prosilec - Inšpektorat za javni sektor

 POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do dela zahtevanega zapisnika, in sicer zaradi izjem od dostopa po 3., 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku, upoštevaje vsebino pritožbenih navedb prosilca, ugotovil, da izjemi varstva upravnega in sodnega postopka nista podani, poleg tega pa gre pri vodenju upravnih postopkov za oblastveno delovanje organa po določbah ZUP, kar pomeni, da so podatki o imenu, priimku ter izpolnjevanju pogojev javnih uslužbencev s tem v zvezi  absolutno javno dostopni po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je tako pritožbi prosilca ugodil ter organu naložil, da prosilcu posreduje še podatke o kratici imena in priimka uradnika MOPE.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-282/2024/2      

Datum:  2. 8. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi  … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 8. 7. 2024, zoper odločbo MINISTRSTVA ZA JAVNO UPRAVO, INŠPEKTORATA ZA JAVNI SEKTOR, Tržaška 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-54/2024/10 z dne 24. 6. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca … z dne 8. 7. 2024, se ugodi. Odločba MINISTRSTVA ZA JAVNO UPRAVO, INŠPEKTORATA ZA JAVNI SEKTOR, št. 090-54/2024/10 z dne 24. 6. 2024, se delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati Zapisnik o ugotovitvah nadzora št. 0610-70/2024/17 z dne 27. 5. 2024, na način, da prosilcu posreduje še podatke o kratici imena in priimka uradnika MOPE.«.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 27. 5. 2024 od organa na podlagi ZDIJZ zahteval posredovanje dokumenta št. 0610-70/2024/17 z dne 27. 5. 2024. Zahtevo je, na poziv organa, dopolnil 4. 6. 2024.

(2) Organ je o vloženi zahtevi, z dopisom št. 090-54/2024/5 z dne 4. 6. 2024, obvestil Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo (v nadaljevanju: MOPE) ter ga pozval na morebitno izjasnitev glede posredovanja zahtevanega dokumenta prosilcu.

(3) MOPE je svoj odgovor podal v dopisu št. 010-6/2023-2570-85 z dne 18. 6. 2024, ki ga je organ v izpodbijani odločbi tudi povzel.

(4) Organ je nato o zahtevi prosilca izdal odločbo št. 090-54/2024/10 z dne 24. 6. 2024 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je delno zavrnil na način, da je odločil v zahtevanem zapisniku prekriti podatke o kratici imena in priimka stranke v postopku na Ministrstvu za okolje, prostor in energijo (v nadaljevanju: MOPE), podatke o kratici imena in priimka uradnika MOPE ter na peti strani v drugem odstavku od besede … navedel: do konca drugega odstavka, nadalje na peti strani v četrti alineji četrtega odstavka (v celoti), pa tudi informacije o naveznih okoliščinah MOPE v inšpekcijskem nadzoru. Dostop do teh podatkov je zavrnil, ker je ocenil, da bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi upravnega postopka na MOPE ter izvedbi sodnih postopkov, ki potekata na Upravnem sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče). V obrazložitvi odločbe je organ najprej povzel zahtevo prosilca ter določbo in pomen pojma informacije javnega značaja po 1. odstavku 4. člena ZDIJZ. Na podlagi tega je organ ugotovil, da razpolaga z zahtevanim zapisnikom o inšpekcijskem nadzoru, ki je nastal v okviru inšpekcijskega nadzora na MOPE. V nadaljevanju je tako preveril še, ali obstaja katera od izjem po 5.a ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter pri tem upošteval erga omnes učinek. Ugotovil je, da se v dokumentu nahaja vsebina, v katerem je inšpektorica navajala povzetek vsebine ali citirala celotno vsebino, ki jo je MOPE navajal v odgovoru, v katerem je pojasnil potek zadeve, ki jo je reševal. V izpodbijani odločbi je nato navedbe MOPE tudi povzel. Nasprotno od MOPE je ugotovil, da zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja, kot jo definirata 1. in 4. člen ZDIJZ ter pri tem izpostavil sodbo Vrhovno sodišča Republike Slovenije št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, Nadalje je preveril še, ali obstaja katera od izjem od dostopa po ZDIJZ. Najprej je izpostavil določbe členov 4(1), 4(2) in 86 Splošne uredbe o varstvu podatkov[1]. Ugotovil je namreč, da zahtevani dokument vsebuje varovane osebne podatke v skladu z definicijo Splošne uredbe o varstvu podatkov, saj so v dokumentu navedeni podatki o kratici imena in priimka stranke v postopku na MOPE, za razkritje katerih ni podlage. Nadalje je ugotovil tudi, da obstajata izjemi po 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je tako sledil navedbam MOPE, da bi razkritje škodovalo izvedbi upravnega postopka na MOPE, ker bi povzročilo medijski in psihični pritisk na uradnike, ki so vodili postopke ali bi jih morali voditi v prihodnosti ali hudo duševno stisko, ki je že prisotna zaradi preteklih zaslišanj pred preiskovalno komisijo, kjer so bili izpostavljeni medijskemu pritisku, kar je vplivalo na njihov ugled, dostojanstvo in delovne sposobnosti in škodovalo izvedbi sodnih postopkov. Razkritje dokumenta bi lahko povzročilo napačno razumevanje v širši javnosti in motnje pri delovanju organa, če bi sodišče zadevo vrnilo v ponovno odločanje, pri čemer zaradi medijskega in psihičnega pritiska uradniki ne bi mogli učinkovito voditi ponovnega postopka. Organ je na podlagi navedenega zaključil, da kratica imena in priimka uradne osebe v postopku na MOPE in zatrjevane okoliščine MOPE v inšpekcijskem postopku predstavljajo izjemi iz 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upošteval je še 7. člen ZDIJZ in odločil o delnem dostopu.

(5) Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 8. 7. 2024, in sicer iz vseh pritožbenih razlogov. Ocenjuje, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Zagrešene so bile bistvene kršitve pravil postopka, zmotno je bilo uporabljeno materialno pravo, prav tako pa je bilo dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno. Pojasnil je, da je bil zahtevani zapisnik izdan glede postopka, ki ga je vodil MOPE in v katerem sta bila izdana sklep z dne 27. 12. 2023 in odločba z dne 29. 12. 2023, navedel pa tudi očitane kršitve ZUP v zvezi s tem. Nadalje je navedel, da je Kanal C0 "projekt", pri katerem se bo kanalizacija iz Medvod stekala čez vodonosnik Save na območju Ježice, dobesedno nekaj metrov nad pitno vodo občanov MOL. Projekt je torej z vidika zdravja ljudi in varstva narave izjemno sporen, prav tako pa gre za projekt, ki se financira z evropskimi, javnimi sredstvi. Odločitve, ki so bile predmet inšpekcijskega nadzora, so odločitve, s katerimi se neposredno posega v zasebno lastnino njegove stranke, v njeno lastno nepremičnino. Z vidika načela pravne države je nesprejemljivo, da njegova stranka ne bi smela vedeti, kdo vodi postopek in odloča o stvareh, ki neposredno vplivajo na njene z Ustavo zagotovljene pravice (pravica do zasebne lastnine). Nesprejemljivo je tudi, da javnost ne sme vedeti, kdo vodi postopek in odloča o stvareh, ki vplivajo na porabo (enormnih) javnih sredstev (vrednost projekta je 135.000.000,00 EUR) in na javno zdravje, na pitno vodo več tisoč ljudi.

(6) Pritožbo prosilca je organ, z dopisom št. 090-54/2024/15 z dne 11. 7. 2024, posredoval v morebitno izjasnitev MOPE.

(7) MOPE je svoj odgovor podal v dopisu št. 061-1/2024-2570-23 z dne 18. 7. 2024, v katerem se je obširneje opredelil do pritožbenih navedb prosilca in tudi do razlogov, zaradi katerih meni, da javni interes za razkritje podatkov o tem, kdo je vodil upravni postopek pri izdaji izpodbijanih upravnih aktov na MOPE, ni podan.

(8) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-54/2024/17 z dne 22. 7. 2024, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil popis zadeve št. 090-54/2024, dokazili o vročitvi odločbe št. 090-54/2024-10, dokumentacijo spisa zadeve št. 090-54/2024 in Zapisnik o ugotovitvah nadzora št. 0610-70/2024/17 z dne 27. 5. 2024 (v nadaljevanju: Zapisnik).

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(9) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(10) IP glede na vsebino pritožbe ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v delu, v katerem mu je organ zavrnil dostop do podatkov o tem, kdo je vodil postopek pri izdaji zadevnih upravnih aktov. Ker je organ z izpodbijano odločbo odločil v zvezi s tem prekriti podatek o kratici imena in priimka uradnika MOPE, je IP presojal izpodbijano odločbo le v tem delu.

(11) Nadalje IP ugotavlja tudi, da ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanim dokumentom oziroma podatki razpolaga v materializirani obliki. Organ je namreč posredoval IP Zapisnik, ki obsega zahtevane podatke. Pogoji za obstoj informacija javnega značaja so torej v obravnavanem primeru izpolnjeni.

(12) Sporno v obravnavanem primeru je, ali je organ odločil pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do podatka o kratici imena in priimka uradnika MOPE iz Zapisnika na podlagi izjem od prostega dostopa po 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP se tako v nadaljevanju najprej opredeljuje do obstoja izjeme varstva upravnega postopka.

Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(13) V izpodbijani odločbi je organ zahtevo prosilca za dostop do zahtevanih podatkov zavrnil zaradi obstoja izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar je med drugim utemeljil s tem, da tečeta sodna postopka, ki še nista pravnomočno zaključena, zato bi z razkritjem uradnikov, ki so vodili upravne postopke v konkretni zadevi, te izpostavili, kar bi zagotovo vplivalo na njihove nadaljnje odločitve, ko bo Upravno sodišče tožbam ugodilo in zadeve vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje.

(14) Za izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

- upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevan podatek, je v teku;

- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

(15) IP ugotavlja, da ni podan že prvi pogoj, ki mora biti podan za obstoj izjeme varstva upravnega postopka. Že iz navedb organa izhaja, da v zvezi z zahtevanimi podatki ni v teku noben upravni postopek, ampak je organ, glede na pojasnila MOPE, pri utemeljitvi izhajal iz morebitne okoliščine, da bo Upravno sodišče zadevi morda vrnilo v ponovno odločanje. To nedvomno niso okoliščine, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljevati izjemo od dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena, ki je vezana na konkreten upravni postopek, ki je v teku v času odločanja o dostopu do podatkov. Ker IP ugotavlja, da ni podan že prvi pogoj za obstoj te izjeme, podana pa morata biti oba hkrati, se do drugega pogoja za obstoj te izjeme, ne opredeljuje. Ob tem pa IP, glede na siceršnjo obrazložitev organa, pripominja, da mora organ nastanek škode izkazati vsaj za verjetno. Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.[2]

(16) IP tako zaključuje, da izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v obravnavanem primeru ni podana. IP se v nadaljevanju opredeljuje še do izjeme varstva sodnega postopka.

Izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(17) Po navedbah MOPE sta bili zoper izdana upravna akta, sklep št. 35402-29/2020-2550-90 z dne 27. 12. 2023 in odločbo št. 35402-29/2020-2550-91 z dne 29. 12. 2023, vloženi dve tožbi na Upravno sodišče, pri čemer sodni postopki še niso pravnomočno zaključeni. Organ je tako sledil navedbam MOPE, da bi razkritje škodovalo izvedbi upravnega postopka na MOPE, ker bi povzročilo medijski in psihični pritisk na uradnike, ki so vodili postopke ali bi jih morali voditi v prihodnosti ali hudo duševno stisko, ki je že prisotna zaradi preteklih zaslišanj pred preiskovalno komisijo, kjer so bili izpostavljeni medijskemu pritisku, kar je vplivalo na njihov ugled, dostojanstvo in delovne sposobnosti in škodovalo izvedbi sodnih postopkov. Razkritje dokumenta bi lahko povzročilo napačno razumevanje v širši javnosti in motnje pri delovanju organa, če bi sodišče zadevi vrnilo v ponovno odločanje, pri čemer zaradi medijskega in psihičnega pritiska uradniki ne bi mogli učinkovito voditi ponovnega postopka.

(18) Po navedeni izjemi se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka,

- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.

(19) IP najprej ugotavlja, da organ pri utemeljitvi ni izhajal iz varstva konkretnega sodnega postopka, kar je dejansko bistvo te izjeme, ampak je sledil navedbam MOPE glede varovanja uradnikov, predvsem v primeru morebitnega ponovnega odločanja, če bi Upravno sodišče izpodbijana upravna akta odpravilo in vrnilo zadevo pristojnemu organu v ponovno odločanje. Organ, na katerem je dokazno breme, tako izjeme od prostega dostopa po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dejansko ni izkazal. V postopku po ZDIJZ je namreč treba jasno in nedvoumno izkazati, da je konkretni dokument oziroma podatek nastal za potrebe konkretnega sodnega postopka, da se nahaja v sodnem spisu, da sodni postopek še teče in da bi razkritje tega dokumenta oziroma podatka škodovalo izvedbi tea sodnega postopka. Tako široki razlagi izjeme varstva sodnega postopka, kot jo utemeljuje organ, IP nedvomno ne more slediti. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja je namreč treba razlagati ozko, kar pomeni, da morebitne hipotetične situacije, ki bi morebiti lahko vplivale na postopek, ne morejo biti podlaga, da se dostop zavrne brez konkretne obrazložitve.

(20) IP nadalje ugotavlja, da tudi v primeru, če se zahtevani podatki nahajajo v sodnih spisih, so predmet zahteve podatki, ki nedvomno ne morejo škodovati izvedbi sodnih postopkov. V primeru, če bo Upravno sodišče ugotavljajo, ali so bili pri uradni osebi izpolnjeni pogoji za vodenje upravnega postopka, to pomeni samo ugotavljanje okoliščin oziroma dejstev, na katere ni mogoče vplivati, saj morajo biti ustrezno listinsko dokazana. Poleg tega pa gre pri vodenju upravnih postopkov za oblastveno delovanje organa po določbah ZUP, kar pomeni, da so podatki o imenu, priimku ter izpolnjevanju pogojev javnih uslužbencev s tem v zvezi absolutno javno dostopni po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(21) IP ob navedenem pripominja, kar pa izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča (npr. sodba št. I U 204/2020 z dne 9. 3. 2022, tč. 13), da čeprav se akt izpodbija v upravnem sporu, to še ne spremeni dejstva, da gre za podatke iz zaključenega upravnega postopka, prosilec pa tudi ni zahteval podatkov iz spisov Upravnega sodišča.

(22) Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da tudi izjema od prostega dostopa zaradi varstva sodnega postopka po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v obravnavanem primeru ni izkazana.

(23) Drugih izjem od prostega dostopa IP po uradni dolžnosti ne ugotavlja, zatrjeval pa jih ni niti organ.

Delni dostop

(24) Kot je ugotovil že organ, je delni dostop, na podlagi določb 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, do Zapisnika mogoč, zato je IP odločil kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Opredelitev do pritožbenih navedb v zvezi s pravnim interesom

(25) Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca (razen v primeru zlorabe pravice dostopa, ki pa v obravnavanem primeru ni podana) temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Utemeljevanje pravnega interesa v obravnavanem primeru tako za dostop do Zapisnika ni pomembno. Ob tem IP poudarja še, da je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja organa v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkov. IP se tako ni pristojen spuščati v vprašanje zakonitosti posameznih postopanj in odločitev MOPE v zvezi z izdajo odločbe št. 35402-29/2020-2550-91 z dne 29. 12. 2023.

Sklepno

(26) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je tako izpodbijano odločbo v tem delu odpravil in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(27) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(28) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2016).

[2] Prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128.