prosilec - Inštitut za novejšo zgodovino

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dostop do podatkov projekta Žrtvoslovnega seznama, organ pa je dostop zavrnil, saj podatki ne sodijo v okvir odprtih podatkov po  Direktivi (EU) 2019/1024 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja, prav tako pa financer raziskovalnega projekta ni zahteval, da se zagotovi odprt dostop do teh raziskovalnih podatkov. IP je ugotovil, da je odločba organa nična, saj prosilec ni vložil zahteve po ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-166/2023/8

Datum:   7. 8. 2023

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 249. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi …(v nadaljevanju prosilec) z dne 31. 5. 2023, zoper odločbo Inštituta za novejšo zgodovino, Privoz 11, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0-00/212-2023 z dne 25. 5. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Odloča Inštituta za novejšo zgodovino št. 0-00/212-2023 z dne 25. 5. 2023 je nična.

2.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilec je dne 22. 2. 2023 na organ naslovil vlogo za pridobitev podatkov projekta Žrtvoslovnega seznama, ki ga je organ pripravil v okviru projektnih raziskav. Prosilec je navedel, da je področje preučeval tudi sam in da so številne trditve in sklepi, ki naj bi temeljili na rezultatih projektov organa, sporni.  Določen del podatkov je javno dostopen na portalu Sistory, vendar ne tudi najpomembnejši del. Na organ se je obrnil za dostop do podatkov in prejel odgovor, da je organ obremenjen z drugimi projekti in ne more odgovoriti na obširna vprašanja. Ker je organ javni zavod in ker so bili projekti financirani iz javnih sredstev, je prosilec organ pozval, da mu omogoči vpogled v podatke ali izroči podatke na digitalnem mediju.

(2) Organ je dne 25. 5. 2023 izdal odločbo št. 0-00/212-2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo, ki se nanaša na bazo raziskovalnih podatkov o smrtnih žrtvah druge svetovne vojne in zaradi nje v Sloveniji, zavrnil. Organ je pojasnil, da je pripravil bazo raziskovalnih podatkov, ki so nastali v okviru več raziskovalnih projektov. Končni raziskovalni rezultat je zbirka raziskovalnih podatkov: baza smrtnih žrtev, 31 spremenljivk o okoli 100.000 osebah. Osebne in druge podatke o smrtnih žrtvah so člani projektnih skupin zbirali iz že objavljenih in dostopnih virov literature ter na podlagi ZVDAGA. V skladu s tretjim odstavkom 102. člena ZVDAGA je organ na portalu Sistory za znanstveno raziskovalne in zgodovinske namene objavil osebne podatke baze smrtnih žrtev: osebno ime, ime očeta in matere, datum in kraj rojstva, datum in kraj smrti, kraj prebivališča, državljanstvo, članstvo v politični stranki ali društvu, pripadnost vojaškim enotam, narodnost, spol, izobrazba in zaposlitev. Podatki drugih spremenljivk, npr. o povzročitelju smrti, niso objavljeni na portalu.

(3) V skladu z osmim odstavkom 3.a člena ZDIJZ, so zahtevani podatki raziskovalni podatki. Raziskovalni podatki so bili umeščeni v okvir odprtih podatkov (kadar gre za financiranje iz javnih sredstev), šele s prenovljeno Direktivo (EU) 2019/1024 Evropskega parlamenta in Sveta z de 20. junija 2019 o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja. Direktiva je bila implementirana v ZDIJZ leta 2022. V primerjavi s splošnimi določili ZDIJZ je to področje bolj natančno urejeno s specialnim področnim zakonom, tj. Zakonom o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti (ZZrID), ki določa, da je treba zagotoviti odprt dostop do raziskovalnih podatkov, če so bili sofinancirani z javnimi viri najmanj v višini 50 %. Organ meni, da določila o odprtem dostopu ne veljajo za bazo raziskovalni podatkov o smrtnih žrtvah druge svetovne vojne in zaradi nje. Raziskovalni podatki so sicer nastali v okviru raziskav, sofinanciranih z javnimi viri najmanj v višini 50 %, vendar financerji v pogodbah niso zahtevali, da mora izvajalec zagotoviti odprt dostop do raziskovalnih podatkov.

(4) Organ je proti plačilu določene podatke predal tudi tretjim osebam, za namen priprave doktorske disertacije, vendar ni predal vseh podatkov. Ti izluščeni podatki predstavljajo novo zbirko, ki tudi ne izpolnjuje pogojev za odprti dostop. Nadaljnja obdelava teh podatkov s strani tretjih oseb, ki jo izpostavlja prosilec, ni v pristojnosti za presojanje organa. Organ je glede na navedeno vlogo prosilca zavrnil.

(5) Zoper izpodbijano pritožbo je prosilec 31. 5. 2023 vložil pritožbo. V njej je navedel, da je odnos vodstva organa do javnosti nesprejemljiv. Vsebina odločbe je prazna in ne utemeljuje nobenega konkretnega razloga, dejstva ali okoliščine, zaradi katere je treba zahtevo zavrniti. Organ zavajajoče navaja, kateri podatki so javno objavljeni, saj določeni podatki niso objavljeni. Prosilec tudi oporeka navedbam glede pogojev za dostop do podatkov, saj iz obrazložitve izhaja, da bi prosilcu sicer morali omogočiti dostop, vendar v primeru obravnavanja zahteve po ZDIJZ dostop preprečuje dejstvo, da so bili raziskovalni podatki umeščeni v okvir odprtih podatkov šele leta 2022, torej bi prosilcu pravice šle le za raziskovalne podatke nastale po sprejetju zadnjih sprememb ZDIJZ, ne pa tudi za prej nastale podatke. V primeru obravnavanja zahteve po ZZrID pa le za raziskovalne podatke, za katere bi financer v pogodbi izrecno zahteval, da mora izvajalec zagotoviti odprt dostop, kar pomeni, da bi prosilec podatke lahko pridobil, a le če bi organa zavezala pogodba s financerjem. To pomeni, da bi organ sicer rad izpolnil zakonske obveznosti, a mu to preprečuje implementacija Direktive in nemarnost financerja, ki obveznosti ni vnesel v besedilo pogodbe.

(6) Organ je pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP dne 7. 6. 2023.

Izpodbijana odločba je nična.

(7) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(8) IP najprej opozarja na 128. člen ZUP, ki določa, da je organ v zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojen začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. ZDIJZ v drugem odstavku 5. člena določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, ureditvi postopka z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja pa je namenjeno celotno četrto poglavje v zakonu z naslovom »Postopek z zahtevo za dostop ali za ponovno uporabo« (členi 12 – 27.a ZDIJZ). ZDIJZ tako na več mestih jasno opredeljuje, da postopka za dostop do informacij javnega značaja ni mogoče voditi brez zahteve prosilca. Z drugimi besedami, postopek po ZDIJZ se lahko začne in vodi samo na zahtevo stranke (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). Če organ izda odločbo brez zahteve stranke, je takšno odločbo na podlagi 249. člena ZUP treba izreči za nično.

(9) Ker se postopek za dostop do informacij javnega značaja lahko vodi zgolj in izključno na zahtevo prosilca, je v konkretnem primeru treba najprej ugotoviti, ali je zahtevo prosilca z dne 22. 2. 2023, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo, treba šteti za zahtevo, ki je bila vložena po ZDIJZ. V nasprotnem primeru je treba namreč zaključiti, da je organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe zagrešil nepravilnost, ki ima za posledico ničnost izpodbijane odločbe. Po 249. členu ZUP se za nično izreče odločbo, če organ druge stopnje ugotovi, da se je zgodila v postopku na prvi stopnji taka nepravilnost, ki ima za posledico ničnost odločbe (279. člen ZUP). Po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se med drugim izreče za nično odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.

(10) Čeprav po določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ prosilcu ni treba izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, pa jo mora organ vseeno obravnavati po ZDIJZ, če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. To pa ne velja tudi v obratni smeri – organ zahteve, ki je bila vložena po drugem predpisu, ne more obravnavati po tem zakonu. Podobno izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišče RS, npr. iz sodbe pod opr. št. I U 388/2014-32 z dne 23. 6. 2014, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da organ ne more samoiniciativno prvotnega zahtevka stranke spremeniti v zahtevek za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, ker se v takem primeru bistveno spremenijo tudi pravila in postopki odločanja pred pristojnimi organi, lahko pa stranko v skladu z načelom varstva pravic strank iz 7. člena ZUP, opozori na različne podlage za uveljavitev določene pravice.

(11) IP je ugotovil, da iz zahteve prosilca ne izhaja, da je bila vložena na podlagi ZDIJZ. Namreč, prosilec v svoji zahtevi navaja, da organ prosi za vpogled ali digitalni format podatkov, ki jih potrebuje za namen raziskovanja. Iz zahteve same izhaja tudi, da je prosilec te podatke zahteval tudi že predhodno in da svojo zahtevo utemeljuje na raziskovanju podatkov zaradi nestrinjanja z določenimi drugimi raziskovalnimi izsledki.

Ker je bil organ v obravnavani zadevi nedvomno seznanjen, da prosilec zahteva dostop do dokumentov zaradi raziskovanja, to področje pa ureja drug zakon, organ ni imel zakonske podlage, da zahtevo prosilca obravnava po ZDIJZ.

(12) IP ugotavlja, da vprašanja, po kateri zakonski podlagi obravnavati zahtevo prosilca organ ni predhodno ugotovil, temveč je namesto tega v zavrnilni odločbi odločal po dveh povsem ločenih podlagah za dostop do dokumentov, in sicer ZDIJZ in ZZrID, pri čemer organ dostop po ZDIJZ omenja zgolj formalno. Organ v postopku namreč ni presojal, ali zahtevane informacije izpolnjujejo pogoje za informacijo javnega značaja po 4. členu, kot tudi ne, ali je podan kateri od razlogov za zavrnitev dostopa po 5.a ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je zgolj omenil, da gre za raziskovalne podatke, ki so bili umeščeni v okvir odprtih podatkov šele s prenovljeno Direktivo, ki je bila implementirana v ZDIJZ leta 2022, kar za postopek odločanja o zahtevi po ZDIJZ ni bistveno. Organ je nato prešel na določbe ZZrID, ki urejajo dostop do raziskovalnih podatkov, saj naj ZDIJZ ne bi podrobneje urejal dostopa do raziskovalnih podatkov in ponovne uporabe raziskovalnih podatkov, odločanje o pritožbi po ZZrID pa ne sodi v pristojnost IP.

(13) Upoštevajoč navedeno dejansko stanje je IP zaključil, da je organ v konkretni zadevi izdal izpodbijano odločbo brez zahteve prosilca (vloga ni bila vložena kot vloga za dostop do informacij javnega značaja), niti organ v postopku ni preveril, ali prosilec želi podatke na podlagi ZDIJZ. Glede na to, da IP ugotavlja, da se zahteva prosilca nanaša na dostop do podatkov za namene raziskovanja, IP meni, da je bila zahteva prosilca vložena na drugem pravnem temelju. V zvezi s tem IP zgolj dodaja, da podatki, ki jih prosilec zahteva, predstavljajo osebne podatke, ki skladno s 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, praviloma predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ.

(14) IP sklepno ugotavlja, da organ ni imel podlage za izdajo odločbe po ZDIJZ, zato je na podlagi 249. člena ZUP v povezavi s 4. točko prvega odstavka 279. člena ZUP, izpodbijano odločbo izrekel za nično. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti ponovno (npr. na podlagi dostopa po ZZrID), kot da izpodbijana odločba sploh ni bila izdana. Ker prosilec zahteva dostop do osebnih podatkov mora organ pri tem upoštevati tudi določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-2), ki se nanašajo na obdelavo osebnih podatkov za raziskovalne namene.

(15) Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. tč. izreka te odločbe).

(16) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka