prosilec - Inšpektorat za javni sektor

POVZETEK:

Predmet zahteve je bil dostop do popisa spisov in dokumentov v treh zadevah organa. Z izpodbijano odločbo je organ glede enega dokumenta ugodil zahtevi v celoti, v delu je omogočil delni dostop, v delu, ki pa se nanaša na dokument s pobudo za uvedbo inšpekcijskih postopkov, ki se vodijo pri organu kot prvi dokument v zadevi, pa je dostop, skupaj s prilogami, v vsaki od zahtevnih zadev, zavrnil v celoti. Organ se je pri omejitvi dostopa skliceval na izjemo varovanja tajnosti vira prijave, ki jo določa tretji odstavek 5. a člena ZDIJZ. Z vpogledom v prve dokumente zahtevanih zadev, vključno s prilogami, v katerih so pobude organu za uvedbo inšpekcijskega nadzora, je IP ugotovil, da so prijave in njihove priloge napisane na način, da se zgolj s prekritjem vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih se je opravil inšpekcijski nadzor, tajnost prijavitelja ne bi mogla varovati, kar pomeni, da instituta delnega dostopa ni mogoče uporabiti. Zato je IP sledil odločitvi organa, da se dostop do navedenih dokumentov zavrne in v tem delu pritožbo zavrnil. Poleg pobud za uvedbo postopkov inšpekcijskega nadzora pa so med dokumenti zahtevanih zadev nahajali tudi drugi dokumenti, v štirih dokumentih je organ poleg osebnih podatkov o prijavitelju (ime in priimek, naslov), pri dostopu do katerih prosilka v pritožbi ne vztraja, prekril tudi opravilne številke zadev pri IRSŠŠ, na katere so se pobude nanašale. Glede teh je IP ugotovil, da v primeru kot je obravnavani, ko je omejen dostop do pobude in prilog k pobudi, opravila številka zadeve pri IRSŠŠ ne daje informacij o prijavitelju. Informacija o opravilni številki podaja povezavo med pobudo pri organu in zadevo pri IRSŠŠ, ne razkriva pa podatkov o prijavitelju. IP je tako zaključil, da je organ v teh dokumentih, nepravilno uporabil materialno pravo, izjemo iz tretjega odstavka 5. a člena ZDIJZ in tako neutemeljeno zavrnil dostop do opravilnih številk. IP je zato pritožbi prosilke v tem delu ugodil, izpodbijano določbo odpravil in organu naložil, da v navedenih štirih dokumentih, prosilki omogoči dostop še do podatkov o opravilnih številkah.

ODLOČBA:

Številka: 090-147/2022/6
Datum: 23. 6. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilka), z dne 28. 4. 2022, zoper odločbo št. 090-24/2022/4 z dne 14. 4. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) Inšpektorata za javni sektor, Tržaška 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 28. 4. 2022 se delno ugodi, tako, da se odločba Inšpektorata za javni sektor št. 090-24/2022/4 z dne 14. 4. 2022 v drugi točki izreka delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente, tako da je v njih razvidna tudi opravilna številka:
-    dokument št. 0610-130/2021-2 – Domnevne kršitve upravnega postopka – odziv, z dne 29. 3. 2021, 
-    št. 0610-308/2021-2- Domneve kršitve – odziv na pobudo, z dne 11. 6. 2021, 
-    št. 0610-308/2021-3 – Domnevne kršitve – poziv, z dne 29. 6. 2021, 
-    priloga dokumenta št. 0610-308/2021-4 z dne 4. 7. 2021 – Odgovor IJS_060-6-201_2021-07.pdf.

2.    V preostalem delu se pritožba prosilke zavrne.

3.    Zavrne se dostop do dveh Prilog dokumenta št. 0610-130/22 z dne 12. 3. 2021.

4.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 8. 4. 2022 na organ posredovala zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Z njo je zahtevala, da ji organ, v elektronski obliki na elektronski naslov posreduje vse informacije javnega značaja za postopke 0610-130/2021, 0610-308/2021, 0610-536/2021 ter popise spisov v teh zadevah. 

Organ je o zahtevi odločil z izpodbijano odločbo, tako, da je s prvo točko izreka v celoti ugodil dostop do dokumenta št. 0610-308/2021-4 z dne 4. 7. 2021 – (elektronsko sporočilo) – Odgovor na vaš poziv št. 0610-308/2021-3. Z drugo točko izreka je zahtevo delno zavrnil tako, da je omogočil delni dostop do: - popisa zadeve št. 0610-130/2021 tako, da se na dokumentu prekrije ime in priimek prijavitelja, - dokument št. 0610-130/2021-2 z dne 29. 3. 2021 – Domnevne kršitve upravnega postopka – odziv, tako, da se prekrije ime in priimek prijavitelja in vsebina, ki bi lahko razkrila prijavitelja, - dokument št. 0610-130/2021-3 z dne 26. 10. 2021 – Obvestilo, tako, da se prekrije ime in priimek prijavitelja, - popis zadeve št. 0610-308/2021, tako, da se prekrije ime in priimek prijavitelja, - dokument št. 0610-308/2021-2 z dne 11. 6. 2021 – Domnevne kršitve – odziv na pobudo, tako, da se prekrije ime in priimek prijavitelja in vsebina, ki bi lahko razkrila prijavitelja, - dokument št. 0610-308/2021-3 z dne 29. 6. 2021 – Domnevne kršitve – poziv, tako, da se prekrije vsebina, ki bi lahko razkrila prijavitelja, - prilogo dokumenta št. 0610-308/2021-4 z dne 4. 7. 2021 – Odgovor IJS_060-6-201_2021-07.pdf, tako, da se na dokumentu prekrije vsebina, ki bi lahko razkrila prijavitelja, - dokument št. 0610-308/2021-5 z dne 26. 10. 2021 – Obvestilo, tako da se na dokumentu prekrije ime in priimek prijavitelja, popis zadeve št. 0610-536/2021, tako, da se na dokumentu prekrije ime in priimek prijavitelja, dokument št. 0610-536/2021-2 z dne 14. 9. 2021 – Odzivi na pobudo, tako, da se na dokumentu prekrije ime in priimek prijavitelja, - dokument št. 0610-536/2021-3 z dne 26. 10. 2021 – Obvestilo, tako, da se na dokumentu prekrije ime in priimek prijavitelja. V preostalem delu navedenih dokumentov je organ prosilki omogočil dostop. S tretjo točko izreka je organ v celoti zavrnil dostop do naslednjih dokumentov: - dokument št. 0610-130/2021-1 z dne 12. 3. 2021 – Pobuda za nadzor Inšpektorata RS za šolstvo in šport, - dokument št. 0610-308/2021-1 z dne 3. 6. 2021 – Pobuda za inšpekcijski nadzor, - dokument št. 0610-536/2021-1 z dne 8. 9. 2021 – Pobuda za nadzor inšpektorata RS za šolstvo in šport, - priloga dokumenta št. 0610-536/2021-1 z dne 8. 9. 2021 – Priloga 1_Zahtevek za dostop do IJZ.pdf, - priloga dokumenta št. 0610-536/2021-1 – Priloga 2_Odločba IRSŠŠ.pdf, priloga dokumenta št. 0610-536/2021-1 z dne 8. 9. 2021 – Priloga 3_Pritožba.pdf, - priloga dokumenta št. 0610-536/2021-1 z dne 8. 9. 2021 – Priloga 4_OdločbaIP.pdf, - priloga dokumenta št. 0610-536/2021-1 z dne 8. 9. 2021 – Priloga 5_Odgovor šole na poziv IRSŠŠ št. 20102-358-2019.pdf, saj se v dokumentih nahaja ime in priimek prijaviteljev in vsebina, ki bi lahko razkrila prijavitelje. Posebni stroški postopka niso nastali. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ ugotovil, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, v nadaljevanju pa je preveril, ali so zahtevane informacije prosto dostopne. Glede dokumentov, o katerih je odločil s prvo točko izreka, je ugotovil, da izjema od dostopa ne obstaja, zato je dostop do njih v celoti ugodil. Glede dokumentov iz druge in tretje točke pa je ugotovil, da obstajajo izjeme od dostopa. Glede prilog dokumenta št. 0610-308/2021-4 z dne 4. 7. 2021 – Odgovor na vaš poziv št. 0610-308/2021-3, je organ ugotovil, da je nastal na Inšpektoratu RS za šolstvo in šport (v nadaljevanju IRSŠŠ) kot odgovor IRSŠŠ na poziv upravnega inšpektorja v inšpekcijskem nadzoru. Organ je zato IRSŠŠ pozval, da se izjasni o morebitnih zadržkih za posredovanje. IRSŠŠ v zvezi s posredovanjem ni imel zadržkov. Z vpogledom v dokumente, o katerih je organ odločil z drugo in tretjo točko izreka, je organ ugotovil, da vsebujejo podatke o prijaviteljih in o vsebini, ki bi lahko razkrila vir prijave. Ker je organ ugotovil, da dokumenti vsebujejo podatke, ki omogočajo razkritje podatkov o prijaviteljih, je na podlagi 7. člena ZDIJZ opravil delni dostop do dokumentov iz druge točke izreka. V zvezi z dostopom prosilke do dokumentov iz tretje točke izreka je organ ugotovil, da z institutom delnega dostopa ni mogoče omogočiti dostopa do zahtevanih informacij, ne da bi bil s tem razkrit vir prijave oziroma prijavitelj. Organ je ob tem dodatno pojasnil, da pobudniki v svoji pobudi precej podrobno navajajo različne zanje relevantne informacije, ki se nanašajo oziroma so v povezavi z morebitnimi nepravilnostmi pri subjektih nadzora. Pri tem se pobudniki v svoji pobudi sklicujejo tudi na številke zadev in dokumentov v nekaterih drugih postopkih pri drugih organih in so v enem primeru k pobudi priloženi dokumenti (priloge), ki so bili (morda) uporabljeni v nekaterih drugih postopkih. Organ zato meni, da bi lahko razkritje vsebin iz teh dokumentov (iz 3. točke izreka), posredno prišlo do razkritja vira prijave. Z izbrisom vseh varovanih podatkov pa dokumenti ne bi imeli več svoje vsebine, zato bi bil delni dostop nesmiseln. 
 
Zoper izpodbijano odločbo je prosilka vložila pritožbo, v kateri navaja, da je organ v drugi točki izpodbijane odločbe odločil o dostopu do dokumentov na način, da je prekril dostop do opravilnih številk inšpekcijskih postopkov, ki jih je vodil IRSŠŠ iz razloga, da s tem ščiti človekovo dostojanstvo in varnost iz 21. in 34. člena Ustave RS. Prosilka razume, da je organ zavrnil dostop do osebnih podatkov prijaviteljev (ime, priimek, elektronski naslov) zaradi tajnosti vira prijave po 16. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru. Prosilka pa se ne strinja, da je organ kot predmet varovanja prepoznal opravilno številko inšpekcijskih postopkov. In to domnevno celo postopka, ki je (vključno z opravilno številko) precej podrobno opisan v njegovem lastnem dokumentu št. 0610-93/2020-7, ki ga je organ sam objavil na svoji spletni strani in na osnovi katerega je prosilka poslala zahtevek za dostop do informacij javnega značaja. Prosilka prosi, da se v pritožbenem postopku preveri upravičenost prekritja opravilnih številk in da se ugotovi, na kakšni osnovi organ iste informacije v enem dokumentu ščiti in do njih zavrne dostop prosilki, v drugem pa jih sam javno objavi na svoji spletni strani. Domneva, da je organ neupravičeno prekril opravilne številke zadev, izhaja tudi iz odgovora IRSŠŠ, ki je na poziv organa sporočil, da nima zadržkov za posredovanje svojega dokumenta št. 060-6/2021-2 z dne 2. 7. 2021. Prosilka IP prav tako prosi, da ugotovi, ali je organ iste informacije javnega značaj drugemu prosilcu že posredoval, ali pa se je pri tem dejansko držal načela erga omnes, ki ga opisuje v svoji odločbi. Glede tretje točke izreka izpodbijane odločbe, s katero je organ v celoti zavrnil dostop do določenih dokumentov, prosilka prosi, da IP presodi, ali je organ v tem delu upravičeno zavrnil dostop do celotne vsebine zahtevanih informacij, brez da bi ogrozil njihovo zaupnost. 

Po prejemu pritožbe je organ ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-24/2022/12 z dne 9. 5. 2022, poslal IP. Po prejemu pritožbe je IP na organ naslovil poziv na dostavo dokumentov in za podajo opredelitev. Na poziv IP je organ dne 12. 5. 2022 poslal odgovor, skupaj z dokumentacijo. Z odgovorom je IP seznanil prosilko, ki je dne 22. 5. 2022 podala pripombe na odgovor organa. 

Iz odgovora organa izhaja, da je v dokumentih zadev 0610-130/2021 in 0610-308/2021 prekril opravilne številke, zato, da ne bi posredno prišlo do razkritja prijavitelja, ker sta opravilne številke navajala tudi prijavitelja v svojih pobudah in prilagala priloge, iz katerih je bilo to razvidno (kot stranke v postopku na IRSŠŠ ali pobudniki za nadzor na IRSŠŠ). Prosilka je namreč zahtevala celotno dokumentacijo, kjer je možnost posrednega razkritja prijavitelja večja, kot ko gre za pridobitev posameznega dokumenta v posamezni inšpekcijski zadevi, iz katere ni razvidno ali je inšpektor pregledoval več zadev na IRSŠŠ ali samo zadevo pod opravilno številko, ki jo je navedel prijavitelj v pobudi za nadzor. Prva točka 2. člena ZDIJZ določa, da je namen tega zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Čeprav so bili prosilki zavrnjeni podatki o opravilni številki na določenih dokumentih iz 2. točke izreka, je prosilki kljub temu bil dan vpogled v dokumente v vseh treh postopkih inšpekcijskega nadzora ki so bili vodeni pri organu, razen dostop do pobud. Ob tem je organ pojasnil, da so prijavitelji pri organu velikokrat tudi same stranke v postopku pri organu, na katerega se prijava nanaša in je zato še toliko težje varovati vir prijave in biti pri tem še toliko bolj pozoren. Glede priloge dokumenta št. 0610-308/2021-4 z dne 4. 7. 2021 (dokument št. 060-6/2021-2 z dne 2. 7. 2021 - Odgovor na vaš poziv št. 0610-308/2021-3), ki je nastal na IRSŠŠ, jih je organ pozval, da se opredeli do navedenega dokumenta, saj je dokument nastal pri njih. IRSŠŠ je v svojem odgovoru napisal, da nimajo zadržkov z njihove strani za posredovanje dokumenta prosilki, vendar organ vztraja, da bi lahko razkritje opravilne številke v njihovem dokumentu v povezavi z drugimi dokumenti iz zadev pri organu, ki jih je prosilka tudi pridobila v konkretnem postopku, morda lahko ogrozilo razkritje prijavitelja. V zvezi z objavo zapisnika pod št. 0610-93/2020-7, ki je objavljen na spletni strani organa, ta pojasnjuje, da je bilo v zapisniku obravnavano večje število pobud in pregledano večje število zadev pri IRSŠŠ in pri tem iz samega zapisnika ni neposredno razvidna direktna povezave med samo pobudo in opravilno številko zadeve, ki sta zapisani v zapisniku. Zato po mnenju IJS v tem primeru ni možno ugotoviti, ali je prijavitelj na IJS tudi prijavitelj na IRSŠŠ ali stranka v postopku na IRSŠŠ ali pa je inšpektor izbral naključne zadeve IRSŠŠ in opravil nadzor. Zato po mnenju IJS v tem primeru ni možno samo preko opravilne številke posredno povezati pobude za inšpekcijski nadzor na IJS in zadeve na IRSŠŠ. IJS ne ve, s katerimi informacijami prosilci po ZDIJZ že razpolagajo in bi lahko v kakršnikoli kombinaciji z razkritjem podatkov iz prijav in dokumentov, ki so nastali v inšpekcijskem nadzoru na IJS, prišlo do razkritja prijaviteljev. Pri posredovanju pobud za inšpekcijski nadzor in posredovanju opravilnih številk v posameznih dokumentih, ki so nastali v okviru inšpekcijskega nadzora, je namreč včasih težko presoditi, ali bi bili s posredovanjem določenih informacij prosilcem, posredno lahko razkriti tudi prijavitelji ali ne. Včasih se iz same vsebine pobud ne more neposredno razkriti prijaviteljev, vendar pa bi bilo možno, v kombinaciji z nekaterimi drugimi informacijami, sklepati in posledično ugotoviti, kdo je prijavitelj. Organ je na podlagi 16. člena ZIN dolžan zaščititi prijavitelje in narediti vse potrebno, da do razkritja ne bi prišlo. Ob tem organ poudarja, da so pri organu prijavitelji pogosto tudi stranke v postopku na organu, na katerega se prijava nanaša in je zato potrebno posvetiti še toliko več pozornosti, da do razkritja prijavitelja ne bi prišlo.

Prosilka v odgovoru na pojasnilo organa navaja, da ne razume navedbe organa, na kakšen način naj bi poznavanje opravilne številke postopka, ki ga je vodil IRSŠŠ (v konkretnem primeru gre očitno za postopek št. 0613-79/2020), lahko posredno omogočilo razkritje prijavitelja, na osnovi prijave katerega je očitno IRSŠŠ uvedel inšpekcijski nadzor. V svojem zahtevku je zahtevala vse informacije javnega značaja v postopkih pod opravilnimi številkami 0610-130/2021, 0610-308/2021 in 0610-536/2021. Iz zapisnika IJS o opravljenem inšpekcijskem nadzoru št. 0610-93/2020-7, ki ga je organ sam objavil na svoji spletni strani, namreč izhaja, da je organ pri IRSŠŠ izvajal nadzor na osnovi sedmih prejetih pobud, pri čemer je prosilka zahtevala dokumente po treh od navedenih sedmih, zato ni jasno, zakaj mora organ prosilcu prikriti dejstvo, ali je šlo za eno samo pobudo, na osnovi katere naj bi organ pri IRSŠŠ izvajal nadzor, ali je bilo pobud več. Glede na dejstvo, da to izhaja iz dokumenta, ki ga je organ sam javno objavil na svoji spletni strani, tako navedbo prosilka težko razume drugače, kot da gre za sprenevedanje organa. Ob tem prosilka izpostavlja, da je organ v konkretnem postopku dostopa do informacij javnega značaja kot stranko postopka prepoznal tudi IRSŠŠ, hkrati pa mu ni vročil odločbe. Prosilka izpostavlja, da organ sam ugotavlja, da je bilo v zapisniku o inšpekcijskem nadzoru organa obravnavanih več pobud in pregledano večje število zadev pri IRSŠŠ. Torej ni mogoče govoriti o vprašanju, ali je organ obravnaval eno ali več pobud. Neposredno ni razvidna povezava med samo pobudo in opravilno številko zadeve, ki sta zapisani v zapisniku. Prav tako IRSŠŠ ne vidi zadržkov za posredovanje dokumenta. Iz odgovora IRSŠŠ št. 060-6/2021-2 izhaja enaka vsebina, kot jo je organ povzel v svojem javno objavljenem zapisniku št. 0610-93/2020-7 na straneh 23 in 24, kjer je v zapisniku jasno navedeno, da je upravni inšpektor v tem delu nadzoroval izvajanje inšpekcijskega postopka IRSŠŠ št. 0613-79/2020, z izpodbijano odločitvijo pa je organ opravilno številko prekril. Prosilka menim, da je organ neutemeljeno prekril informacije javnega značaja, ki jih je pred tem že sam razkril z javno objavo zapisnika na svoji spletni strani. Ker organ šteje za pravno relevantno okoliščino, ali prosilec zahteva celotno dokumentacijo ali pa le posamezen dokument v posamezni inšpekcijski zadevi, organ s tem pravzaprav krši erga omnes učinek dostopa. Iz odgovora organa, da se pri presojanju, ali je neka informacija javnega značaja prosto dostopna ali ne, odloča tudi na podlagi vprašanja, ali prosilec zahteva celotno dokumentacijo ali pa le posamezen dokument v posamezni inšpekcijski zadevi, kar je v nasprotju z načelom erga omnes. Prosilka ponovno prosi IP, da preveri, ali je organ dostop do zahtevanih informacij drugim prosilcem že omogočil in na kakšen način. Prosilka se prav tako opredeljuje do navedbe organa, da so prijavitelji, katerih identiteto je dolžan varovati po ZIN, velikokrat tudi sami stranke v postopkih pri organih, na katere se prijava nanaša in da je zato še posebej pozoren, da ne bi razkril prijavitelja. Pri tem navaja, da je mogoče, da organ nekatere inšpekcijske nadzore vodi tudi na osnovi pobud prijaviteljev, ki so bili pri zavezancih za nadzor stranke postopka. Ampak glede na to, da je v konkretnem primeru upravni inšpektor izvajal nadzor pri IRSŠŠ, pri katerem pobudnik za nadzor po ZIN sploh ne more biti stranka postopka, je tako pojasnilo organa povsem nepomembno. Stranke v inšpekcijskih nadzorih, ki jih vodi IRSŠŠ so šole oz. drugi podobni zavezanci za nadzor. Pobudnik pa v postopkih, ki se vodijo po ZIN, nikoli ni in ne more biti stranka, zato se poslužuje prijave na organ, da ta izvede nadzor pravilnosti postopanja IRSŠŠ. 

Pritožba je delno utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se informacija nahaja v materializirani obliki.

V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevani dokumenti izvirajo iz njegovega delovnega področja in da z informacijo razpolaga. Sporno pa ostaja, ali je informacija prosto dostopna. Ker je organ utemeljeval zavrnitev dostopa do dokumentov s sklicevanjem na izjemo varstva tajnosti vira, je IP v nadaljevanju presojal, ali je zatrjevana izjema podana. 

Predmet pritožbenega postopka

IP ugotavlja, da je bil predmet zahteve dostop do popisa spisov in dokumentov v zadevah organa, ki jih vodi pod opravilnimi številkami 0610-130/2021, 0610-308/2021, 061-536/2021. Z izpodbijano odločbo je organ glede enega dokumenta ugodil zahtevi v celoti, v delu je omogočil delni dostop, v delu, ki pa se nanaša na dokument s pobudo za uvedbo inšpekcijskih postopkov, ki se vodijo pri organu kot prvi dokument v zadevi, pa je dostop, skupaj s prilogami, v vsaki od zahtevnih zadev, zavrnil v celoti. Ob reševanju pritožbe je IP ugotovil, da organ z izpodbijano odločitvijo ni odločil o vseh dokumentih, in sicer ni odločil o dveh prilogah dokumenta št. 0610-130/2021-1 z dne 12. 3. 2021 – Pobuda za nadzor Inšpektorata RS za šolstvo in šport, zato je o teh dveh dokumentih odloči IP kot izhaja iz tretje točke izreka te odločbe. 

Presoja zahtevanih dokumentov

Predmet zahteve prosilke so dokumenti, ki so nastali v treh inšpekcijskih postopkih pri organu. Organ, Inšpektorat za javni sektor je pristojen za inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju in drugih predpisov s tega področja. Zahteva se je nanašala na zadeve, v katerih je organ presojal domnevne nepravilnosti v inšpekcijskih postopkih pri Inšpektoratu RS za šolstvo in šport (v nadaljevanju IRSŠŠ), katerega pristojnost je med drugim vodenje inšpekcijskih postopkov z namenom zagotovitve spoštovanja zakonitosti in s tem zaščita pravic predšolskih otrok, učencev, vajencev, dijakov, študentov in določenih drugih skupin, ki ga izvaja z nadzorom izvajanja zakonov, drugih predpisov in aktov, ki urejajo organizacijo in opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, ki jo opravljajo osnovne šole. Organ se je pri omejitvi dostopa skliceval na izjemo varovanja tajnosti vira prijave, ki jo določa tretji odstavek 5. a člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. V skladu z določbo drugega odstavka 16. člena ZIN, v skladu s katerim je dolžan ravnati tudi organ, je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. Drugi odstavek 16. člena ZIN pa se nanaša izključno na vir prijave oziroma drugih informacij, medtem ko vsebina prijave oziroma informacij s to določbo ni zajeta. Vir je subjekt, ki je dal določene podatke ali obvestila. Z drugim odstavkom 16. člena ZIN je varovana identiteta tega vira, medtem, ko podatki ali obvestila, ki jih je ta vir dal, skladno s prvim odstavkom 16. člena ZIN uživajo varstvo pred razkritjem le, če so opredeljeni kot poslovna skrivnost ali druga tajnost oziroma, če je na njihovi podlagi mogoče ugotoviti vir prijave. Bistvo varovanja vira prijave po ZDIJZ je namreč varstvo tistega, ki prijavo poda. Na ta način je prijavitelj varovan pred možnimi raznovrstnimi pritiski, zlasti tistih, ki so posledično nadzorovani s strani inšpektorjev. Zakonodajalec je na ta način, z varovanjem prijavitelja, vzpostavil širši, lahko bi rekli javen nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem zakonov in organu omogočil še bolj učinkovito delovanje. Prijavitelji, torej tisti, ki bi zaznali kršitve, bi se namreč, zaradi morebitnih pritiskov kršiteljev, bali o tem obveščati pristojne organe, ki že po naravi stvari ne morejo imeti takšnega nadzora, kot ga imajo lahko skupaj s širšo javnostjo. Posledično bi bilo več nezakonitih stanj, kršitev, kar je zagotovo v nasprotju z interesom družbe – javnim interesom. IP ob tem poudarja, da je določba dejansko usmerjena v varovanje prijavitelja in kot taka iz prostega dostopa ne izključuje prijave na splošno. 

Prijava izpolnjujejo vse pogoje informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, vendar pa je treba pri tem ugotoviti, ali je mogoče izvesti delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ, na način, da se prosilcu ne razkrije vir prijave oz. prijavitelj. Za zagotovitev ustreznega ravnotežja med pravico dostopa do informacij javnega značaja in varstvom identitete prijavitelja, pa je v luči zgornjih utemeljitev treba onemogočiti dostop tudi do tistih podatkov, ki zgolj posredno nakazujejo na identiteto prijavitelja (tako tudi Upravno sodišče v zadevi II U 456/2016-13, z dne 23.08.2017). Zato je IP v nadaljevanju presojal, ali iz dokumentov izhajajo še kakšne navezne okoliščine, ki bi kazale na prijavitelja, oziroma ali je treba v konkretnem primeru tudi na podlagi navedb prijaviteljev presoditi, ali so posamezniki na podlagi teh navedb določeni oziroma določljivi in tako obstaja nevarnost za njegovo razkritje ter ali je navedeno oviro mogoče preseči z delnim dostopom
Z vpogledom v zadeve št. 0610-130/2021, 0610-308/2021, 0610-536/2021, konkretneje v prve dokumente teh zadev, vključno s prilogami (in sicer dve prilogi k dokumentu št. 06101-130/2021-1, in 5 prilog dokument št. 0610-536/2021-1), v katerih so pobude organu za uvedbo inšpekcijskega nadzora, IP ugotavlja, da so prijave in njihove priloge napisana na način, da se zgolj s prekritjem vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih se je opravil inšpekcijski nadzor, tajnost prijavitelja ne bi mogla varovati, kar pomeni, da instituta delnega dostopa ni mogoče uporabiti. Zato je IP sledil odločitvi organa, da se dostop do navedenih dokumentov zavrne, s tretjo točko izreka te odločbe pa je IP sam zavrnil dostop do dveh prilog dokumenta št. 0610-130/2021-1, o katerih organ ni odločil z izpodbijano odločbo. 
Poleg pobud za uvedbo postopkov inšpekcijskega nadzora pa so med dokumenti zahtevanih zadev tudi dokumenti po tipu: obvestilo prijavitelju o prejeti prijavi, obvestilo prijavitelju o zaključku postopka, poziv IRSŠŠ in odgovor IRSŠŠ na poziv. V dokumentih št. 0610-130/2021-2 – Domnevne kršitve upravnega postopka – odziv, z dne 29. 3. 2021, št. 0610-308/2021-2- Domneve kršitve – odziv na pobudo, z dne 11. 6. 2021, št. 0610-308/2021-3 z dne 29. 6. 2021 – Domnevne kršitve - poziv, priloga dokumenta št. 0610-308/2021-4 z dne 4. 7. 2021 – Odgovor IJS_060-6-201_2021-07.pdf, je organ poleg osebnih podatkov o prijavitelju (ime in priimek, naslov), pri dostopu do katerih prosilka v pritožbi ne vztraja, prekril tudi opravilne številke zadev pri IRSŠŠ, na katere so se pobude nanašale. V tem delu je predmet tega pritožbenega postopka torej vprašanje pravilnosti odločitve organa, da v štirih zgoraj navedenih dokumentih dveh svojih zadev, prekrije opravilne številke zadev pri IRSŠŠ. Organ prekritje opravilnih številk inšpekcijskih zadev pri IRSŠŠ utemeljuje prav tako z obrazložitvijo, da s tem varuje tajnost vira prijave, torej prijavitelja. IP ugotavlja, da organ zelo različno obravnava varstvo prijavitelja glede na opravilno številko zadeve. Organ je namreč na svoji spletni strani  proaktivno objavil zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru št. 0610-93/2020-7 z dne 12. 10. 2021, ki je bil napravljen potem, ko je organ združil več pobud, med drugim tudi v zadevah, ki so predmet zahteve obravnavanega postopka dostopa do informacij javnega značaja (0610-130/2021, 0610-308/2021, 0610-536/2021). V navedenem zapisniku organ povzema vsebino navedb iz prijav, povzetek dejanj v inšpekcijskih postopkih pri IRSŠŠ, ki so predmet inšpekcijskih postopkov pri organu, ugotovitve upravnega inšpektorja v zvezi s temi postopki, opredelitev do očitkov iz pobud in odredbo inšpektorja dano IRSŠŠ. Iz zapisnika glede določenih inšpekcijskih postopkov izhaja opravilna številka zadeve pri IRSŠŠ (glej na primer stran 23 zapisnika). Prav tako so prijavitelji zelo natančno opredeljeni, celo bistveno bolj določljivi (glej na primer stan 9 zapisnika) kot z opravilno število zadeve pri IRSŠŠ, ki je v obravnavanem primeru sporna. Ob tem IP ugotavlja, da v primeru kot je obravnavani, ko je omejen dostop do pobude in prilog k pobudi, opravila številka zadeve pri IRSŠŠ ne daje informacij o prijavitelju. Informacija o opravilni številki podaja povezavo med pobudo pri organu in zadevo pri IRSŠŠ, ne razkriva pa podatkov o prijavitelju. Z vpogledom na spletno stran IRSŠŠ  IP ugotavlja, da IRSŠŠ proaktivno sam objavlja v anonimizirani obliki celotno dokumentacijo svojih inšpekcijskih zadev, med drugi tudi iz zadev, ki so v povezavi s predmetom obravnavanega postopka in zapisnikom organa št. 0610-93/2020-7 z dne 12. 10. 2021. Na tej podlagi lahko zaključimo, da so bile informacije o inšpekcijskih postopkih pri IRSŠŠ javno znane nedoločenemu krogu oseb, in tako ne nujno le strankam ali prijaviteljem pri IRSŠŠ, zato ni mogoče govoriti o njihovi povezljivosti oziroma določljivosti. Bojazen in skrb glede varovanja vira prijave bi bila utemeljena, če bi bil prijavitelj pri organu lahko le stranka ali prijavitelj pri IRSŠŠ, vendar glede na naravo transparentnega delovanja IRSŠŠ, je krog oseb, ki so z zadevo seznanjeni nedoločljiv. Torej tudi če se pobuda poveže z zadevo pri IRSŠŠ, to še ne omogoča razkritja podatka o viru prijave in prijavitelju v postopku pri organu. Naloga vsakega organa posebej pa je nedvomno varstvo vira prijave, torej tudi na IRSŠŠ, zato je bojazen organa, glede tega, s katerimi podatki je prosilka seznanjena na podlagi drugih postopkov, neutemeljena. IP je tako zaključil, da je organ v dokumentih, ki so naveden v prvi točki izreka te odločbe, nepravilno uporabil materialno pravo, izjemo iz tretjega odstavka 5. a člena ZDIJZ in tako neutemeljeno zavrnil dostop do opravilnih številk. IP je zato pritožbi prosilke v tem delu ugodil, izpodbijano določbo odpravil in organu naložil, da v navedenih štirih dokumentih, prosilki omogoči dostop še do podatkov o opravilnih številkah. 
Ob tem IP prosilki pritrjuje, da na podlagi zahteve za dostop do dokumentov javnega značaja ni pravno relevantna okoliščina, ali prosilec zahteva celotno dokumentacijo ali pa le posamezen dokument v posamezni inšpekcijski zadevi organa. V skladu z ZDIJZ namreč izdane odločbe učinkujejo erga omnes (t.j. enako nasproti kateremu koli prosilcu), kar pri posredovanju dokumentov pomeni, da mora biti posredovani dokument oz. informacija enaka, ne glede na to, kdo jo je zahteval in s kakšnim namenom. Pomembno je torej le dejstvo, da je prosilec podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v skladu z določili ZDIJZ in jo kot tako tudi vsebinsko opredelil ter poimenoval. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je torej lahko odločitev samo univerzalna, zato so osebne okoliščine prosilca za presojo njegove vloge v predmetnem postopku nerelevantne. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. V zvezi s pritožbeno navedbo prosilke, da organ ni vročal izpodbijane odločbe IRSŠŠ, čeprav ga je v postopku povprašal za mnenje o njegovih zadržkih v zvezi z dostopom do določenega dokumenta, IP odgovarja, da z vidika pritožbene presoje navedena navedba ni pravno relevantna in pravno odločilna. Iz dokumentov zadeve ni razvidno, da bi organ IRSŠŠ v postopek vabil kot stranskega udeleženca, ampak zgolj kot origniatorja dokumenta št. 060-6/2021-2 z dne 2. 7. 2021, da bi se opredelil do morebitnih izjem iz 6. in 5. a člena ZDIJZ. Prav tako so za organ relevantni zgolj zadržki za posredovanje, ki jih IRSŠŠ ni podal, o dostopu pa odloča organ sam z izpodbijano določbo.  

Ker je IP tekom tega pritožbenega postopka ugotovil, da so glede prijav in njihovih prilog utemeljeni razlogi organa, da dostop do teh dokumentov zaradi varovanja vira prijave ni mogoč, pri čemer je pritrdil tudi razlogom organa, da ni mogoče niti delni dostop, je v tem delu pritožbo zavrnil in potrdil izpodbijano odločitev, obenem pa odločil z istimi razlogi tudi o dveh prilogah, glede katerih organ ni odločil. V delu, ki pa se nanaša na dostop do štirih dokumentov, v katerih je organ prekril tudi opravilno številko, je IP pritožbi ugodil, saj je ugotovil, da za naveden podatek izjema varovanja vira ne obstoji, zato je na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP organu naložil, da prosilki omogoči dostop tudi do teh podatkov.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav., 
informacijska pooblaščenka