbo z dopisom št. 090-2/2025/12 z dne 4. 6. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Dodatno je še pojasnil, da je vpogled v dokument »sprejete usklajene ocene vloge« zavrnil, ker ne obstaja. Prosilec se o obstoju dokumenta moti, saj je iz priloge 4 »ponovna ocenitev knjižnega programa prijavitelja« razvidno, da so sprejete usklajene ocene vloge navedene že na strani 1 tega dokumenta in so tako njegov integralni del.

(5)            Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP, z dopisom št. 090-258/2025/2 z dne 11. 6. 2025, organ pozval, da mu posreduje dokumente, ki so predmet zahteve, in dodatna pojasnila. Organ je odgovoril z dopisom št. 090-2/2025/14 z dne 20. 6. 2025 in IP poslal individualne ocene pred obravnavo na seji 6. 2. 2025. Organ zavrača razkritje tudi anonimizirane različice, saj se iz anonimiziranih dokumentov na podlagi poznavanja založniških programov da ugotoviti, kdo se je pri kateri od vlog izločil, kar nadalje zoži število članov, ki odločajo in olajša detektiranje, kdo stoji za katerimi ocenami. Izločanja pri konkretno tej zadevi ni bilo, saj nihče od članov komisije ne sodeluje s prosilcem. Organ z nerazkritjem individualnih ocen želi preprečiti morebitne nadaljnje zahteve po poimenskem razkritju, kar je bil osnovni razlog za večkratne obrazložitve zavrnitev prosilčevih zahtev. Po ponovnem pregledu izpodbijane odločbe je uslužbenec, ki je vodil postopek, ugotovil, da je v V. točki prišlo do redakcijske napake, in da bi v končni povedi tega odstavka namesto »izdelana skupna ocena« moralo pisati »ponovna ocenitev«, kot je pravilno navedeno v 1. točki izreka izpodbijane odločbe in kot je bilo poslano tako prosilcu kot IP s pojasnilom, da dokument vsebuje informacijo, ki jo je prosilec poimenoval »sprejete usklajene ocene vloge«. Organ ne trdi, da dokumenta z nazivom »ponovna ocenitev knjižnega programa prijavitelja« ne more opredeliti kot »sprejete usklajene ocene vloge« ali kako drugače. Formalnega naziva ta dokument nima, tako ga je poimenoval uslužbenec, ki je vodil postopek, na podlagi izrazov, ki so uporabljeni v uvodni povedi pred tabelo (»V ponovnem postopku ocenjevanja« /…/ »je ponovno ocenila /…/«) ter v odločbi Ministrstva za kulturo o vrnitvi v ponovni postopek št. 613-16/2024-3340-2 z dne 30. 10. 2024. Ponovna ocenitev je del odločbe št. 6130-21/2024/17 z dne 11. 2. 2025 in vsebuje tako skupno točkovanje kot podrobno utemeljitev. Organ ni podajal drugih sopomenk za označitev tega istega dokumenta (sprejete/usklajene/izdelane ocene), s čimer bi sicer razdvoumil vprašanje (ne)obstoja drugih dokumentov s podobnim nazivom, vendar je presodil, da je iz poslanega gradiva in tudi iz pojasnila v točki V. izpodbijane odločbe dovolj jasno razvidno, da organ ne razpolaga z različnimi dokumenti iste vsebine, kot si zmotno predstavlja prosilec. Pomembno je pojasniti, da je »ponovna ocenitev« (oziroma sprejeta usklajena ocena) integralni del obrazložitve zavrnilne odločbe in da je prosilec s tem bil že seznanjen. Za boljše razumevanje, kateri dokumenti nastanejo v postopku ocenjevanja in s katerimi gradivi organ operira, je organ podal še opis postopka ocenjevanja. Ko so po izteku roka za oddajo vlog in po izteku roka za dopolnitve popolne, pravočasne in upravičene vloge zbrane, člani komisije dobijo dostop do aplikacije, v kateri si te vloge ogledajo. Vsak zase določijo višino točk po kriterijih, ki so navedeni v besedilu razpisa. Točke po kriterijih in seštevke lahko sporočijo pred sejo pristojnemu uslužbencu. V tem primeru ta iz njih izračuna povprečno višino točk po posameznih kriterijih in seštevkih ter jih prav tako pred sejo ali med njo pošlje članom komisije, da imajo pregled nad točkovanji vseh članov komisije. Individualno sporočanje točk uslužbencu in pošiljanje povprečja točk komisiji se izvaja kot priprava na sejo, ni pa to obvezen korak, je samo priporočljiv. Tako člani komisije vnaprej dobijo vpogled v presojo drugih članov, da lahko razprava in odločanje pri večjem številu vlog hitreje stečeta. Na seji točke – individualne ali njihovo povprečje – še enkrat pretehtajo in jih po presoji tudi spremenijo glede na argumente, ki si jih med razpravo izmenjajo. Nato pristojni uslužbenec zabeleži skupne končne ocene, iz katerih je razvidno, katerim vlogam je sofinanciranje odobreno in katerim zavrnjeno glede na prag odobritve, naveden v besedilu razpisa. Morebitne individualne ocene članov komisije ter morebitno povprečje izračunanih točk, ki so nastali pred sejo, so za skupno končno oceno, ki je edina odločujoča in zavezujoča, le pomagalo in nič več. Na seji se tudi okvirno razdelijo sredstva. Odločba (bodisi o odobritvi ali zavrnitvi sofinanciranja) v obrazložitvi vsebuje točke po kriterijih, skupno število točk in utemeljitev. To je edini formalni dokument, ki velja kot končna ocena. Vsakovrstno oblikovanje ocene do tega trenutka ni urejeno na način, da bi bilo podvrženo obveznemu dokumentiranju in hrambi teh podatkov, saj niti ni nujno, da član komisije individualne ocene sploh sporoča vnaprej in jih pristojni uslužbenec integrira v končno oceno šele na sami seji, kar se zlasti dogaja v primeru nizkega števila vlog ali ponovne ocenitve po pritožbi, ko komisija presoja zgolj o eni ali dveh vlogah. V primeru ponovnega ocenjevanja po pritožbi je ta postopek krajši, saj člani komisije vsebino vloge in mnenja drugih članov o njej že poznajo.

Pritožba ni utemeljena.

(6)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7)            Prosilec izpodbija 2. točko izreka odločbe št. 090-2/2025-10 z dne 6. 5. 2025, s katero je organ prosilcu zavrnil dostop do:

– individualnega vrednotenja vloge članov strokovne komisije in

- sprejete usklajene ocene vloge.

Glede obstoja zahtevanih informacij javnega značaja

(8)            IP je v pritožbenem postopku najprej ugotavljal, ali organ razpolaga z zahtevanima informacijama javnega značaja.           Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. To pomeni, da organi na podlagi ZDIJZ niso dolžni odgovarjati na vprašanja, podajati mnenj, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, pridobivati dokumentov od drugih organov, dopolnjevati ali kakor koli drugače spreminjati informacij, s katerimi razpolagajo, da bi zadostili zahtevi prosilca. Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18, s spremembami in dopolnitvami) ter načela prijazne in odprte javne uprave sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga.

(9)            Predmet tega pritožbenega postopka je najprej vprašanje, ali organ razpolaga s sprejetimi usklajenimi ocenami vloge, do katerih je zavrnil dostop v 2. alineji 2. točke izreka izpodbijane odločbe.

(10)                    Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusita tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, kot je pojasnjeno že zgoraj, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa, torej v obravnavanem primeru v vprašanje, ali je ustrezno urejeno, da organ informacijo, ki jo je prosilec poimenoval kot »sprejete usklajene ocene vlog« vključi v dokument, ki ga je organ poimenoval kot »ponovna ocenitev« in zahtevane informacije ne izdela v obliki samostojnega dokumenta, kot to pričakuje prosilec. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se torej lahko presoja le vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu v materializirani obliki. IP ni pristojen ugotavljati, ali je postopek ocenjevanja vlog pri organu urejen pravilno in skladno s predpisi. Ugotavljanje, zakaj ima organ na določen način urejeno to področje, kateri dokumenti bi morali pri tem nastati in podobno je torej v pristojnosti drugih organov.^.[1]  

(11)         IP je v okviru ugotovitvenega postopka na drugi stopnji na podlagi pojasnil organa v dopisu št. 090-2/225/14 z dne 20. 6. 2025 ugotovil, da organ informacijo, ki jo je prosilec poimenoval kot »sprejete usklajene ocene vloge«, pripravi kot del dokumenta, ki ga je organ poimenoval kot »ponovna ocenitev«, ta pa je priloga k zapisniku seje, na kateri člani strokovne komisije sprejmejo končne ocene vloge, in nato še integralni del odločbe, s katero organ odloči o odobritvi ali zavrnitvi sofinanciranja. V obravnavani zadevi sta to zapisnik 2. seje strokovne komisije za knjižno in revijalno produkcijo s področja leposlovja in humanistike št. 0130-1/2025/2 z dne 10. 2. 2025 in odločba št. 6130-21/2024/17 z dne 11. 2. 2025 (ta je bila prosilcu vročena celo kot stranki postopka). Glede na to, da je prosilec to »ponovno ocenitev« prejel na podlagi 3. alineje 1. točke izreka izpodbijane odločbe, ki je ne izpodbija, IP razume, da želi s pritožbo preveriti, ali organ poleg tega dokumenta razpolaga še s kakšnim drugim dokumentom, ki bi ga bilo mogoče opredeliti kot »sprejete usklajene ocene vloge«. IP na podlagi opisa postopka ocenjevanja vloge, kot ga je podal organ v dopisu št. 090-2/225/14 z dne 20. 6. 2025 in ga IP v izogib ponavljanju na tem mestu ne povzema znova, ugotavlja, da organ ne razpolaga z nobenim drugim samostojnim dokumentom, katerega vsebino bi bilo mogoče opredeliti kot »sprejete usklajene ocene vloge«. Pri tem je IP upošteval, da je predmet obravnavane zahteve lahko tudi drugače poimenovan dokument, ki smiselno predstavlja »sprejete usklajene ocene vloge«, saj ZDIJZ nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta bi v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja. Vendar pa iz pojasnil organa in posredovane dokumentacije ne izhaja, da bi organ razpolagal s še kakšnim drugim dokumentom, ki bi ga bilo mogoče opredeliti kot »sprejete usklajene ocene vloge«, razen s »ponovno ocenitvijo«, ki jo je organ prosilcu že posredoval na podlagi 3. alineje prvega odstavka izreka izpodbijane odločbe.

(12)                     IP tako ugotavlja, da organ z zahtevano informacijo javnega značaja ne razpolaga v materializirani obliki. IP tudi ne vidi razlogov, na podlagi katerih bi lahko sklepal, da organ dokumentov, ki jih je prosilec zahteval, prosilcu ne želi v celoti ali delno posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP), pri čemer bi tvegal uvedbo postopka o prekršku po prvem odstavku 15. člena ZInfP. Organ je namreč v prilogah dopisa dopisu št. 090-2/225/14 z dne 20. 6. 2025 IP omogočil dostop do vseh dokumentov, ki so relevantni za odločitev v obravnavani zadevi in podrobno pojasnil relevantno dejansko stanje v zvezi s tem, da ne razpolaga z zahtevanim dokumentom.

(13)         Iz vsega navedenega izhaja, da prosilčevi zahtevi, o kateri je organ odločil z 2. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe, ni mogoče ugoditi, ker organ ne razpolaga z zahtevanim dokumentom, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, zato je IP pritožbo prosilca zavrnil, in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(14)         Nesporno je, da organ razpolaga z individualnim vrednotenjem vloge članov strokovne komisije pred obravnavo na 2. seji 6. 2. 2025 (v nadaljevanju individualno vrednotenje vloge članov strokovne komisije), ki ga je organ posredoval IP v prilogi dopisa št. 090-2/225/14 z dne 20. 6. 2025. Ker ta dokument sodi v delovno področje organa, predstavlja informacijo javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ. Sporno pa je, ali je ta dokument tudi prosto dostopna informacija javnega značaja, zato je IP v nadaljevanju presojal, ali vsebuje podatke, ki so izjema od prostega dostopa.

Glede izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(15)         Organ se je pri zavrnitvi dostopa do »individualnega vrednotenja vloge članov strokovne komisije« skliceval na 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen in sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

1. upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevani podatek, je v teku;

2. razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

(16)         IP ugotavlja, da ni podan že prvi pogoj, ki mora biti podan za obstoj izjeme varstva upravnega postopka. Iz navedb organa in tudi prosilca izhaja, da je v zvezi z zahtevanimi podatki postopek že zaključen, saj je o vlogi prosilca, na katero se nanaša »individualno vrednotenje vloge članov strokovne komisije« organ odločil z odločbo št. 6130-21/2024/17 z dne 11. 2. 2025. Ker ni podan že prvi pogoj za obstoj zatrjevane izjeme, podana pa morata biti oba hkrati, se do drugega pogoja za obstoj te izjeme, IP niti ni opredeljeval in je zaključil, da izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v obravnavanem primeru ni podana. Posledično se IP ni opredeljeval tudi do pritožbenih navedb, ki se nanašajo na obstoj drugega pogoja za opredelitev te izjeme.

Glede izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(17)         Organ se je v izpodbijani odločbi (tretji odstavek na 5. strani izpodbijane odločbe v povezavi s predhodnimi točkami obrazložitve) skliceval tudi na obstoj izjeme varstva notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za obstoj katere je treba izkazati, da sta kumulativno izpolnjena dva pogoja:

1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

(18)         Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

(19)         IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov^.[2]

(20)         IP ugotavlja, da je vsebina zahtevanega dokumenta individualno točkovanje vloge prosilca, ki so ga opravili člani komisije v sklopu faze priprave na skupno sejo. Ta faza je del notranjega posvetovalnega procesa, v katerem člani komisije oblikujejo začetna stališča za nadaljnjo strokovno razpravo, katere rezultat je končna odločitev organa glede sofinanciranja prijavljenega programa. Posamezne ocene vsakega člana torej nimajo končne oziroma odločujoče veljave in so namenjene le internim potrebam organa. Gre za način priprave članov strokovne komisije na skupno sejo, pri čemer člani komisije vsak zase vloge proučijo pred skupno sejo z namenom, da si vnaprej ustvarijo mnenje o vlogi. Priprava individualnih ocen je torej faza priprave, ki omogoča, da je seja, na kateri strokovna komisija obravnava vlogo, bolj kakovostna. Člani namreč na ta način pripravijo svoja začetna stališča za nadaljnjo strokovno razpravo. Po vsebini gre torej za dokument, ki vsebuje v obliki števila točk izražena mnenja članov komisije za vsakega izmed kriterijev, ki so navedeni v besedilu razpisa, in je namenjen zgolj internim potrebam organa. Iz zahtevanega dokumenta je torej razvidno, kako je potekal del postopka notranjega razmišljanja strokovne komisije (ki je nesporno del organa) v postopku odločanja o sofinanciranju programov prijaviteljev. Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je glede »individualnega vrednotenja vloge članov strokovne komisije« nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(21)         V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa morajo obravnavani dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa in ni treba, da razkritje dokumenta že resno ogrozi proces odločanja institucije. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa.^[3] Glede na prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovno sodišče), npr. Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011, je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnja procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča št. X Ips 1613/2011-28 izhaja, da »jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje – pri delovanju organa – pomenijo (po slovarju slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.« (13. odstavek sodbe X Ips 1613/2011-28).

(22)         IP se po pregledu vsebine »individualnega vrednotenja vloge članov strokovne komisije« strinja s stališčem organa, da bi lahko razkritje te vsebine povzročilo motnje pri delovanju organa. IP tako sledi argumentom organa glede motenj pri delovanju organa, ki bi jih povzročilo razkritje zahtevanega dokumenta, in se v izogib ponavljanju na podlagi 254. člena ZUP sklicuje nanje (II. in IV. točka obrazložitve izpodbijane odločbe). Glede na to, da individualne ocene še ne predstavljajo dokončnih odločitev in so le del notranjega posvetovalnega procesa, v katerem člani oblikujejo začetna stališča za nadaljnjo strokovno razpravo, ter da so namenjene svobodni in iskreni izmenjavi strokovnih mnenj ter prilagajanju stališč v postopku oblikovanja skupne odločitve, skratka, ker gre za vsebino, ki ni namenjena javnosti, bi tudi po oceni IP razkritje individualnih ocen ogrozilo oziroma bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč članov komisije glede obravnavanih vlog, ki pa so za učinkovito in uspešno delovanje komisije nujno potrebna. Ob razkritju individualnih ocen bi člani komisije lahko oklevali pri izražanju dvomov, nesoglasij ali sprememb svojih stališč, ki so namenjena interni rabi organa. To bi po mnenju IP vplivalo na kakovost dela organa, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja komisije oziroma organa. Takšen zaključek je skladen tudi s sodno prakso v primerljivih zadevah (npr. sodbi Upravnega sodišča RS št. IU 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018 (15. odstavek obrazložitve sodbe) in IU 896/2015-8 z dne 11. 4. 2016 (20. odstavek obrazložitve sodbe).

(23)         Dejstvo, ki ga prosilec izpostavlja v pritožbi, da je organ istovrstne podatke v preteklosti že razkril, ni pravno relevantno za odločitev o obravnavani pritožbi. Pretekle odločitve organa namreč za IP niso zavezujoče, poleg tega pa IP odloča v vsaki zadevi posamično in upoštevaje konkretne okoliščine obravnavane zadeve. Sicer pa, kot je pojasnil organ že v izpodbijani odločbi, je v preteklosti pri posredovanju individualnih ocen prišlo do napake organa. V obravnavani zadevi organ te napake ni ponovil in je v izpodbijani odločbi podal temeljito oceno motenj, ki bi nastale pri delovanju organa ob razkritju individualnih ocen.

(24)         Na podlagi preučitve zadeve in pravnih podlag je IP zaključil, da je odločitev iz 1. alineje 2. točke izreka izpodbijane odločbe pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Sklepno

(25)         Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(26)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(27)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. IU 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017.

[2] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.

[3] Tako sklep Vrhovnega sodišča, št. X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011, ki mu sledijo sodbe Upravnega sodišča RS I U 817/2015, I U 896/2015.