prosilec - Inšpektorat RS za delo

POVZETEK:

Organ je zahtevo prosilke za posredovanje dokumentov iz spisa o nadzoru v zvezi z delovnimi razmerji v GSV in delom varnostnikov predsednika vlade zavrnil iz razloga varstva osebnih podatkov in tajnih podatkov. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedel, da so podatki v zvezi z imeni in priimki zaposlenih, naslovi, EMŠO, državljanstvom, delovnimi mesti, časom trajanja zaposlitve, urami opravljenega dela ter drugi podatki po Zakonu o varstvu podatkov, varovani osebni podatki. Prav tako je navedel, da so nekateri podatki ocenjeni kot varnostno občutljivi in bi njihovo razkritje lahko ogrozilo izvajanje nalog organa oziroma varnost varovanih oseb in objektov. IP ugotavlja, da je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj pavšalno navedel, da gre pri nekaterih podatkih za izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in da gre za varnostno občutljive podatke, pri čemer tega ni utemeljil, niti ni navedel, kateri so ti podatki. IP še ugotavlja, da so podatki, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev, absolutno javni (razen podatkov o EMŠO, naslovu prebivališča in državljanstvu, ki niso v povezavi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca). Stališče, da posamezni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja, izhaja tudi iz prakse IP.  Prav tako  je že Upravno sodišče v podobni zadevi odločilo, da so osebni podatki v dokumentih iz inšpekcijskih postopkov, ki so v povezavi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, javni.  IP ugotavlja, da je bila odločitev organa v tem delu napačna.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-462/2025/4

Datum: 9. 10. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 30. 9. 2025, zoper odločbo Inšpektorata RS za delo, Štukljeva cesta 44, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-50/2025/2-01214, z dne 9. 9. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilke, z dne 30. 9. 2025, zoper odločbo Inšpektorata RS za delo, št. 090-50/2025/2-01214, z dne 9. 9. 2025, se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje v delu.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je dne 3. 9. 2025 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri zahteva posredovanje dokumentov iz spisa o nadzoru v zvezi z delovnimi razmerji v GSV in delom varnostnikov predsednika vlade.

Organ je dne 9. 9. 2025 o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 090-50/2025/2-01214 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je le-to delno zavrnil in prosilki posredoval dokumente z delno prekritimi podatki. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da so podatki v zvezi z imeni in priimki zaposlenih, naslovi, EMŠO, državljanstvom, delovnimi mesti, časom trajanja zaposlitve, urami opravljenega dela ter drugi podatki po Zakonu o varstvu podatkov, varovani osebni podatki. Prav tako je navedel, da so nekateri podatki ocenjeni kot varnostno občutljivi in bi njihovo razkritje lahko ogrozilo izvajanje nalog organa oziroma varnost varovanih oseb in objektov.

Prosilka je zoper izpodbijano odločbo dne 30. 9. 2025 vložila pritožbo, v kateri navaja, da je organ zavrnil posredovanje podatkov iz razloga 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer ni pojasnil, na podlagi česa je te podatke štel za tajne, kdo je tajnost določil, kdaj in zakaj. Prav tako je neupravičeno prekril podatke o javnih uslužbencih, ki so javni podatki.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 3. 10. 2025, odstopil v odločanje IP. Po pozivu IP je organ dne 7. 10. 2025 posredoval še dodatno dokumentacijo.

Pritožba je utemeljena.

1.     Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo v celoti.

2.     Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

IP ugotavlja, da so bili predmet presoje v obravnavani zadevi naslednji dokumenti: zapisnik Inšpektorata za delo RS št. 06106-904/2025-3 z dne 20. 5. 2025, zapisnik Inšpektorata RS za delo št. 06106-904/2025-9 z dne 1. 7. 2025, odločba o prekršku št. 710-1623/2025/2 z dne 24. 7. 2025 in sklep št. 06106-904/2025-11 z dne 22. 8. 2025.

3.     Izjema varovanja tajnih podatkov

Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da so »nekateri podatki« v dokumentih ocenjeni kot varnostno občutljivi podatki in bi njihovo razkritje lahko ogrozilo izvajanje nalog organa oziroma varnost varovanih oseb in objektov.

214. člen ZUP glede obrazložitve odločbe določa, da ta obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oziroma postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

IP ugotavlja, da je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj pavšalno navedel, da gre pri nekaterih podatkih za izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in da gre za varnostno občutljive podatke, pri čemer tega ni utemeljil, niti ni navedel, kateri so ti podatki.

Izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč namenjena varovanju podatkov, ki so kot tajni opredeljeni na podlagi Zakona o tajnih podatkih (ZTP).[1]

Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena ZTP, in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v tem zakonu, zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom, določeno in označeno za tajno. Podatki se torej določijo kot tajni, ko gre za varstvo temeljnih interesov države in s tem tudi za občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. ZDIJZ tajne podatke določa kot eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pri čemer se obstoj tajnega podatka presoja po ZTP, kar pomeni, da morata biti za obstoj tajnega podatka kumulativno izpolnjena materialni in formalni kriterij.

Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oz. se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva elementa. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka, ki ga sestavljajo trije elementi, ki morajo biti podani kumulativno. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP).

IP tako ugotavlja, da organ ni navedel konkretnih podatkov, ki jih šteje za tajne podatke, prav tako ni v ničemer izkazal izpolnjevanje zgoraj navedenih pogojev za obstoj tajnih podatkov. Obrazložitev izpodbijane odločbe tako v tem delu ne vsebuje vseh obveznih elementov in je tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti odločitve organa.

4.     Izjema varovanja osebnih podatkov

Dalje IP ugotavlja, da je organ prekril imena in priimke zaposlenih, naslove prebivališč, EMŠO, državljanstvo, podatke o delovnih mestih, čas trajanja zaposlitve, ure opravljenega dela ter »druge podatke, ki se skladno z Zakonom o varstvu osebnih podatkov štejejo za osebne podatke«. IP najprej opozarja, da bi moral organ natančno opredeliti, kateri vsi podatki so varovani osebni podatki in ne na splošno navesti, da se prekrijejo drugi osebni podatki, ki so varovani. V tem delu tako organ je obrazložitev organa pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče v celoti preizkusiti.

3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Za obdelavo osebnih podatkov (tudi za njihovo posredovanje javnosti oziroma prosilki po ZDIJZ) mora biti podana ustrezna pravna podlaga, ki jo določa Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in nasl.; v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu podatkov) v prvem odstavku 6. člena. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22; v nadaljevanju ZVOP-2).

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Splošna uredba o varstvu podatkov v 86. členu določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga, zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka javnosti predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po drugem odstavku 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 6. členu Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).

IP ugotavlja, da gre v obravnavanih dokumentih za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev, ki so absolutno javni (razen podatkov o EMŠO, naslovu prebivališča in državljanstvu, ki niso v povezavi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca). Stališče, da posamezni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja, izhaja tudi iz prakse IP.^[2] Prav tako  je že Upravno sodišče v podobni zadevi odločilo, da so osebni podatki v dokumentih iz inšpekcijskih postopkov, ki so v povezavi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, javni.[3] IP ugotavlja, da je bila odločitev organa v tem delu napačna.

Na podlagi vsega navedenega je tako IP ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje in ravnal v nasprotju s procesnimi predpisi, zato je potrebno, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilke nanaša na dokumente iz delovnega področja organa.

5.     Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pri ponovnem odločanju bo moral organ izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje, ob upoštevanju ugotovitev IP iz te odločbe. V zvezi z zatrjevano izjemo tajnih podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ bo moral organ izkazati izpolnjevanje pogojev in kriterijev (materialni in formalni kriterij) za obstoj tajnih podatkov in to konkretno utemeljiti v zvezi z zahtevanimi dokumenti. Dalje bo moral v zvezi z zatrjevano izjemo varovanih osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati zgoraj navedeno stališče IP (kot tudi sodne prakse), da so določeni osebni podatki, ki so v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, absolutno javni. Ob ugotovitvi, da je podana katera od izjem, pa mora organ presojati tudi, ali je podan razlog, zaradi katerega izjeme ni mogoče upoštevati zaradi prevladujočega interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.).

Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

6.     Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilke ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), je IP ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah^[4] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 60/11, 8/20 in 18/23 – ZDU-10.

[2] Npr. odločbe IP št. 090-106/2010, št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-280/2016, št. 090-168/2018, št. 090-55/2019/5, št. 090-78/2019/9, št. 090-149/2021, št. 090-177/2021, št. 090-367/2021, št. 090-68/2022 idr.

[3] Sodba Upravnega sodišča opr. št. I U 1410/2009.

[4] Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.