prosilec - Javna agencija RS za varstvo konkurence

Datum: 16.04.2021
Številka: 090-23/2021
Kategorije: Osebni podatek, Poslovna skrivnost, Tajnost vira, Test interesa javnosti

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Organ je v celoti zavrnil prosilcu dostop do zahtevane odločbe organa. Svojo odločitev je utemeljil na dejstvu, da je odločba nepravnomočna, saj so stranski udeleženci zoper njo vložili tožbe. Skliceval se je tudi na to, da zahtevana odločba obsega zaupne podatke, in da poteka pri organu prekrškovni postopek. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevana odločba dejansko obsega posamezne zaupne podatke (poslovne skrivnosti, vir prijave, osebne podatke), pa tudi podatke iz programa prizanesljivosti, vendar prosilec pri vpogledu v te podatke ne vztraja. IP pa je ugotovil tudi, da posamezni podatki predstavljajo podatke, pri katerih so izpolnjeni pogoji, ki jih ZDIJZ določa za izjemo varstva postopka o prekršku, vendar ne v celoti. IP je v zvezi s to izjemo opravil tudi test interesa javnosti in ugotovil, da javni interes za razkritje konkretnega dokumenta oziroma posameznih podatkov ni močnejši od interesov varovanja prekrškovnega postopka, ki narekujejo njegovo varovanje. Upoštevaje navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil delno.

ODLOČBA:

Številka: 090-23/2021/14

Datum: 16. 4. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi družbe … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 13. 1. 2021, zoper odločbo Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, Dunajska 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-1/2020-17 z dne 28. 12. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

Pritožbi prosilca z dne 13. 1. 2021 se delno ugodi in se odločba Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, št. 090-1/2020-17 z dne 28. 12. 2020, delno odpravi v točki 1 izreka ter v celoti v točkah 2 in 3 izreka ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu omogočiti vpogled v odločbo Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence št. 3062-5/2017-123 z dne 30. 12. 2019, na način, da prekrije:

besedilo pri točki 12;
besedilo pri točki 21;
podatke o imenih in priimkih prič pri točki 27;
podatke o tržnih deležih pri točki 78;
besedilo pod točko »5. Navedbe prijavitelja in strank postopka in opis njihovega ravnanja v obravnavanem primeru« (točke 92 – 164), besedilo priloge k opombi št. 100, opombo št. 149, besedilo za navedbo št dokumenta pod opombo št. 150 ter opombo št. 158;
besedilo pri točkah 173 - 174;
besedilo točke 176;
besedilo pri točkah 177 - 179;
besedilo prvega stavka točke 188;
besedilo točke 198;
prvi del stavka točke 202, besedilo med »«Zaradi…« in » »… in vsaj…«;
besedilo prvega stavka opombe št. 205;
besedilo pri točkah 204 - 205;
podatke o tržnem deležu pri točki 212;
zadnji del predzadnjega stavka pri točki 215, besedilo med »… ter da« in »ne držijo«.«.

V preostalem delu se pritožbe prosilca zavrne.

Zahteva stranskih udeležencev … za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je 6. 3. 2020 na organ na podlagi ZDIJZ naslovil zahtevo za vpogled v odločbo št. 3062-5/2017 z dne 30. 12. 2019.

S sklepom št. 090-1/2020-8 z dne 27. 3. 2020 je organ rok za posredovanje zahtevanih informacij podaljšal za 30 delovnih dni.

O zahtevi prosilca je organ nato odločil z odločbo št. 090-1/2020-8 z dne 12. 5. 2020, s katero je v prvi točki izreka dostop do nepravnomočne upravne odločbe št. 3062-5/2017-123 z dne 30. 12. 2019, zavrnil. Ker je prosilec nato zoper odločbo organa vložil pritožbo, je o pritožbi odločil IP. IP je z odločbo št. 090-88/2020/13 z dne 29. 6. 2020 odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Organ je nato o zahtevi odločil z odločbo št. 090-1/2020-17 z dne 28. 12. 2020, s katero je zahtevo prosilca za dostop do nepravnomočne upravne odločbe št. 3062-5/2017-123 z dne 30. 12. 2019 ponovno zavrnil. V izpodbijani odločbi je organ najprej izpostavil, da je na podlagi 43. člena ZUP posredoval družbam … pozive k morebitni priglasitvi stranske udeležbe. Povzel je tudi navedbe družb v njihovih priglasitvah stranske udeležbe. Upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je organ ugotovil, da se zahteva nanaša na nepravnomočno upravno odločbo, ki jo je organ izdal v upravnem postopku ugotavljanja kršitve 6. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju: ZPOmK-1)[1] in 101. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU)[2]. Zoper odločbo organa so pri Upravnem sodišču vložene tožbe, o katerih Upravno sodišče še ni odločilo. V zvezi z ugotovljeno kršitvijo pred organom teče prekrškovni postopek, organ akta v prekrškovnem postopku še ni izdal. V nadaljevanju se je organ opredelil do specialnih določb ZPOmK-1. Navedel je, da predstavljata ZDIJZ in ZPOmK-1 različni pravni podlagi, vendar oba urejata isto vprašanje, ali je organ informacijo oziroma odločbo dolžan posredovati določeni osebi, ki je zanjo zaprosila, ali ne. Upravičenja na eni strani (ZDIJZ) in omejitve na drugi strani (ZPOmK-1) so sočasno veljavne, vendar medsebojno nasprotne in izključujoče. Organ je pri tem izpostavil določbe petega in šestega odstavka 22. člena ZPOmK-1, pri tem pa dodal, da iz gradiva ob sprejemu zakona izhaja, da je bil namen te določbe zagotoviti višjo stopnjo transparentnosti, kot jo je predvidevala prvotna ureditev, ki je določala zgolj obvezno objavo izreka odločbe v Uradnem listu.Prav tako je bil namen razbremenitev organa z zahtevami za dostop do informacij javnega značaja. Izpostavil je tudi četrti odstavek 13.b člena ZPOmK-1. Po njegovem mnenju te določbe odstopajo od določb ZDIJZ, ki kot splošni predpis ureja dostop do informacij. Pri tem je izpostavil prvi in tretji odstavek 5.a člena ZDIJZ. Odločbe organa tako vsebujejo zaupne podatke, ki po definiciji ZPOmK-1 zajemajo, poleg poslovnih skrivnosti, tudi poslovno korespondenco, ki se nanaša na gospodarsko dejavnost podjetja, osebne podatke in vse druge podatke, za katere so z ZPOmK-1 ali drugimi predpisi določeni posebni režimi njihovega varstva in posebni pogoji za dostop do njih.[3] Z varovanjem zaupnih podatkov se varuje tudi konkurenca, saj se s tem zagotavlja, da drugi subjekti, zlasti tisti iz istega trga, ne bi pridobili tržne prednosti preko neutemeljeno pridobljenih občutljivih podatkov (namesto preko zdrave tržne konkurence).[4] Ne sme priti do tega, da bi ravno postopek pred organom, ki je namenjen varstvu konkurence, povzročil njeno izkrivljanje. Temu sledi tudi 22. člen ZPOmK-1. V primeru, da 22. člena ZPOmK-1 ne bi upoštevali kot relevantnega pri odločanju o razkritju odločbe, bi ob goli uporabi četrtega odstavka 13.b člena ZPOmK-1[5], odločbo skupaj z zaupnimi podatki, brez poslovnih skrivnosti in tajnosti vira, razkrili. To bi vodilo v absurdno situacijo, v kateri bi se zaupni podatki, ki so posebej varovana kategorija podatkov, pred pravnomočnostjo razkrili, po pravnomočnosti pa bi organ na svoji spletni strani objavil odločbo brez zaupnih podatkov. Po mnenju organa bi razkritje odločbe pred pravnomočnostjo ogrozilo delovanje organa pri vzpostavljanju in zagotavljanju zakonskih pooblastil in s tem varstva javnega interesa na področju varstva konkurence. Za učinkovito varstvo konkurence je pomembno, da se varstvo zaupnih podatkov zagotavlja ves čas postopka, zlasti pa mora biti ves čas enako opredeljeno, brez poljubnega spreminjanja. Vsled vsemu navedenemu je organ ugotovil, da se v konkretnem primeru kot področni in specialni predpis uporabi 22. člen zakona. Javnost in transparentnost dela organa se ustrezno zagotavlja z obveznostjo objave odločb in sklepov, s katerimi se postopek konča, na spletni strani organa kot to določa 22. člen ZPOmK-1.[6] Ta člen na eni strani zagotavlja varstvo pravic tretjih, da ne bi prišlo do razkritja občutljivih podatkov pred pravnomočnostjo, na drugi strani pa večjo transparentnost dela organa (glede na prej veljavno določbo). Organ je ugotovil, da je bilo interesu javnosti v predmetnem postopku v celoti zadoščeno, saj je na svoji spletni strani objavil vse informacije, ki jih je javnosti dolžan sporočiti.[7] Ker pa odločba še ni pravnomočna, ni izpolnjen pogoj za objavo le-te na spletni strani organa, zato meni, da na tem mestu ni treba natančno opredeliti zaupnih podatkov, ki jih odločba vsebuje. V zvezi z zatrjevanjem stranskih udeležencev glede obstoja poslovnih skrivnosti v zahtevani odločbi, se organ strinja, da te obstajajo. Narava zahtevanih podatkov je takšna, da bi razkritje pomenilo nastanek občutne škode in so znani omejenemu krogu ljudi. Odločba vsebuje večjo količino informacij oziroma dokumentov, ki so jih organu na njegovo zahtevo in za namen postopka posredovali relevantni deležniki na trgu, med katerimi se v veliki meri nahajajo razni zaupni podatki (zlasti poslovne skrivnosti, varovani osebni podatki, poslovna korespondenca, ipd.). Ti podatki so podlaga za izdajo odločbe in jih mora organ med postopkom in po njem ustrezno varovati. Zahtevani podatki se nanašajo na trg, kjer vsi zadevni subjekti (stranke postopka in prosilec) opravljajo svojo dejavnost in so drug drugemu konkurenti, zato je pomembno, da prosilec lahko do njih dostopi šele po pravnomočnosti zahtevane odločbe, upoštevaje izjeme, ki jih dopušča ZPOmK-1. Odločba namreč vsebuje poslovne informacije, ki so po svoji naravi izjemno podrobne in nazorno prikazujejo delovanje podjetij. To so informacije, ki se nanašajo na poslovno strategijo podjetij (iz katerih je mogoče sklepati na bodoče poslovanje subjektov), opisi poslovnih sodelovanj, v odločbi so navedene cene storitev podjetij, prav tako je nazorno prikazana parcelacija stroškov, ki niso javno dostopni, na splošno se podatki nanašajo na poslovno aktivnost podjetij. Razkritje in uporaba teh podatkov še pred pravnomočno ugotovljeno kršitvijo konkurenčnopravnih pravil podjetja/družbe bi imela za posledico poslabšanje konkurenčnega položaja družbe in škodljive posledice za družbo, stranke in delavce družbe, če bi bili na voljo nepooblaščeni fizični ali pravni osebi. Vse navedeno nasprotuje ciljem postopka pred organom. Skladno s prvim odstavkom 6. člena Uredbe o postopku odpustitve in znižanja globe storilcem, ki so udeleženi v kartelih (v nadaljevanju: Uredba)[8] se kot poslovna skrivnost šteje tudi prijava storilca za odpustitev in/ali znižanje globe. Predmet varovanja je tako prijava stranke postopka, skupaj z vsemi dokazi oziroma podatki v spisu, ki se nanašajo na prijavo, kot tudi samo dejstvo, ali je organ takšno prijavo prejel. Navedeno velja tudi za pravnomočno odločbo. Pri tem je posebej izpostavil, da podatkov, ki so poslovna skrivnost, ne sme objaviti niti v pravnomočni odločbi.[9] Določbo četrtega odstavka 13.b člena ZPOmK-1 je treba razlagati na način, da je treba prekriti podatke, ki so poslovna skrivnost podjetij, četudi se z neko odločbo ugotovi kršitev zakona. Kršitev sama po sebi ni poslovna skrivnost, zato ima organ tudi obveznost objave izrekov odločb in sklepov na spletni strani, kar pa ne pomeni, da ne bi mogla biti poslovna skrivnost nekateri izmed dokazov o kršitvi.[10] Organ je ugotovil še, da zahtevana odločba vsebuje osebne podatke, kot to navajajo stranski udeleženci. Osebni podatki so po definiciji ZPOmK-1 zaupni podatki. Na podlagi Splošne uredbe o varstvu podatkov[11] in Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[12] je mogoče ločiti varovane osebne podatke (za katere ne obstaja pravna podlaga za njihovo razkritje) in t.i. nevarovane osebne podatke (za katere obstaja pravna podlaga za njihovo razkritje). Povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno. Upoštevaje določbe členov 4(1) in 86 Splošne uredbe o varstvu podatkov ter pravne podlage za razkritje osebnega podatka, določene v členu 6 te uredbe, je organ ugotovil, da je razkritje podatkov javnosti zakonito med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Organ je tako ob natančnem pregledu zahtevane odločbe ugotovil, da le-ta vsebuje osebne podatke. V dokumentu so navedeni osebni podatki direktorjev družb, ki pa so javni v skladu z Zakonom o Poslovnem registru Slovenije (v nadaljevanju: ZPRS-1)[13]. Skladno z navedenim tako obstaja zakonska podlaga za posredovanje imena in priimka direktorjev in prokuristov gospodarskih družb (oziroma oseb, ki so to funkcijo opravljale v preteklosti), ko bo odločba pravnomočna. Kot varovane osebne podatke je organ štel ime in priimek, rojstvo, kraj bivališča, delovno mesto, elektronski naslov zaposlenih v gospodarskih družbah in predstavnike določenih gospodarskih družb, ki hkrati niso osebe, ki so po zakonu pooblaščene za zastopanje teh gospodarskih družb. V teh primerih gre torej za varovane osebne podatke, za razkritje katerih ni zakonske podlage. Zaradi neizpolnjenega pogoja pravnomočnosti pa v tej fazi ni relevantno, kateri osebni podatki točno to so. Dodatno je pojasnil še, da 18. člen ZPOmK-1 določa, da stranke ne morejo pregledovati in ne preslikavati (med drugim tudi zaupnih podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira). Organ lahko izjemoma podjetju, proti kateremu se vodi postopek, in priglasitelju, razkrije podatke, ki so poslovna skrivnost, če se presodi, da njihovo razkritje zaradi zagotovitve pravice do obrambe objektivno prevlada nad interesom varovanja teh podatkov kot poslovne skrivnosti. Dostop do zaupnih podatkov je omejen tako strankam postopka, ki teh podatkov ne smejo ne pregledovati in ne prepisovati[14], kot tudi oškodovancem, ki do zaupnih podatkov dostopajo le izjemoma, in sicer na podlagi vloženega odškodninskega zahtevka pri sodišču zaradi ugotovljene kršitve pravil konkurenčnega prava in pod določenimi pogoji[15]. Že po določbah ZDIJZ se zavrne zahteva za posredovanje podatkov, glede katerih je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v sodnem, upravnem ali z zakonom določenem nadzornem postopku (prvi odstavek 5.a člena ZDIJZ). V zvezi z varovanjem teh podatkov je z zakonom vzpostavljena tudi posebna dolžnost vseh oseb, ki se pri svojem delu in izvajanju nalog organa po ZPOmK-1 s takšnimi podatki seznanijo, da jih varujejo kot zaupne.[16] Organ je tudi pojasnil, da ureditev, ki seznanitev javnosti s podati predvideva šele po pravnomočnosti, ni unikum v slovenskem pravnem sistemu, podobno urejajo tudi drugi področni zakoni kot npr. Zakon o javnem naročanju – ZJN-3 (35. člen) in Zakon o državnem tožilstvu – ZDT-1 (181. člen). Razlog, da je določena faza postopka zaprta za javnost, je poleg varstva konkurence utemeljeno tudi v varstvu (drugih) človekovih pravic in svoboščin, npr. 22. člen, 27. člen in 39. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[17], za njihovo varstvo pa ureditev izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne zadošča.[18] Skladno z uveljavljeno sodno prakso imajo določbe področnega zakona v zvezi z dostopanjem do zahtevane odločbe glede na določbe ZDIJZ[19] značaj specialne ureditve (lex specialis) in se skladno z drugim odstavkom 39. člena Ustave tudi uporabljajo. Enako kot je pomembna transparentnost dela organa, je tudi varstvo konkurence. Organ je torej pri odločanju zahtevo prosilca za dostop do zahtevane odločbe, ob upoštevanju 22. člena ZPOmK-1, zavrnil, ker le-ta še ni pravnomočna. V nadaljevanju je organ citiral izjeme od dostopa po 5.a členu in 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter izpostavil, da je podatke, ki jih vsebuje zahtevana odločba, pridobil za namene upravnega in prekrškovnega postopka, za katerega je treba na tem mestu poudariti, da je pred organom še v teku. Čeprav gre za podatke, ki so zbrani v dokončni upravni odločbi (ki še ni pravnomočna) in zaradi česar izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ skladno s prakso IP in upravnega sodišča ni več uporabljiva, to ne pomeni, da podatki ne sodijo v katero izmed drugih izjem, ki jih ZDIJZ. Pri tem je pojasnil, da mora pri presoji omejevalnih ravnanj, kot so obravnavane v zahtevani odločbi, izpeljati:

upravni/nadzorstveni postopek, v katerem ugotavlja kršitev določbe 6. ali 9. člena ZPOmK-1 in/ali 101. ali 102. člena PDE, pri čemer ta postopek izvede po določbah ZPOmK-1 ob subsidiarni uporabi določb ZUP, ter
prekrškovni postopek, v katerem kot prekrškovni organ izreče kršitelju globo v okviru hitrega postopka o prekršku (drugi odstavek 12. člena ZPOmK-1), ta postopek pa izvede po določbah Zakona o prekrških (v nadaljevanju: ZP-1)[20].

Organ o isti zadevi vodi in odloča v vsakem postopku posebej, posebej ugotavlja sicer isto dejansko stanje, posebej izvaja dokaze in posebej ugotavlja kršitev materialnega prava, kar se med drugim najbolj izkazuje prav v institutu pravice stranke do izjave v postopku, h kateremu je zavezan v obeh postopkih in v vsakem ločeno. Gre za le navidezno formalnopravno ločena postopka, saj oba postopka vodi isti organ, nanašata se na isto dejansko stanje, v obeh postopkih so obravnavane iste informacije, dokazi, pridobljeni v preiskovalnem postopku (tudi na podlagi sklepa o preiskavi), ki je faza postopka nadzora, pa se redno in pričakovano uporabljajo tudi v prekrškovnem postopku skladno s pravili prekrškovnega prava. Še več, utegnejo najti celo pot v kazenski postopek. Nadzoru organa, ki se konča z ugotovitvijo, da je nadzorovana oseba ravnala v nasprotju s 6. oziroma 9. členom ZPOmK-1, sledijo nadzorstvene sankcije in denarna kazen. To pomeni, da se nadzorni postopek zaključi s prekrškovnim postopkom, v katerem organ izreče globo. Prekrškovni postopek v zvezi s predmetnim omejevalnim ravnanjem je uveden in je v teku. Organ dokaznega postopka v predmetnem postopku še ni izvedel, o prekršku še ni odločil. Ker zahtevana dokumentacija, tj. odločba, vsebuje podatke, ki so bili pridobljeni in sestavljeni (tudi) zaradi prekrškovnega postopka, ta postopek pa je še v teku, organ šteje, da je prvi pogoj za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen.[21] Namen obravnavane izjeme je zagotoviti nemoteno in učinkovito izvedbo prekrškovnega postopka.[22] Obravnavana izjema varuje tudi ustavno varovane pravice obdolžencev, na primer domnevo nedolžnosti (27. člen Ustave), pravico strank do priprave svoje obrambe (29. člen Ustave), pa tudi varstvo pravice do zasebnosti in osebnostne pravice udeležencev postopka (35. člen Ustave).[23] Če razkritje zahtevane odločbe škoduje izvedbi prekrškovnega postopka, je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme, tj. razkritje podatka bi škodovalo izvedbi postopka o prekrških. Organ je v namen ugotovitve obstoja drugega pogoja uporabil t.i. škodni test, in sicer je tehtal med škodo oziroma motnjami pri izvedbi prekrškovnega postopka ter razkritjem nepravnomočne upravne odločbe prosilcu še pred zaključkom prekrškovnega postopka. Dostop do informacij je mogoče zavrniti le, če se tehnica med škodo za izvedbo postopka in razkritjem informacij nagne proti škodi oziroma bi bila škoda za izvedbo postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Organ lahko dostop do informacije zavrne, če bi razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti, ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.[24] Zahtevana odločba vsebuje tudi dokaze v zvezi z obstojem prekrška, ki jih mora organ tekom dokaznega postopka v ločenem, prekrškovnem postopku še izvesti. Organ v prekrškovnem postopku izvaja dokaze, ugotavlja dejansko stanje in materialno kršitev skladno s pravili prekrškovnega prava in neodvisno od upravnega postopka. Prekrškovni organ po uradni dolžnosti brez odlašanja, hitro in enostavno ugotovi tista dejstva in zbere tiste dokaze, ki so potrebni za odločitev o prekršku.[25]Z razkritjem zahtevane odločbe bi se javnost seznanila z nekaterimi dejstvi, ki so relevantna tudi za izvedbo prekrškovnega postopka, ki je še v teku, in dokazi, ki jih mora v prekrškovnem postopku še izvesti. Tako bi se javnost med drugim seznanila z vsemi pričami, ki jih bo organ verjetno še zaslišal, kar bi lahko imelo za posledico vpliv na pristnost, nepristranskost in resničnost izpovedbe prič, to pa bi škodovalo ugotavljanju dejanskega poteka dogodkov in odgovornosti domnevnih storilcev ter s tem nadaljnji izvedbi postopka. Posledično ne bi bilo mogoče pravilno, popolno, objektivno in nepristransko opraviti in zaključiti prekrškovnega postopka, s čimer bi nedvomno nastala škoda izvedbi tega postopka. Dodatno je organ upošteval, da so kršitelji v prekrškovnem postopku, drugače kot stranke postopka v upravnem postopku, ki jih veže sodelovalna in pojasnilna dolžnost, lahko povsem pasivni oziroma imajo pravico (možnost), ne pa tudi dolžnost sodelovati.[26] V prekrškovnem postopku so stranke postopka deležne drugačnih (strožjih) procesnih kavtel/pravic, zato se lahko njihova izvedba razlikuje od tiste, dane v upravnem postopku, kar lahko vodi v drugačno odločitev organa. V prekrškovnem postopku je treba posledično posebno pozornost nameniti dokazom, ki jih je v nadzornem postopku, v katerem stranko zavezuje sodelovalna in pojasnilna dolžnost, zagotovila sama stranka in se z njimi obremenila. Take primere je treba obravnavati podobno kot tiste, pri katerih gradivo iz nekazenskih postopkov prehaja v kazenski postopek. Pri tem se je organ skliceval na odločbo Ustavnega sodišča št. Up 1293/08. Dodatno je organ upošteval, da se v predmetnem prekrškovnem postopku dokazi še zbirajo, izvedejo se lahko tudi dokazi, ki v upravnem postopku niso bili izvedeni. V konkretnem primeru določena opravila, ki se neposredno nanašajo na samo dokazovanje prekrška, še niso bila izvedena, zato bi razkritje (predvsem v zadevi domnevno vpletenim osebam) vsebine lahko škodovalo pri izvedbi teh opravil, kar bi imelo nepopravljivo škodno posledico tudi za morebitni nadaljnji prekrškovni postopek.[27] Dokazni postopek je namreč dinamičen in zato ni moč vnaprej predvideti vseh procesnih in dejanskih situacij. Pred izdajo odločbe je praviloma nemogoče z gotovostjo ugotoviti, kateri del zahtevanih dokumentov so oziroma niso pomembni za nadaljnji postopek. Določen dokument je v trenutni fazi postopka lahko povsem brez pomena, tekom postopka pa se lahko izkaže, da gre za enega glavnih obremenilnih ali razbremenilnih dokazov, poleg tega pa se dokazi in podatki, ki utegnejo biti koristni za nadaljnji postopek, presojajo v samem postopku.[28]Razkritje bi tako lahko vplivalo tudi na dokaze, ki bi jih organ še pridobil tekom postopka. Tako je npr. izjava posameznika, ki ima v upravnem in prekrškovnem postopku status priče, in ki je v upravnem postopku prejel ustrezen pravni pouk po ZUP, sicer dopustni dokaz v prekrškovnem postopku, vendar velja, da je to le indic (pomožno dejstvo), kar pomeni, da ga je treba v skladu z načelom neposrednosti preveriti z neposrednim zaslišanjem domnevnih storilcev ali priče, ki se mu/ji predoči izjave iz upravnega postopka.V zvezi s tem, da se dokazni postopek še izvaja, je posebej poudaril, da še niso dokončno opredeljeni vsi kršitelji. Tako se lahko (zelo verjetno) zgodi, da bo oseba, ki je bila v upravnem postopku priča, v prekrškovnem postopku obravnavana kot kršitelj. Odgovornost pravne'osebe je v prekrškovnem postopku akcesorna. Organ namreč lahko z globo za prekršek kaznuje tudi odgovorno osebo pravne osebe ali odgovorno osebo samostojnega podjetnika posameznika, med tem ko upravni postopek vodi zgolj zoper podjetja. Posebej je izpostavil tudi, da dokler teče prekrškovni postopek še vedno niso razrešena vsa vprašanja, ki se nanašajo na program prizanesljivosti, ker o tem skladno z drugim odstavkom 9. člena Uredbe odloči organ z odločbo o prekršku. Organ lahko podatke in dokaze iz prijave razkrije zgolj podjetju, zoper katerega se vodi postopek. Na podlagi podane prijave se lahko še izvedejo drugi dokazi,saj mora skladno s 7. členom te uredbe storilec tekom postopka z organom sodelovati. Organ s tem v zvezi meni, da je večjega pomena od prostega dostopa do zahtevanih informacij to, da ta postopek nemoteno poteka do konca ter da se ugotovi, ali je bil prekršek storjen in kdo ga je storil. Pomemben element strategije odkrivanja in dokazovanja prekrškov je tudi, da se vsebina pridobljenih dokazov ne razkrije takoj. Organ je na podlagi opravljenega testa ugotovil, da bi razkritje povzročilo nepopravljive posledice oziroma škodo za samo izvedbo prekrškovnega postopka. Opravljeni test je pokazal, da bi bile motnje, ki bi nastale z razkritjem zahtevanih podatkov, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zlasti, ker je narava te zavrnitve začasna, tj. do pravnomočno zaključenega prekrškovnega postopka. Razkritje zahtevanih podatkov bi imelo vpliv na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta, s tem pa na izvedbo celotnega postopka. Glede na dejanja, ki so še v teku, bi lahko bila z razkritjem ugotovljena ciljna usmerjenost teh dejanj, pri čemer bi lahko prišlo do uničenja posameznih dokazov, potrebnih za postopek.[29] Vsled navedenemu je, upoštevaje prakso IP[30] in prakso sodišč[31], podana izjema po točki 6 prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je organ zaključil, da je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme - razkritje podatka bi škodovalo izvedbi postopka o prekršku. Ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme, je dostop do zahtevane odločbe zavrnil. Skladno s 7. členom ZDIJZ in 19. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja je še preveril, ali je mogoče zagotoviti prosilcu delni dostop, in ugotovil, da iz zahtevane odločbe ni mogoče izločiti podatkov, ki so pomembni za izvedbo prekrškovnega postopka. Opisi ravnanj strank postopka, dokazi in druge navedbe se med seboj prepletajo skozi celotno odločbo in jih je nemogoče izločiti tako, da ne bi s tem nastala škoda za zaupnost oziroma za izvedbo predmetnega prekrškovnega postopka. Organ je tako zavrnil dostop do zahtevanih podatkov v celoti in pri tem tudi upošteval, da se zahteva prosilca nanaša na iste informacije, ki se nahajajo tako v zahtevani odločbi kot v prekrškovnem postopku, ki je še v teku, in tudi, da je organ te informacije pridobil za potrebe obeh postopkov. V zvezi z informacijami, ki jih vsebuje dokument kot celota, sta torej kumulativno izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme po točki 6 prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar pomeni, da je izjema podana. Nadalje pa je navedel tudi, da po njegovi oceni v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje preostalih dokumentov. Po njegovem mnenju dokumenti, ki so predmet presoje, po vsebini niso takšne narave, da bi se splošna javnost z njihovo pomočjo lahko seznanila s pomembno družbeno temo ali da bi njihovo razkritje lahko pripomoglo k javni razpravi o pomembni temi, ki je relevantna za širši krog ljudi. Pri vsebini teh dokumentov tudi ne gre za temo, ki bi terjala sodelovanje širše javnosti pri oblikovanju vsebin, ki so z vidika vključevanja in širše skupine deležnikov pomembne zaradi zagotavljanja demokratičnega diskurza med civilno družbo in organi javnih oblasti. Poudaril je tudi, da test interesa javnosti ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije tisto, kar je »v interesu javnosti«. Podatki, ki jih zahteva prosilec, so morebiti interesantni za javnost, pretehta pa javni interes, da so konkretni podatki nedostopni javnosti.[32] Glede na vse navedeno je tako organ ugotovil, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje informacij, ki so bile predmet presoje in predstavljajo izjemo od prostega dostopa po točki 6 prvega odstavka 6. člena, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot zakonska izjema. Prav tako ne gre za informacije iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je odločil tudi o stroških stranskih udeležencev. Upoštevaje 114. člen ZUP je organ ugotovil, da je v predmetni zadevi bila zaradi intervencije stranskih udeležencev … izdana zavrnitvena odločba glede zahteve prosilca za dostop do informacije javnega značaja, kar pomeni, da sta s svojima zahtevkoma v celoti uspela.

Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 13. 1. 2021, ker meni, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Predlagal je, da IP izpodbijano odločbo spremeni tako, da se zahtevi prosilca ugodi in se prosilcu razkrije nezaupna različica zahtevane odločbe ter odloči, da vsaka stranka in vsi stranski udeleženci krijejo svoje stroške postopka, oziroma podredno, da IP izpodbijano odločbo razveljavi in vrne zadevo v ponovni postopek. Po njegovi oceni si organ napačno razlaga določbo šestega odstavka 22. člena ZPOmK-1, saj ta določba v ničemer ne posega v določbe ZDIJZ. Šesti odstavek 22. člena ZPOmK-1 je le navodilo organu, da nezaupno različico odločbe samoiniciativno objavi na svojih spletnih straneh, ne da bi zainteresirana javnost to zahtevala. S tem se vzpostavi še večja transparentnost organa, katerega delovanje je v posebnem interesu javnosti, ta pa se lahko s kršitvami, ki so ugotovljene s pravnomočnimi odločbami, seznani brez zamudnih postopkov, ki zahtevajo čas in specifično znanje. Zapis organa na strani 7 izpodbijane odločbe, da bi se zaupni podatki pred pravnomočnostjo razkrili, po pravnomočnosti pa bi organ na svoji spletni strani objavil odločbo brez zaupnih podatkov, kar naj bi bila posledica ugoditve predmetni zahtevi prosilca, je nerazumljiv. Prosilec ni zahteval razkritje celotne odločbe, temveč nezaupne različice, torej s prekritimi podatki o poslovnih skrivnostih in podatki, ki se nanašajo na tajnost vira. Na podlagi prosilčeve zahteve torej ne bi prišlo do razkritja celotne odločbe, ki bi bila po pravnomočnosti objavljena v izčiščeni verziji. Prav tako prosilec ni zahteval razkritja podatkov, ki se nanašajo na prijavo storilca za odpustitev in/ali znižanje globe. Tudi te podatke bi lahko organ zakril oziroma bi zakril identiteto storilca, ki je z organom sodeloval na podlagi programa prizanesljivosti. Dejstvo, da je en izmed storilcev vložil vlogo za odpustitev oziroma znižanje globe, pa je organ že razkril v sporočilu za javnost z dne 21. 1. 2020[33]. Golo dejstvo, da je bila taka vloga vložena, torej ni več zaupno, saj je javno objavljeno, v nezaupni različici odločbe pa bi organ identiteto takega storilca lahko prekril. Prosilec prav tako ni zahteval razkritja osebnih podatkov iz odločbe. Tudi osebne podatke bi lahko organ v nezaupni različici odločbe prekril, zato osebni podatki ne morejo biti razlog za zavrnitev prosilčeve zahteve v celoti. Organ bi torej moral pretehtati, kateri podatki v odločbi so zaupni in katerih podatkov ne bi smel razkriti zaradi varovanja osebnih podatkov. Nikakor pa zaupnost nekaterih podatkov ne more biti podlaga, da organ prosilcu v celoti zavrne dostop do informacije javnega značaja. Organ bi torej moral te podatke prekriti in prosilcu omogočiti dostop do nezaupne različice odločbe. Tako je bilo tudi navodilo IP, da je treba ugotoviti, katere informacije v zahtevani odločbi sodijo med poslovne skrivnosti (str. 11 odločbe), nikakor ne morejo biti poslovna skrivnost prav vsi podatki v zahtevani odločbi. Nadalje je navedel, da je sklicevanje organa na četrti odstavek 35. člena ZJN-3 in 181. člen ZDT-1 docela neprimerna. ZPOmK-1 namreč nikjer izrecno ne derogira določb ZDIJZ, kot to izhaja iz ZJN-3, ZDT-1 pa v omenjenem členu ne ureja razkritja informacij javnega značaja, temveč pravico posameznika, da se seznani s svojimi podatki. IP je v odločbi št. 090-88/2020/13 izrecno poudaril, da javnost, kot jo predvideva šesti odstavek 22. člena ZPOmK-1, ne predvideva pravice prosilcev po ZDIJZ, da zahtevajo dostop do tudi do nepravnomočne odločbe, seveda ob omejitvi iz četrtega odstavka 13.b člena istega zakona. To je tudi edini člen v ZPOmK-1, ki v smislu lex specialis posega v sistemska pravila ZDIJZ, in sicer tako, da se ne glede na ZDIJZ zavrne dostop do podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira in do podatkov, ki so poslovna skrivnost podjetij. In kot že navedeno, teh podatkov prosilec ni zahteval, saj je zahteval razkritje nezaupne različice odločbe, to vodilo pa je organ pri svoji razlagi 22. člena ZPOmK-1 obšel. V zvezi z izjemo po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je navedel, da le-ta po njegovem mnenju ni podana, ker ni izpolnjen noben izmed teh pogojev. Prvenstveno je poudaril, da zahtevana odločba ni bila izdana ali pridobljena zaradi kazenskega ali prekrškovnega postopka oziroma v zvezi z njim. Odločba, ki je predmet zahteve, je upravna odločba in je bila izdana po pravilih ZPOmK-1 in ZUS. Postopek o prekršku pa je ločen postopek in v prekrškovnem postopku se bo dejansko stanje, čeprav se prekriva z dejanskim stanjem iz upravne odločbe, ugotavljalo znova in posebej. Odločba, izdana v upravnem postopku, torej ne more biti v zvezi s prekrškovnim postopkom, še manj pa s hipotetičnim kazenskim postopkom. Razlaga organa, ki se nanaša na to izjemo, je v pretežni meri povsem pravno nerelevantna, saj organ predvsem povzema ureditev postopka o prekršku po pravilih ZP-1, ki z zahtevo nima nobene zveze. Prosilec namreč ne zahteva podatkov iz prekrškovnega spisa. Razlaga organa je v tem delu absurdna, saj bi lahko prosilcem povsem onemogočila dostop do informacij javnega značaja na vseh področjih in iz vseh postopkov, če bi se iz teh podatkov lahko sklepalo na prekršek ali kaznivo dejanje - kot da se nepravilnosti ne bi smelo razkrivati, ker bi to lahko škodilo hipotetičnim kazenskim ali prekrškovnim postopkom. Kot je organ sam zapisal v odločbi, je prekrškovni postopek ločen. V prekrškovnem postopku se bodo dejstva posebej ugotavljala v luči zakonskih znakov prekrška in ob upoštevanju kazenskopravnih kavtel. Katere priče namerava organ zaslišati, je stvar odločitve, ki jo bo organ sprejel v okviru prekrškovnega postopka. V zahtevani odločbi nikjer ni zapisano, katere priče bodo zaslišane v prekrškovnem postopku. Če je identiteta prič kakorkoli sporna, pa bi organ identiteto teh prič lahko prekril v nezaupni različici odločbe. Ker sta torej postopka povsem ločena, lahko pred pravnomočnostjo odločitve o prekršku, postane pravnomočna upravna odločba, ki jo mora organ na podlagi 22. člena ZPOmK-1 objaviti na spletni strani. Taka situacija pa je nezdružljiva s tezo organa, da se prosilčeva zahteva zavrne zaradi interesa izvedbe prekrškovnega postopka. Upravna odločba bo po njeni pravnomočnosti objavljena na podlagi 22. člena ZPOmK-1 ne glede na stanje prekrškovnega postopka oziroma četudi bo ta še v teku. Če takrat organ nima pomisleka, da se zahtevana odločba objavi širši javnost, takšnega zadržka ne bi smelo biti niti na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Absurdna je tudi razlaga organa, da bi bila z razkritjem nezaupne različice upravne odločbe kršena pravica do domneve nedolžnosti. Domneva nedolžnosti z dostopanjem do informacij javnega značaja nima nobene zveze. Domneva nedolžnosti je ustavno procesno jamstvo v kazenskem in prekrškovnem postopku, ki pomeni, da oseba velja za nedolžno, dokler se ji ne dokaže krivda, da mora krivdo dokazovati država in ne obdolžena oseba (dokazno breme) in da mora sodišče v dvomu storilca oprostiti (npr. sodbo opr. št. I Ips 3/2010 Vrhovnega sodišča). Nikakor pa domneva nedolžnosti organa ne odvezuje razkritje podatkov, če so tam navedene nepravilnosti, ki lahko vodijo v prekrškovni ali kazenski postopek. Če bi tako stališče obveljalo, bi lahko zavezanci za razkrivanje javnih podatkov, le-te prikrivali, čeprav je en izmed namenov ZDIJZ tudi ta, da se lahko javnost seznani z nepravilnostmi in da se te lahko tudi sankcionirajo. Domneva nedolžnosti torej na zahtevo po ZDIJZ nima prav nobenega vpliva. Prej nasprotno, saj je ZDIJZ namenjen tudi temu, da se lahko javne informacije, čeprav so lahko inkriminirajoče, tudi razkrijejo. Poleg tega seznanitev javnosti z nezaupno različico v ničemer ne bo škodovala izvedbi prekrškovnega postopka. Teza organa, da je pomemben element strategije odkrivanja in dokazovanja prekrškov v tem, da se vsebina pridobljenih dokazov ne razkrije takoj, ne vzdrži resne presoje. Ta strategija je pomembna v razmerju do storilcev, ki pa so z vsebino upravne odločbe in z dokaznim postopkom in listinami v upravnem postopku, že seznanjeni Glede na navedeno meni, da je pritožba utemeljena, zaradi česar je treba razveljaviti tudi stroškovni izrek izpodbijane odločbe.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-1/2020-22 z dne 25. 1. 2021, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil dokumente zadeve št. 090-1/2020-22, tudi odločbo, ki je predmet zahteve prosilca.

IP je s pritožbo prosilca seznanil družbe … ter jih pozval k morebitni priglasitvi stranske udeležbe.

Družba … je stransko udeležbo priglasila po pooblaščencu v odgovoru z dne 11. 2. 2021. Navedla je, da se z vsebino izpodbijane odločbe strinja. Javni interes za razkritje zahtevane odločbe ni podan, niti ga ni ustrezno utemeljil prosilec. Izpostavila je izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedla je, da zahtevana odločba ni pravnomočna, ker je zoper njo vložena tožba, in kot izhaja iz ustavljene prakse IP[34], je za dostop do informacije javnega značaja pomembno, ali je pravnomočno zaključen celoten upravni postopek. V posledici navedene tožbe bo odločba lahko odpravljena in vrnjena organu v ponovno odločanje, zaradi česar vsekakor ni znano, kakšna bo odločitev organa. Poleg omenjenega pogoja o nepravnomočno končanem postopku pa je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme, in sicer bi razkritje zahtevane odločbe glede na vsebino lahko vplivalo na osebe, ki bi v ponovnem postopku lahko dajale informacije oziroma bi to od njih zahteval organ. Za potrebe poštenega postopka je bistveno, da se vsebina zahtevane odločbe ne razkrije javnosti, saj bi slednje lahko ogrozilo zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov oziroma bi ogrozilo izvedbo postopka. Razkritje konkretnih podatkov bi nedvomno utegnilo vplivati na osebe, ki so že bile predlagane za zaslišanje (pa še niso bile zaslišane), kar bi lahko posledično imelo vpliv na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta. Ob izvedbi ustreznega »škodnega testa« se pokaže, da bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi upravnega postopka ugotavljanja kršitve ZPOmK-1, zaradi česar je zahtevo potrebno zavrniti. Pri tem je družba izrecno izpostavila, da je v postopku pred organom predlagalo izvedbo več personalnih dokazov, kar vse je organ v postopku zavrnil. Družba je prepričana, da bo zahtevana odločba v sodnem postopku razveljavljena ter da bo organ primoran izvesti vse personalne dokaze, ki jih je predlagala. Organ namreč ni izvedel niti enega personalnega dokaza, ki ga je predlagala družba. Z razkritjem vsebine odločbe bi se vsem za zaslišanje že predlaganim pričam lahko razkrile izpovedbe predhodno že zaslišanih prič. Takšno dejstvo bi močno ogrozilo postopek. Družbi bi lahko bilo onemogočeno, da z navzkrižnim zasliševanjem tako v sodnem postopku, ki je teku, kot tudi v morebitnem ponovljenem postopku pred organom, vzpostavi dvom v kredibilnost in resničnost izpovedb že zaslišanih prič ter v bodoče še zaslišanih prič. Razkritje zahtevane odločbe bi tako pomenilo hudo kršitev pravic družbe v postopku pred organom. Opozorila pa je tudi na specialno ureditev v določbi 22. člena ZPOmK-1. Zakonodajalec je torej ob sprejemu določbe ZPOmK-1 štel, da je interesu javnosti in transparentnosti zadoščeno z objavami kot jih določa predmetni zakon v členu 22. Slednje zato, ker je za konkurenčne postopke značilno, da vsebujejo zelo občutljive podatke o subjektih na trgih. Ob upoštevanju navedenega v zadevi po mnenju družbe ne obstaja javni interes za razkritje zahtevane odločbe v obsegu, ki bi bil večji od obsega, določenega v 22. členu ZPOmK-1 oziroma javni interes očitno ni močnejši od interesa varstva in nemotenega vodenja konkretnega upravnega postopka, ki še ni pravnomočno zaključen. V zadevi je dodatna okoliščina, ki vodi v zavrnitev zahteve tudi v tem, da organ odloča tudi kot prekrškovni organ o prekrških zaradi kršitve določb ZPOmK-1 ter določb 101. in 102. člena Pogodbe v skladu z zakonom, ki ureja prekrške, če ta zakon ne določa drugače (drugi odstavek 12. člena ZPOmK-1). Organ bo torej v zvezi s presojo omejevalnih ravnanj potencialno vodil dva formalno ločena postopka, in sicer postopek ugotavljanja konkurenčno pravne kršitve (upravni postopek) ter prekrškovni postopek, v katerem bo morebitnemu kršitelju naložil globo. Dejstvo pa je, da sta oba postopka vsebinsko povezana, saj se nanašata na ista dejanska stanja, dokazi iz upravnega postopka oziroma ugotovljeno dejansko stanje pa so neposredna podlaga tudi za prekrškovni postopek. Ob upoštevanju navedenega bi razkritje zahtevane odločbe lahko škodovalo izvedbi ne zgolj postopka ugotavljanja kršitev temveč tudi izvedbi prekrškovnega postopka. Družba je tako ocenila, da navedbe prosilca v pritožbi z dne 13. 1. 2021 odločitve organa ne omajajo. Če bi prišlo do razkritja zahtevane odločbe, bi to bistveno vplivalo na položaj družbe v sodnem postopku, v katerem napada veljavnost zahtevane odločbe.

Družba … je svojo stransko udeležbo priglasila po pooblaščencu z odgovorom z dne 11. 2. 2021. IP je predlagala, da zahtevo prosilca zavrne kot neutemeljeno in prosilcu naloži plačilo stroškov postopka družbe. Svojo udeležbo je utemeljila na osebni in neposredni koristi, ki izvira iz ZPOmK-1 in ZDIJZ, kot predpisov, ki jih je treba uporabiti pri odločanju. Nepravnomočna odločba organa vsebuje poslovne skrivnosti družbe, glede katerih je njena pravna korist varovana tako po določbah ZPOmK-1 kot tudi v skladu z ZDIJZ. Uvodoma je izpostavila, da razkritje zahtevane odločbe ni dovoljeno v skladu z 22. členom ZPOmK-1 in 6. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ter da prosilec svoj pravni interes utemeljuje na statusu oškodovanca, pri čemer je opozorila, da (še) nima statusa oškodovanca po 62.a členu ZPOmK-1. Poudarila je, da mora IP pri odločanju slediti specialni ureditvi razkritja podatkov iz 62.a člena ZPOmK-1 in nadaljnjih členov. V nadaljevanju se je podrobneje opredelila do določbe šestega odstavka 22. člena ZPOmK-1. Mnenja je, da je ZPOmK-1 specialni zakon v razmerju do ZDIJZ in ZUP ter ima kot tak prednost pred uporabo ZDIJZ in ZUP. Pojasnila je, da namen določbe šestega odstavka 22. člena ZPOmK-1 ni zgolj zavezati organa k objavi odločb in sklepov po nastopu pravnomočnosti, kot to zmotno trdi prosilec. Prvotni cilj (in učinek) te določbe je zagotoviti javnost in transparentnost delovanja javnih organov, čemur pritrjuje tudi sam prosilec. Navedeno pa izhaja tudi iz prakse IP[35]. Pri zahtevi po publiciteti je zakonodajalec očitno upošteval tudi ostale učinke javnih objav odločb organa, kot denimo negativne posledice objave nepravnomočnih odločb, saj je izrecno dovolil zgolj objavo pravnomočnih odločb. Tako določbe 22. člena kot 13.b člena ZPOmK-1 odstopajo od določb ZDIJZ, ki kot splošni predpis ureja dostop do informacij. V predlogu ZPOmK-1G je poleg četrtega odstavka 13.b člena tudi izrecno pojasnjeno razmerje med ZPOmK-1 in ZDIJZ, in sicer da določbe ZPOmK-1 veljajo kot določbe lex specialis glede na določbe ZDIJZ. Strinja se z navedbami organa v izpodbijani odločbi, da ne sme priti do tega, da bi ravno postopek pred organom, ki je namenjen varstvu konkurence, povzročil njeno izkrivljanje, čemur po njenem mnenju sledi ravno določba 22. člena ZPOmK-1. Če namreč ne bi dali prednosti tej določbi, pred določbami ZDIJZ, bi prišlo, upoštevajoč zgolj 13.b člen ZPOmK-1, do situacije, v kateri bi se javnost seznanila z zahtevano odločbo pred njeno pravnomočnostjo, organ pa bi po pravnomočnosti objavil odločbo brez zaupnih podatkov. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je namreč za učinkovito varstvo konkurence pomembno, da se varstvo podatkov zagotavlja ves čas postopka, zlasti pa mora biti ves čas enako opredeljeno – brez poljubnega spreminjanja. Tako meni, da ne držijo navedbe prosilca, da je zapis organa na 7. strani izpodbijane odločbe nerazumljiv, argumentacija, ki jo je izpostavil na 5. strani pritožbe glede javnosti po šestem odstavku 22. člena ZPOmK-1 pa izvzeta iz konteksta oziroma ovržena ob upoštevanju absurdne situacije, do katere bi sicer prišlo. V zvezi s primerjavo z drugimi zakonu v slovenskem pravu pa je ugotovila, da se je prosilec opiral na strogo gramatikalno razlago, pri tem pa zanemaril dejstvo, da je namen teh določb v tem, da je določena faza postopka zaprta za javnost. Poleg tega meni, da je interesu javnosti zadoščeno v celoti, saj je organ na svojih spletnih straneh objavil vse informacije, ki jih je dolžan sporočiti javnosti, poleg tega pa zahtevana odločba še ni pravnomočna in zato ni izpolnjen pogoj za njeno objavo. Pri Upravnem sodišču so vložene tožbe, v zvezi s kršitvijo pa teče pred organom še prekrškovni postopek. V nadaljevanju je družba povzela posamezne navedbe organa v zvezi z zaupnimi podatki in enako kot organ poudarila, da delni dostop ni mogoč zaradi prepletanja vseh informacij. Povzela je tudi posamezne navedbe organa glede izjeme od dostopa po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem je poudarila, da gre nedvomno za podatke, pridobljene oziroma sestavljene zaradi postopka s prekrški, ki je še v teku, povzela navedbe organa glede škodnega testa ter poudarila, dejstvo, da bi bila škoda, ki bi z razkritjem zahtevane odločbe nastala, bistveno večja od pravice prosilca oziroma javnosti, da se z informacijami seznani, sploh ob dejstvu, da je narava zavrnitve samo začasna, torej do pravnomočno zaključenega prekrškovnega postopka. Javnopravni interes uveljavitve konkurenčnega prava, kot ga zasleduje organ v upravnem in prekrškovnem postopku, ima po njenem mnenju prednost pred zasebnim interesom prosilca, ki želi dostop pridobiti pred pravnomočnostjo odločbe. Opozorila pa je tudi, da ni IP tisti, ki bi odločal o delnem dostopu, ampak organ, ki edini lahko presodi, razkritje katerih podatkov iz zahtevane odločbe bi škodovalo nadaljnji izvedbi prekrškovnega postopka.

Družba ... je stransko udeležbo priglasila po pooblaščencu v odgovoru z dne 11. 2. 2021. Izpostavila je, da bi ji z razkritjem izjav o povzetku in dopolnitvi relevantnih dejstev (v nadaljevanju: izjavi PRD) in dokumentov, ki so postali del zahtevane odločbe, nastala občutna škoda in bi to lahko imelo vpliv na njen tržni in konkurenčni položaj. Povedano drugače, predmetni izjavi in priloženi dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost. Predmetni podatki so namreč znani le omejenemu krogu oseb, nanašajo pa se tudi na poslovne partnerje, cene in načine plačila, storitve, obveznosti stranki, ipd.. Ti podatki so torej pomembni in bi njihovo nepooblaščeno razkritje nepoklicani osebi povzročilo hujše škodljive posledice in škodo družbi. Prav tako bi razkritje teh podatkov, dokumentov in njihovih delov povzročilo odškodninsko odgovornost družbe nasproti pogodbenim strankam teh dokumentov. Z razkritjem teh podatkov bi konkurenti na trgu pridobili poglobljen vpogled v poslovanje družbe, s tem pa bi zanjo lahko nastala občutna škoda. Navedla pa je tudi, da bi lahko z razkritjem podatkov iz zahtevane odločbe, ki predstavljajo osebne podatke, nastale hujše posledice za organiziranje in izvajanje ukrepov varovanj osebnih podatkov, kar bi povzročilo odškodninsko in prekrškovno odgovornost družbe. Opredelila se je tudi do specialnosti ZPOmK-1 in pristojnosti IP za odločanje v tem postopku. Mnenja je, da IP ni pristojen za odločanje o pritožbi prosilca zoper izpodbijano odločbo. Pri tem je izpostavila 62.a člen ZPOmK-1 in 82. člen ZUP. Navedla je, da prosilec nima statusa oškodovanca po določbah ZPOmK-1, saj se določba nanaša na oškodovance, ki so odškodninski zahtevek dejansko vložili pred sodišče, česar pa prosilec ne dokaže in ne zatrjuje. Nadalje je navedla, da prihaja glede na določbo prvega odstavka 1. člena ZDIJZ do konflikta s pravnimi normami ZPOmK-1 in ZDIJZ, vendar je ta konflikt le navidezen. Družba se sicer zaveda, da ima prosilec določene pravice po ZDIJZ, vendar so te omejene. Upoštevati je namreč treba, da je ZPOmK-1 specialnejši in onemogoča uporabo določb ZDIJZ pri dostopu do informacij iz upravnih spisov. Po ZDIJZ in ZPOmK-1 gre dejansko za različne pravne podlage, vendar predpisa urejata isto vprašanje. Upravičenja in omejitev v zvezi s posredovanjem informacij prosilcu so sočasno veljavne, hkrati pa se medsebojno nasprotujejo in izključujejo, zato je treba na podlagi splošnih pravil uporabe prava ugotoviti, katere od njih je treba uporabiti v konkretnem primeru, pri čemer pa noben od navedenih zakonov ne vsebuje pravila, kako in kdaj uporabiti drug zakon. Po njenem mnenju je dejstvo, da je ZPOmK-1 kot področni zakon specialnejši, ker v 62.a členu določa pogoje za razkritje dokazov oziroma podatkov, kar se nanaša tudi na podatke v nezaupni različici. ZDIJZ se torej lahko kot splošnejši predpis uporablja le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen z ZPOmK-1, kar v obravnavanem primeru pomeni, da se lahko uporabi le glede dostopa do tistih podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, oziroma zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ki pa se ne nahajajo v upravnem spisu organa. Ker pa se zahtevana odločba nahaja v upravnem spisu in je njegov sestavni del, je treba uporabiti specialnejši predpis, to pa je ZPOmK-1, ki v 62.a členu jasno in nedvoumno določa pogoje za razkritje. Po njenem mnenju tudi za odločanje ni mogoče uporabiti splošnejšega predpisa, torej ZDIJZ, saj v skladu s tretjim odstavkom 11.i člena ZPOmK-1 vodi postopke direktor organa, daje pooblastila za vodenje postopkov iz pristojnosti organa in izdaja pravne akte v posamičnih zadevah iz pristojnosti organa, razen če je pristojen senat. ZPOmK-1 ne določa pravnega sredstva zoper njegovo odločitev, to je v konkretnem primeru izpodbijana odločba, kar pomeni, da je možna tožba v upravnem sporu, saj ta odločitev pomeni upravni akt (2. člen ZUS-1). Glede na navedeno tako IP predlaga, da pritožbo zavrže, saj o njej ni pristojen odločati. Iz previdnosti pa je družba navedla še, da je odločitev organa po njenem mnenju pravilna in zakonita, zato je treba pritožbo zavrniti kot neutemeljeno. V zvezi s tem je izpostavila izjemo od dostopa po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Postopek namreč še vedno poteka, saj je bil zoper zahtevano odločbo sprožen upravni spor. Drži sicer posplošena navedba prosilca, da predmetni postopek ne predstavlja kazenskega ali prekrškovnega postopka, vendar je takšna razlaga po njenem mnenju preozka. V postopku, ki je predmet zahtevane odločbe, se poleg določb ZPOmK-1 smiselno uporabljajo tudi določbe ZP-1. V konkretnem primeru tako poteka upravni postopek pred organom, ki pa ga je mogoče šteti kot predhodni postopek, ki se opravi pred samim prekrškovnim postopkom ali kazenskim postopkom, in je kot tak njun sestavni ter nerazdelni del. Podatki, pridobljeni v tem postopku, tudi zahtevana odločba, pa tako predstavljajo podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega pregona ali postopka s prekrški in bi njihovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Dejansko ta upravni postopek in prekrškovni postopek ali kazenski pregon skupaj predstavljata postopek, ki je postopek sui generis, saj zanj v določenem delu neposredno ali smiselno veljajo določbe Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju: ZKP) in ZP-1, kar dokazuje, da je izpolnjen prvi pogoj za obstoj izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V upravnem postopku pred organom je bila pri družbi opravljena preiskava, v kateri so bili zaseženi predmeti in zavarovani podatki, zaseženi na elektronskih napravah. Za zavarovanje podatkov na zaseženih elektronskih napravah in za ravnanje s forenzičnimi kopijami iz tretje alineje drugega odstavka 29. člena ZPOmK-1 se smiselno uporabljajo določbe ZKP glede zavarovanja podatkov v elektronski obliki (tretji odstavek 29. člena ZPOmK-1). Vsi ti podatki so sestavni del zahtevane odločbe. Preiskavo je opravil organ na podlagi odredbe sodišča. Za izdajo predmetne odredbe je potrebna ugotovitev utemeljenih razlogov za sum, ki pa je institut kazenskega procesnega prava (prim sodba Vrhovnega sodišča št. I Ips 333/2005 z dne 3. 11. 2005 in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/95, z dne 27. 11. 1997). Vse navedeno dokazuje, da predstavlja predmetni postopek sui generis postopek z elementi kazenskega oziroma prekrškovnega postopka, saj zanj v določenem delu neposredno ali smiselno veljajo določbe ZKP in ZP-1, s čimer je izpolnjen prvi pogoj izjeme. Nesporno pa je, da je izpolnjen tudi drug pogoj, torej, da bi razkritje tega podatka škodovalo izvedbi takšnega postopka, kar pa je organ v izpodbijani odločbi utemeljeno in prepričljivo obrazložil. Ker je postopek ugotavljanja kršitve po 6. členu ZPOmK-1 in 101. členu PDEU št. 3062-5/2017, ki kot tak predstavlja predkazenski oziroma predhodni postopek prekrškovnemu postopku, pred organom še v teku, bi razkritje zahtevane odločbe osebi, ki je bila prijavitelj, njegovi zaposleni pa potencialne priče v kazenskem ali prekrškovnem postopku, glede na vsebino zahtevane odločbe lahko vplivalo na osebe, ki bi v takšnem postopku lahko dajale informacije, oziroma bi to od njih zahteval organ ali policija. Prav tako bi razkritje zahtevane odločbe ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov, ki bi jih organ ali organi pregona potrebovali pri odločanju o obstoju kazenske ali prekrškovne odgovornosti, predvsem zaradi možnosti uničenja oziroma prikrivanja listinske dokumentacije in ostalih dokaznih predmetov ali vplivanje na priče, pomembne za te postopke. Razkritje zahtevane odločbe pa bi lahko povzročilo tudi hude negativne posledice za stranke v postopku št. 3062-5/2017, kar ima za direktno posledico povzročanje škode tem postopkom. Zahtevana odločba namreč vsebuje konkretne podatke in poslovne skrivnosti strank upravnega postopka št. 3062-5/2017, ki so jih le-te posredovale organu. V zvezi z navedbami prosilca, da ima javnost pravico do seznanitve z informacijami javnega značaja in da je to pravico mogoče omejiti le, če je podana katera od izjem, ki pa jih je treba razlagati ozko, pa je družba poudarila, da je varovanje javnega interesa v primeru postopkov preprečevanja omejevanja konkurence urejeno v 22. členu ZPOmK-1. Zakonodajalec je namreč štel, da je interesu javnosti in transparentnosti zadoščeno že z objavami kot jih določa 22. člen ZPOmK-1. Takšna ureditev je po njenem mnenju logična, saj postopki zaradi konkurence vsebujejo zelo občutljive podatke o subjektih na trgih, prav tako pa tudi iz razloga, ker lahko očitek storitve prepovedanega omejevalnega ravnanja vpliva na ugled in dobro ime gospodarske družbe. Pri določbi 22. člena ZPOmK-1 gre torej za lex specialis derogat legi generali, in jo je presojati kot samostojno razlog zavrnitve pritožbe prosilca, pa tudi kot pritrdilni argument izpolnjenosti pogojev izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Z nerazkritjem zahtevane odločbe bosta varovana tako javni interes upravnega postopka varstva konkurence, s čimer bo spoštovan namen zakonodajalca iz 22. člena ZPOmK-1, interes morebitnega kazenskega ali prekrškovnega pregona, kot tudi interes družbe in drugih strank upravnega postopka št. 3062-5/2017. Po tako opravljenem testu mora upravni organ ugotoviti, da ne obstaja javni interes za razkritje zahtevane odločbe oziroma le-ta ni močnejši od interesa nepovzročanja škode, zato je s tem izpolnjen tudi drugi pogoj izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Družba se je opredelila tudi do javne interesa za razkritje zahtevane odločbe. Po njenem mnenju ni močnejši od interesa varstva postopkov, določenih v 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izpostavila je, da je prosilec sam navedel, da zasleduje svoj zasebni interes, ki pa v konkretnem primeru ne more pretehtati nad interesom organa in organov pregona. Predvsem pa po njenem mnenju v konkretnem primeru razkritje zahtevane odločbe ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k javni razpravi o delovanju in odločitvah upravnega organa ter povečanju odgovornosti in večji kvaliteti dela organa.

Družba … se na poziv k morebitni priglasitvi stranske udeležbe ni odzvala.

Glede na navedbe organa in stranskih udeležencev, da je bil zoper zahtevano odločbo sprožen upravni spor, je IP zaprosil Upravno sodišče za mnenje v zvezi z razkritjem zahtevane odločbe. Sodišče je tako zaprosil za mnenje, ali so v zvezi s predmetno odločbo, št. 3062-5/2017-123 z dne 30. 12. 2019, sodni postopki še v teku, in če so, v kakšni fazi so postopki, in ali bi z razkritjem te odločbe lahko nastale škodne posledice za izvedbo sodnih postopkov, ter kakšne bi bile te posledice. IP je 9. 4. 2021 in 15. 4. 2021 prejel odgovore Upravnega sodišča št. IU 176/2020-17 z dne 8. 4. 2021, št. IU 183/2020 z dne 8. 4. 2021 in št. I U 175/2020-16 z dne 14. 4. 2021. Iz odgovorov izhaja, da opredelitev do škodnih posledic razkritja predmetne odločbe organa za potek sodnega postopka ni stvar sodišča, ki v konkretnem upravnem sporu odloča o zakonitosti navedene odločbe. Razloge, zakaj bi razkritje posameznega podatka lahko škodovalo izvedbi postopka, mora po mnenju sodišča utemeljiti stranka, ki se razkritju tega podatka upira, o morebitni škodi, ki bi jo razkritje tega podatka povzročilo izvedbi postopka, pa mora odločiti organ, pristojen po ZDIJZ.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP primarno ugotavlja, da prosilec delno izpodbija odločbo organa. Prosilec namreč ne vztraja na vpogledu v podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost, vir prijave, podatke iz programa prizanesljivosti in osebne podatke. IP tako ugotavlja, da je prosilec zahtevo zožil.[36] Ker meni, da je pritožba utemeljena, pa je po njegovem mnenju treba razveljaviti tudi stroškovni izrek izpodbijane odločbe na način, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, prav tako ni sporno, da so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja (organ je zahtevano odločbo posredoval IP). Sporno v obravnavanem primeru je, ali so preostali zahtevani podatki prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa je podana katera izmed zakonskih izjem, zaradi obstoja katere se dostop lahko zavrne.

IP se uvodoma opredeljuje do razmerja med ZDIJZ in ZPOmK-1, ki so ga izpostavili organ in stranski udeleženci, njihove navedbe pa je IP povzel v uvodu obrazložitve te odločbe. Iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence - ZPOmK-1A[37] izhaja, da zadnji odstavek 13.b člena natančneje ureja postopek dostopa do informacij javnega značaja glede na specifičnost postopkov pred organom. Pri tem predstavlja ureditev, vsebovana v tem členu, delen odstop od ureditve v ZDIJZ. V skladu s predlaganim besedilom organ prosilcu za dostop do informacij javnega značaja, ne glede na določbe ZDIJZ, zavrne dostop do podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira, in podatkov, ki so poslovna skrivnost podjetij. Predlagana rešitev je bila potrebna zaradi specifičnosti postopkov pred organom, v skladu s katerimi morajo biti določeni instituti, izrecno definirani v ZPOmK-1 (tajnost vira in poslovne skrivnosti), ustrezno varovani tudi nasproti tretjim osebam, t.j. prosilcem za dostop do informacij javnega značaja. Za navedena instituta namreč izjeme po 6. členu ZDIJZ ne veljajo, ker sta izrecno definirana v ZPOmK-1. Namen te določbe je varstvo pravic strank in javnega interesa. Iz predloga zakona izhaja tudi, da imajo postopki, ki jih vodi organ, lahko hude posledice za stranke v smislu izreka visokih glob in drugih ukrepov v skladu z zakonom, zato bi bilo vsakršno posredovanje informacij, ki se nanašajo na tajnost vira oziroma podatkov, ki so poslovna skrivnost, v nasprotju z varstvom pravic strank in drugih oseb, ki organu posredujejo podatke. Razkritje teh podatkov bi namreč lahko onemogočilo delovanje organa pri vzpostavljanju in zagotavljanju njegovih zakonskih pooblastil in s tem varstvo javnega interesa na področju varstva konkurence. Javnost in transparentnost dela organa se ustrezno zagotavlja z obveznostjo objave odločb in sklepov, s katerimi se postopek konča, na spletni strani organa. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 454/2015-18 z dne 9. 7. 2015 opozorilo na to obrazložitev določbe. Ob navedenem tako IP poudarja, da »javnost« ki jo predvideva šesti odstavek 22. člena ZPOmK-1 in se nanaša na objavo »pravnomočne« odločbe, ne vpliva na pravice prosilcev po ZDIJZ, da zahtevajo dostop tudi do »nepravnomočne« odločbe, seveda ob omejitvi, kot jo opredeljuje četrti odstavek 13.b člena ZPOmK-1. Navedena določba namreč posega v pravico prosilcev po ZDIJZ zgolj z vidika tajnosti vira in poslovnih skrivnosti podjetja, ne pa glede tega, v kateri fazi je postopek. To pomeni, da ta določba ne omejuje dostopa do informacij iz nepravnomočno končanih upravnih postopkov, na kar je IP opozoril organ že v odločbi št. 090-88/2020/13 z dne 29. 6. 2020, s katero je zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Navedbe organa in stranskih udeležencev, da je treba primarno upoštevati šesti odstavek 22. člena ZPOmK-1, ki določa objavo pravnomočnih odločb organa, nedvomno ne vzdržijo. IP se tako strinja z navedbo prosilca, da si organ napačno razlaga določbo šestega odstavka 22. člena ZPOmK-1, saj ta določba v ničemer ne posega v določbe ZDIJZ.

V zvezi z navedbami stranskih udeležencev, da IP, upoštevaje 62.a člen ZPOmK-1 in 82. člen ZUP, ni pristojen za odločanje o pritožbi prosilca zoper izpodbijano odločbo, oziroma da bi moral IP upoštevati navedeni določbi pri odločanju, IP poudarja, da tem navedbam ni mogoče slediti. V obravnavanem primeru gre nedvomno za pritožbeni postopek v zadevi dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ, v katerem je pritožbeni organ IP[38]. Temu je sledil tudi organ, ki je pritožbo odstopil IP v pristojno reševanje. V obravnavanem primeru nedvomno ne gre za postopek, v katerem bi prišle v poštev določbe 62.a člena ZPOmK-1, zato se IP do navedb stranskih udeležencev v zvezi s tem posebej ne opredeljuje. Izpostavljena določba se namreč nanaša na zahteve oškodovanca, torej osebe, ki je utrpela škodo, povzročeno s kršitvijo konkurenčnega prava, v zvezi z njenimi zahtevami po razkritju dokazov oziroma podatkov. Povedano drugače, določba 62.a člena ZPOmK-1 ni v ničemer povezana s vprašanjem dostopnosti zahtevane odločbe po ZDIJZ, ampak gre za dve različni pravici. Slednje velja tudi za določbo 18. člena ZPOmK-1 (pravica strank do pregleda dokumentov zadeve) in dostop do zahtevane odločbe po ZDIJZ.

IP poudarja še, da je v obravnavanem primeru upošteval, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca (razen v primeru zlorabe pravice dostopa, ki pa v obravnavanem primeru ni podana), temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Povedano drugače, navedbe prosilca in družb glede pravnega interesa prosilca v postopku po ZDIJZ so za predmetni postopek irelevantne.

IP se je torej v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali je zahtevana odločba prosto dostopna informacija javnega značaja, upoštevaje predmet zahteve prosilca. Razlogi organa, na podlagi katerih je zavrnil dostop do zahtevane odločbe, so:

zoper odločbo organa so pri Upravnem sodišču vložene tožbe družb, o katerih Upravno sodišče še ni odločilo;
v zvezi z ugotovljeno kršitvijo teče pred organom prekrškovni postopek, organ akta v prekrškovnem postopku še ni izdal;
predmetna odločba vsebuje zaupne podatke (poslovne skrivnosti, tajnost vira, osebne podatke).

Glede na prvo navedeni razlog organa za zavrnitev zahteve prosilca, se IP najprej opredeljuje do izjeme varstva sodnega postopka.

Izjema varstva sodnega postopka

Z navedeno izjemo lahko organ zavrne zahtevo prosilca, če gre za podatek:

- ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in

- bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.

Za uveljavitev izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta torej določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo, če sta podana kumulativno. V zvezi z drugim pogojem (t.i. škodnim testom) IP poudarja, da je izjema namenjena varstvu izvedbe postopka in ne varstvu pravic prosilca, stranskih udeležencev ali organa. Ob tem IP navaja še, da je zaradi načela prostega dostopa treba dostop razlagati široko, a contrario, pa je izjeme potrebno tolmačiti ozko, kar pomeni, da se lahko v konkretnem primeru izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nanaša samo na tiste podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi konkretnega sodnega postopka, in ne tudi na tiste podatke, s katerimi organ razpolaga iz drugih razlogov, niso pa del konkretnega sodnega postopka.

Zahtevana odločba je nedvomno predmet treh sodnih postopkov, ki tečejo pred Upravnim sodiščem, kar izhaja iz navedb organa, stranskih udeležencev in Upravnega sodišča. Prvi pogoj za obstoj izjeme varstva sodnega postopka je torej izpolnjen. V zvezi z drugim pogojem za obstoj te izjeme pa IP ugotavlja, da škoda, ki bi nastala sodnim postopkom z razkritjem zahtevane odločbe ni bila izkazana, kot izhaja iz predhodno povzetih odgovorov Upravnega sodišča. IP ob tem pripominja, da je citirana izjema namenjena varstvu postopka in njegovi zakoniti izvedbi, zato je o škodi, ki bi lahko nastala postopku, upravičen presojati le organ, ki sodni postopek vodi. Povedano drugače, Upravno sodišče kot pristojni organ škode ni izkazalo oziroma celo meni, da za to ni pristojno, zato IP ocenjuje, da pogoji za izjemo varstva sodnega postopka v obravnavanem primeru niso podani, saj morata biti oba pogoja izpolnjena kumulativno.

V nadaljevanju se IP opredeljuje do dostopa do »nepravnomočne« odločbe ob omejitvah, kot jih opredeljuje četrti odstavek 13.b člena ZPOmK-1 (poslovna skrivnost, tajnost vira), z namenom opredelitve teh podatkov, ker prosilec pri vpogledu v te ne vztraja.

Podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost

Pojem poslovne skrivnosti je treba v obravnavanem primeru presojati po določbah ZPOmK-1, kot to izhaja tudi iz sodne prakse[39]. Predmetni zakon kot poslovno skrivnost določa podatke, katerih razkritje bi pomenilo nastanek občutne škode in so znani omejenemu krogu oseb (17. točka prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1). ZPOmK-1 je torej poslovno skrivnost opredelil z dvema kriterijema, ki morata biti zaradi uporabe besedne zveze »in« podana kumulativno, in sicer:

- nastanek občutne škode, ki bi nastala z razkritjem podatkov, in

- podatki so znani samo omejenemu krogu oseb.

Gre torej za ureditev, ki je drugačna od opredelitve poslovne skrivnosti, kot jo določata Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[40] v 39. členu oziroma 2. člen Zakona o poslovni skrivnosti[41]. Povedano drugače, v primerih, ko gre za postopke po ZPOmK-1, se mora poslovna skrivnost presojati po določbah tega zakona, kar pomeni, da se pri presoji ne upoštevajo določbe 6. člena ZDIJZ.

Po pravni teoriji[42] so predmet poslovne skrivnosti podatki, ki pomenijo za podjetje konkurenčno prednost (npr. nov postopek izdelave, seznam stalnih odjemalcev, analiza trga) ali prednost v negativnem smislu (npr. večje število reklamacij), pri t.i. know-how pa so to podatki, ki so za določeno podjetje specifični in mu zato zagotavljajo konkurenčno prednost. Sem ne sodijo npr. splošna znanja, dosežena usposobljenost in spretnost, ki jih pridobi povprečna oseba sčasoma z vestnim delom in usposabljanjem v delovnem razmerju na določenem delovnem mestu. Za poslovno skrivnost gre torej takrat, kadar je vsebina dokumenta taka, da razkriva podatke o stanju, delovanju ali načrtovanih aktivnostih gospodarskih subjektov, ki jih zaradi konkurenčnih razlogov (tekma za obstoj na trgu in maksimiranje dobička v razmerju do drugih gospodarskih subjektov) ni dopustno razkrivati tretjim osebam.

V zvezi s pojmom poslovne skrivnosti pa IP navaja še, da je eno od izhodišč sprejetja Direktive (EU) 2016/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. 6. 2016 o varstvu nerazkritega strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij (poslovnih skrivnosti) pred njihovo protipravno pridobitvijo, uporabo in razkritjem (v nadaljevanju: Direktiva)[43] tudi dejstvo, da imajo poslovne skrivnosti za podjetja, ne glede na njihovo velikost, enako vrednost kot patenti ter druge vrste pravic intelektualne lastnine. Zaupnost uporabljajo podjetja kot orodje za obvladovanje poslovne konkurenčnosti in raziskovalnih inovacij ter glede najrazličnejših informacij, ki presegajo tehnološko znanje in zajemajo komercialne podatke, kot so informacije o odjemalcih in dobaviteljih, poslovni načrti ter tržne raziskave in strategije. Poslovne skrivnosti s tem, ko varujejo tako širok obseg strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij, bodisi kot dopolnilo pravic intelektualne lastnine bodisi kot njihova alternativa, omogočajo ustvarjalcem in inovatorjem, da iz svojih stvaritev ali inovacij ustvarijo dobiček, zato so še posebej pomembne za poslovno konkurenčnost, kot tudi za raziskave in razvoj ter inovacijsko uspešnost.

Pri presoji, ali posamezni podatki predstavljajo poslovno skrivnost družb glede na določbe ZPOmK-1, je IP izhajal iz predhodno navedenega, torej da poslovno skrivnost predstavljajo podatki o dejavnosti oziroma položaju gospodarskih družb, ki so zaradi njihove vrednosti znani omejenemu številu ljudi, potreba po njihovem varstvu pa je očitna (z vidika pojma občutne škode, ki je lahko materialna, finančna ali poslovna). Upošteval je torej, da so s poslovno skrivnostjo varovana znanja, tehnologije, informacije o poslovnih partnerjih, zaposlenih, finančnih podatkih in vrste drugih informacij, ki so relevantne za družbo.

Podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost družb, na katere se nanaša zahtevana odločba, IP šteje v obravnavanem primeru podatke, iz katerih izhajajo konkretne povezave med družbami, ki so bile predmet nadzora organa, cene najema, .., navedene predvsem pod točko 5, pa tudi njihove tržne deleže, upoštevaje navedbe stranskih udeležencev. Po mnenju IP gre namreč informacije, ki nedvomno izkazujejo poslovne informacije, saj so stranski udeleženci družbe, ki delujejo na trgu. Po oceni IP bi stranskim udeležencem lahko nastala občutna škoda v primeru razkritja teh podatkov, saj se podatki nanašajo na povezave med družbami (komunikacijo,…) in njihovo strategijo na trgu. IP je tako v tem delu sledil navedbam organa in stranskih udeležencev v zvezi z navedbami o varovanju informacij, ki predstavljajo poslovno skrivnost.

Ker se določba četrtega odstavka 13.b člena ZPOmK-1 nanaša tudi na tajnost vira, se IP v nadaljevanju opredeljuje še do podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira.

Tajnost vira

Z vidika dostopa javnosti do podatkov predmetni zakon določa kot nedostopne tudi podatke o viru prijave. IP tako ugotavlja, da podatki, iz katerih izhaja vir prijave, oziroma ga je mogoče po podatkih določiti (točke 12, 176, 188, 198, 202, 204, pa tudi v točki 5), niso prosto dostopni. Poleg tega pa IP ugotavlja tudi, da ti podatki niso predmet pritožbe prosilca, ker prosilec pri njihovem posredovanju ne vztraja oz. se v tem delu ne pritožuje.

Kot je izpostavil že organ, obsega predmetna odločba tudi osebne podatke, zato se IP opredeljuje še do te izjeme od prostega dostopa.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu podatkov[44]. Le-ta predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[45], v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

Upoštevaje definicijo osebnega podatka IP po pregledu dokumentov ugotavlja, da zahtevani dokument obsega osebne podatke, in sicer imena in priimke posameznih fizičnih oseb, znanstvene nazive, zaposlitve oziroma funkcije, izjave, naslove e-pošte in podpise.

IP je tako preveril še, ali je za obdelavo zahtevanih dokumentov (posredovanje prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da:

Niso varovani osebni podatki o imenu, priimku, in podpisu javnega uslužbenca, ki je vodil postopek do izdaje zahtevane odločbe ter imenu, priimku, funkciji in podpisu predsednika senata na koncu zahtevane odločbe. Prav tako niso varovani podatki o imenih, priimkih in funkciji posameznih fizičnih oseb v senatu organa, navedeni v preambuli zahtevane odločbe. Člani senata, ki je zahtevano odločbo izdal, so člani Sveta organa, katerih imena in priimki ter znanstveni nazivi so objavljeni na spletnih straneh organa. Ustrezno pravno podlago za njihovo posredovanje javnosti predstavlja točka c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov, konkretno določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu z navedeno določbo se namreč dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (ki v obravnavanem primeru niso podani).
Niso varovani osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen; podatki so javni v skladu z določbami ZGD-1, ZPRS-1 in Zakona o sodnem registru[46]. Podatki o zastopnikih, družbenikih in lastnikih družb, navedeni uvodoma pod točko 1, so tako prosto dostopni na spletnih straneh AJPES (Poslovni register Slovenije, Register dejanskih lastnikov).
Ni pravne podlage za razkritje podatkov o imenih in priimkih prič ter oseb, ki so navedene pod točko 5, pa tudi izjav posameznikov, ki bi bili na ta način določljivi.

Kot že navedeno, prosilec ne vztraja pri vpogledu v varovane osebne podatke (imena in priimke prič ter drugih oseb in njihovih izjav v elektronskih sporočilih,..). Večina varovanih osebnih podatkov se nahaja pod točko 5 zahtevane odločbe, pa tudi pri drugih točkah (npr. točki 173 in 204).

V nadaljevanju se IP opredeljuje še do izjeme varstva postopka o prekršku, ki jo je organ prav tako uveljavljal pri utemeljitvi svoje odločitve, da zahtevo prosilca zavrne.

Izjema varstva postopka o prekršku

ZDIJZ v 6. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Tudi pri tej izjemi morata biti tako kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- da je predmetni postopek še v teku, in

- da bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko škodovalo izvedbi tega postopka.

V zvezi z drugim pogojem (t.i. škodnim testom) IP poudarja, da je tudi ta izjema (kot izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) namenjena varstvu izvedbe postopka in ne varstvu pravic prosilca, stranskih udeležencev ali organa. Tudi v primeru te izjeme mora organ pred katerim teče konkretni prekrškovni postopek, ugotoviti, ali bi razkritje zahtevanega dokumenta škodilo izvedbi tega postopka. Ta organ je namreč po zakonu pooblaščen in odgovoren za vodenje postopka ter za odločanje v njem, zaradi česar tudi najbolje ve, kaj lahko izvedbi postopka škodi, oziroma kateri dokazi so zanj relevantni.

IP v zvezi z zatrjevano izjemo iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ugotavlja, da je prekrškovni organ, pred katerim teče postopek o prekršku, Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence – torej organ, pred katerim je tekel prvostopenjski postopek za dostop do informacij javnega značaja. Ugotoviti je namreč mogoče, da organ odloča tudi kot prekrškovni organ o prekrških zaradi kršitve določb ZPOmK-1 ter določb 101. in 102. člena PDEU v skladu z zakonom, ki ureja prekrške, če ta zakon ne določa drugače (drugi odstavek 12. člena ZPOmK-1). Povedano drugače, organ v zvezi s presojo omejevalnih ravnanj predpisuje dva formalno ločena postopka, in sicer postopek ugotavljanja konkurenčno pravne kršitve (upravni postopek) ter prekrškovni postopek, v katerem organ kot prekrškovni organ kršitelju naloži globo. Ugotoviti pa je mogoče tudi, da sta oba postopka vsebinsko povezana, saj se nanašata na ista dejanska stanja, dokazi iz upravnega postopka pa so podlaga tudi za prekrškovni postopek. Gre torej za postopek ugotavljanja morebitnih kršitev, ki je podoben postopku inšpekcijskega nadzora in pri katerem obstaja javni interes za preprečevanje in morebitno sankcioniranje kršitev, organu pa so v ta namen z ZPOmK-1 podeljena določena pooblastila in zakonske možnosti za uspešno uresničevanje njegovih nalog. Tudi iz tega vidika je mogoče ugotoviti, da bi razkritje odločbe v obravnavanem primeru omajalo možnosti za uspešno zasledovanje javnega interesa, saj bi nedvomno lahko vplivalo na ugotavljanje dejstev, pomembnih za izdajo zakonitega akta.

IP ob navedenemu izpostavlja, da zahtevana odločba vsebuje konkretne podatke, ki se nanašajo na posamezne družbe, ki so bile predmet nadzora organa, tudi izvedbo dokazov z zaslišanjem prič, opis ravnanj podjetij s konkretnimi opisi, konkretne navedbe iz posameznih dokumentov, in sicer prav tako večinoma pod točko 5 zahtevane odločbe, pa tudi v drugih točkah (npr. 173, 177, 204). Odločba tako v delu obsega zelo konkretne informacije, zato IP nima razloga, da v delu ne bi sledil organu, ko navaja, da bi lahko razkritje odločbe povzročilo organu negativne posledice, zaradi katerih bi bilo onemogočeno njegovo delovanje pri vzpostavljanju in zagotavljanju zakonskih pooblastil. Kot že navedeno, prekrškovni postopek za obravnavane družbe še ni končan, tako tudi še ni znano, kakšna bo končna odločitev organa.

Poleg tega IP ugotavlja, da je organ zadostno utemeljil škodo, ki bi lahko zaradi razkritja dela zahtevane odločbe nastala prekrškovnemu postopku v obravnavanem primeru. IP je tako sledil utemeljitvi organa, da bi bila z razkritjem zahtevane odločbe javnost seznanjena z nekaterimi dejstvi, ki so relevantna tudi za izvedbo prekrškovnega postopka, ki je še v teku, in dokazi, ki jih mora organ v prekrškovnem postopku še izvesti. V delu odločbe je IP tako sledil utemeljitvi organa, da bi imelo razkritje zahtevanih podatkov vpliv na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta, s tem pa na izvedbo celotnega prekrškovnega postopka.

IP se pri svoji odločitvi sklicuje na utemeljitev organa, ki jo je IP povzel uvodoma, razen v delu odločbe št. 3062-5/2017-123 z dne 30. 12. 2019, ki se nanaša na:

glavo, številko in datum odločbe;
preambulo odločbe, ki obsega naziv in naslov organa, sestavo senata, pravno podlago in navedbo podjetij, zoper katere je organ vodil postopek, in so navedena tudi v izreku objavljene odločbe;
izrek odločbe, ki je javno dostopen na spletnih straneh organa[47];
besedilo pod točko »1. Podjetja, zoper katerega se vodi postopek«, saj gre za podatke dostopne v javnih evidencah AJPES (Poslovni register Slovenije, Register o dejanskih lastnikih) ali na spletni straneh posameznih družb;
besedilo pod točko »2. Opis postopka« (z izjemo besedila točk 12 in 21 ter podatkov o imenih in priimkih prič v točki 27), saj se večina besedila nanaša na pristojnosti organa, opis postopka oziroma povzetke dejstev glede prijave, izdanih sklepov, vpogledov strank postopka v spis, preiskav (datumi vlog, datumi vpogledov strank postopka, datumi izjav strank postopka, datumi ustnih obravnav, datumi posredovanja in prejema povzetkov relevantnih dejstev in dopolnitev le-teh, ipd.);
besedilo pod točko 3., ki predstavlja splošen opis gospodarske panoge, ki je bila predmet postopka pred organom;
besedilo pod točko 4, ki se nanaša na pojem podjetja na splošno in ugotovitev, ali so vse stranke postopka podjetja v smislu 6. člena ZPOmK-1 ter 101. člena PDEU, pa tudi na splošno opredelitev upoštevnega trga, storitvenega trga, trga DROE, trga izvajalcev, geografsko opredelitev upoštevnega trga in zaključno o opredelitvi upoštevnega trga;
besedilo točk 165 - 171 pod točko 6.1, ki obsega pojma »sporazuma« in »usklajenega delovanj«, sodno prakso, določbe ZPOmK-1 in PDEU, ter tudi v določenem delu besedila pod točko 6.1.1., ki se nanaša na splošne ugotovitve organa, ki izhajajo iz izreka objavljene odločbe (točki 172 in 175);
besedilo točk 180 – 186 pod točko 6.2., ki na splošno opisujejo omejevanje konkurence in sodno prakso, pa tudi točke 187 in deloma točke 188, ki navajata splošne ugotovitve organa, kot izhajajo iz izreka objavljene odločbe, z navedbo pravne podlage;
besedilo točk 189 - 193 pod točko 6.3., ki na splošno opredeljuje stopnjo škodljivosti za konkurenco;
besedilo točk 194 – 203 pod točko 6.3.1., razen v delu (točka 198 in del točke 202), ki opredeljuje določene ugotovitve organa z vidika pravnega, ekonomskega oziroma gospodarskega okvirja ravnanja stranskih udeležencev v konkretnem primeru, ki je dejansko povzet v izreku zahtevane odločbe;
besedilo točk 206 - 213 pod točko 6.5., ki opredeljuje določbo 6. člena ZPOmK-1, pojem koncepta, elementov »trgovine«, »lahko vpliva« in »znatnosti« ter opredelitev uporabe le-teh v predmetni zadevi (razen v delu, kot izhaja iz izreka);
besedilo pri točki 7, ki se nanaša na zaključek organa (razen v delu, kot izhaja iz izreka);
besedilo pri točki 8, ki se nanaša na stroške postopke, kot to izhaja iz objavljenega izreka odločbe;
besedilo točke 9, ki se nanaša na odločitev in pravno podlago za objavo izreka odločbe;
besedilo pouka o pravnem sredstvu;
ime, priimek in podpis fizične osebe, ki je postopek vodila, ter ime, priimek, podpis in funkcijo podpisnika odločbe;
opombe, ki predstavljajo zgolj navedbe dokumentov, brez konkretnih opisov, sodno prakso, navedbe uradnih listov, virov kot je AJPES.

Po oceni IP gre pri zgoraj navedenem za podatke, ki predstavljajo gola dejstva, pravne podlage, sodno prakso, opredelitev pojmov in druge navedbe organa, ki kot taki ne morejo imeti vpliva na sam potek prekrškovnega postopka. Nedvomno te navedbe ne predstavljajo dokazov, ki bi lahko imeli morebiten vpliv na izvedbo prekrškovnega postopka. Relevantne za sam prekrškovni postopek tako tudi ne morejo biti same številke dokumentov, s katerimi organ razpolaga v upravnem spisu, in so navedeni v zahtevani odločbi. Na sam prekrškovni postopek pa tudi ne morejo vplivati splošne ugotovitve organa o pravnem in gospodarskem okvirju, ki je bil relevanten pri odločitvi organa, da gre za kršitev, ki izhaja iz objavljenega izreka zahtevane odločbe (npr. točke 211 – 215). Dejstvo namreč je, da je organ na podlagi teh splošnih ugotovitev sprejel odločitev, ki bo predmet presoje sodišča, in tudi če bo pravnomočna odločitev na koncu drugačna, to ne pomeni, da zahtevane odločbe kot take nikoli ni bilo.

IP ob navedenem navaja še, da se strinja s prosilcem, da navedbe organa in stranskih udeležencev glede domneve nedolžnosti in morebitnega kazenskega postopka v obravnavanem primeru niso relevantne, zato se IP posebej do tega ne opredeljuje.

Ob navedenih opredelitvah do posameznih podatkov pa IP pripominja, da se posamezne kategorije podatkov prepletajo. To pomeni, da lahko posamezni podatki predstavljajo varovane osebne podatke in podatke, ki so relevantni z vidika dokazovanja in posledično relevantni tudi v prekrškovnem postopku. Enako velja tudi za podatke, ki predstavljajo tajnost vira, in podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost obravnavanih družb. In kot že navedeno, večino takšnih podatkov obsega točka 5 zahtevane odločbe.

Prosilec se sicer niti v zahtevi niti v pritožbi ni skliceval na javni interes za razkritje zahtevane odločbe, izpostavil pa ga je organ v zvezi s presojo izjeme od prostega dostopa po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z navedeno izjemo se tako do testa interesa javnosti opredeljuje tudi IP.

Test interesa javnosti

V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pa se ne nanašajo na 6. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre torej za test tehtanja, s katerim IP kot pritožbeni organ v posameznem postopku pretehta, ali pravica širše javnosti vedeti prevladuje nad drugimi pravicami, in se lahko do njega opredeli ne glede na zahtevo posameznega prosilca. IP je tako, upoštevaje pritožbene navedbe prosilca in ugotovljeno dejansko stanje, v obravnavanem primeru presojal, ali je javni interes glede razkritja podatkov iz odločbe, ki jih je mogoče šteti kot podatke, relevantne za prekrškovni postopek (tudi ti podatki so v javnem interesu), močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do teh podatkov zaradi izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. IP ob tem poudarja, da prevladujoč interes javnosti ni natančen in ozek kot npr. interes za nerazkritje informacij, temveč je abstraktne in splošne narave. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah, o temah, ki se nanašajo na širšo populacijo ljudi. Po stališču Upravnega sodišča, kot izhaja iz sodbe št. IU 1992/2010-28 z dne z dne 28. 9. 2011, je treba drugi odstavek 6. člena ZDIJZ uporabiti le v izjemnih primerih in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve. Sodišče se ob tem strinja, da sta lahko na primer javna varnost in javno zdravje dovolj tehtna razloga za uporabo izjeme iz te določbe, ne more pa biti po mnenju sodišča dovolj tehten razlog medijska odmevnost dogodka. Sodišče dalje meni, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno.

V obravnavanem primeru IP ugotavlja, da razkritje posameznih podatkov odločbe, ki so lahko pomembni za izvedbo postopka o prekršku, ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k javni razpravi o delovanju in odločitvah organa ter povečanju odgovornosti in večji kvaliteti dela organa. Bistvo testa interesa javnosti je predvsem v tem, da razkritje sicer varovanih informacij pripomore k večjemu nadzoru javnosti nad delovanjem organa in večji kvalitativni obveščenosti o zadevah v javnem interesu, vendar tega v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. Tudi navedba prosilca, da »teza organa, da je pomemben element strategije odkrivanja in dokazovanja prekrškov v tem, da se vsebina pridobljenih dokazov ne razkrije takoj, ne vzdrži resne presoje«, v obravnavanem primeru ne pretehta nad interesom javnosti, da se dostop do odločbe omeji zaradi varstva prekrškovnega postopka. IP je glede na navedeno sledil navedbam organa, ki so podprte tudi z določbami o vodenju predmetnega postopka po ZPOmK-1 oziroma ZP-1. Pa tudi sicer navedbe prosilca po mnenju IP ne pomenijo, da je podan interes splošne javnosti, da se seznani s temi podatki. IP sicer meni, da je v interesu javnosti izvedeti, kako je potekal nadzor nadzornega organa v obravnavanem primeru, vendar razkritje ne pretehta interesa javnosti, da organ kvalitetno, zakonito in nemoteno izvede prekrškovni postopek. Tudi sankcioniranje kršitev je v javnem interesu, za kar so organu podeljena določena pooblastila. Poleg tega pa je ugotoviti tudi, da v obravnavanem primeru niso ogrožene družbeno pomembne vrednote, kot so javna varnost, javno zdravje, življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno.

IP torej glede na vse navedeno deloma pritrjuje organu, da javni interes za razkritje konkretnega dokumenta ni močnejši od interesov varovanja prekrškovnega postopka, ki narekujejo njegovo varovanje.

Prosilec tudi ne vztraja na vpogledu v podatke iz programa prizanesljivosti, zato je IP organu naložil prekritje podatkov tudi v tem delu (točke 21, 174, 204, 205, 215).

Delni dostop

Organ je torej ravnal delno napačno, ko je prosilcu zavrnil dostop do posameznih zahtevanih podatkov in posledično ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ, upoštevaje napotke IP v odločbi št. 090-88/2020/13 z dne 29. 6. 2020. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[48] (19. člen). Ker je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je IP odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. IP ob tem poudarja, da se deloma strinja z organom, da delni dostop zaradi koncentracije zaupnih podatkov in podatkov, ki so relevantni za izvedbo prekškovnega postopka, ni mogoč, in sicer pri 5. točki zahtevane odločbe. Pri tej točki se namreč skozi vso besedilo prepletajo podatki o izvedbi dokazov, podatki o družbah (poslovna komunikacija, cene,…), podatki o viru prijave in varovani osebni podatki.

Stroški postopka

IP ugotavlja, da so stranski udeleženci priglasili stroške pritožbenega postopka.

Drugi odstavek 15. člena ZDIJZ glede postopkovnih pravil, ki jih ta zakon ne ureja, napoti na uporabo določb zakona, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP. ZUP za upravne postopke pred organi v prvem in drugem odstavku 53. člena določa, da smejo stranke v postopkih imeti pooblaščenca, ki jih zastopa v postopku, ter da imajo dejanja v postopku, ki jih opravi pooblaščenec v mejah pooblastila, enak pravni učinek, kot če bi jih opravila sama stranka. Za zastopanje pred organom se lahko pooblasti tudi odvetniška družba (drugi odstavek 54. člena ZUP). Stranski udeleženec je torej upravičen pooblastiti odvetnika, ta pa je za svoje delo v skladu s 114., 118. in 213. členom ZUP upravičen terjati plačilo. Glede stranskega udeleženca, ki vstopi v postopek, ZUP v prvem odstavku 114. člena določa, da krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel, če pa je s svojim zahtevkom uspel, pa krije stroške stranka, na zahtevo katere se je postopek začel, razen osebnih stroškov.

IP ugotavlja, da so v konkretnem primeru stranski udeleženci s svojimi vlogami delno uspeli, delno pa je uspel prosilec. V skladu z navedenim vsaka stranka nosi svoje stroške postopka, zahteva stranskih udeležencev za povrnitev nastalih stroškov pa se zavrne, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca delno ugodil, upoštevaje predmet njegove zahteve. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je tako delno odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je pritožbo prosilca na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[49] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in sklep v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13 – odl. US, 63/13 – ZS-K, 33/14, 76/15 in 23/17.

[2] Uradni list EU št. C 202 (2016).

[3] Tretja točka prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1

[4] Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence s komentarjem (ZPOmK-1), 2009, str. 268.

[5] Sodba Upravnega sodišča št. I U 454/2015.

[6] Sodba Upravnega sodišča št. I U 454/2015.

[7] http://www.varstvo-konkurence.si/ostali-dokumenti/arhiv-odlocb/odlocba475/

[8] Uradni list RS, št. 112/09 in 2/14.

[9] Sodba Upravnega sodišča št. I U 454/2015-18, točka 15.

[10] V zvezi z navedbo tožene stranke v pripravljalni vlogi z dne 17. 5. 2016, ko navaja, da se s poslovno skrivnostjo ne
morejo varovati kršitve zakona, sodišče pojasnjuje, da ne gre za to, da bi se s poslovno skrivnostjo varovala kršitev
zakona, saj se nedvomno določeni deli zahtevane odločbe, s katero je bila ugotovljena kršitev, lahko razkrijejo. To pa še
ne pomeni, da se lahko razkrijejo vsi podatki, ki so kakorkoli povezani s kršitvijo. UPRS sodba I U 250/2016, točka 12.

[11] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[12] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.

[13] Uradni list RS, št. 49/06, 33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.

[14] Sodba in sklep Upravnega sodišča št. I U 454/2015.

[15] Člen 62.a v povezavi z 18. členom ZPOmK-1.

[16] Poročevalec št. 43/09, Predlog zakona o preprečevanju omejevanja konkurence.

[17] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[18] Po praksi IP je to izjemo mogoče uveljavljati le do konca postopka pred organom.

[19] Sodba št. X Ips 4/2020, točka 23.

[20] Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16, 15/17 – odl. US, 73/19 – odl. US, 175/20 – ZIUOPDVE in 5/21 – odl. US.

[21] Odločba IP št. 090-210/2020 z dne 8. 10. 2020.

[22] Odločba IP št. 090-36/2010/3 z dne 31. 5. 2010.

[23]Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) s komentarjem, leto izdaje 2017, str. 161

[24] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana
2005, str. 128.

[25] 55. člen ZP-1 (Postopek pred prekrškovnim organom).

[26] To izhaja iz ustavno zagotovljene domneve nedolžnosti in privilegija zoper samoobtožbo.

[27] Odločba IP št. 090-210/2020 z dne 8. 10. 2020, sodba v zadevi št. I U 236/2016-37 z dne 15. 10. 2018 (16. točka).

[28] Odločba IP št. 090-307/2017 z dne 22. 2. 2018.

[29] Sodba Upravnega sodišča št. I U 54/2017-16 z dne 4. 7. 2018.

[30] Npr. odločbe IP št. 090-312/2017/34, pa tudi št. 090-129/2015, št. 090-252/2012/6 in št. 090-2/2016.

[31] Npr. sodba Upravnega sodišča št. IU 658/2009-10 z dne 27. 10. 2010.

[32] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011.

[33] http://www.varstvo-konkurence.si/informaciie/novica/agenciia-ie-izdala-odlocbo-v-zadevi-omeievalnega-sporazuma-na-podrociu-ravnania-z-odpadno-ernbalazo/

[34] Odločba IP št. 090-83/2018 z dne 31. 5. 2018.

[35] Npr. odločba IP št. 090-36/2018.

[36] 134. člen ZUP: »(1) Stranka lahko delno ali v celoti umakne svojo zahtevo vsak čas med postopkom na prvi stopnji do vročitve odločbe, v času, ko teče pritožbeni rok, in med postopkom na drugi stopnji do vročitve odločbe.«.

[37] Sprejetega na 20. redni seji Vlade 2. 4. 2009.

[38] 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu.

[39] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 454/2015 z dne 9. 7. 2015 in št. I U 250/2016-58 z dne 7. 9. 2016.

[40] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[41] Uradni list RS, št. 22/19.

[42] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba, 2002.

[43] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX%3A32016L0943

[44] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[45] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.

[46] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15 in 54/17.

[47] http://www.varstvo-konkurence.si/ostali-dokumenti/arhiv-odlocb/odlocba475/

[48] Uradni list RS, št. 24/2016.

[49] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.

prosilec - Javna agencija RS za varstvo konkurence

O NAS

URADNE URE

POVEZAVE