prosilec - Inšpektorat RS za delo

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval posredovanje vseh poročil, zapisnikov ali drugih izsledkov inšpekcijskih nadzorov, ki so se nanašali na vrtce v občini Moravske Toplice v zadnjih dveh letih. Organ je potem ko je pozval prosilca, da svojo zahtevo dopolni in navede zavezanca in se ta na poziv ni odzval, zahtevo kot nepopolno zavrgel. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da zahteva ni bila nepopolna, saj je v njej prosilec navedel katere vrste dokumentov zahteva, opredelil je časovno obdobje, na katero se zahteva nanaša in zavezanca oziroma zavezance, in sicer vrtce v Občini Moravske Toplice. Nadalje pa je IP ugotovil, da organ v obravnavani zadevi ni ravnal skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, saj ni aktivno pripomogel k ustrezni dopolnitvi zahteve prosilca, saj mu ni pojasnil, s katerimi podatki sploh razpolaga in katere od zahtevanih podatkov bi prosilcu lahko posredoval, navedel je le, da prosilec ni navedel zavezanca. IP je sklep organa odpravil in vrnil zadevo v ponovno odločanje. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-375/2025/4

Datum: 16. 9. 2025

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena in 259. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilec), z dne 6. 8. 2025, zoper sklep Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Štrukljeva cesta 44, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-41/2025/4-01214 z dne 31. 7. 2025, v zadevi informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 6. 8. 2025 se ugodi. Sklep Inšpektorata Republike Slovenije za delo, št. 090-41/2025/4-01214 z dne 31. 7. 2025, se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 18. 7. 2025 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Navedel je, da je bilo v vrtcih občine Moravske Toplice v preteklem obdobju zaznanih več kršitev, na kar so bile podane tudi prijave. Prosi, da mu organ na podlagi ZDIJZ posreduje vsa poročila, zapisnike ali druge izsledke inšpekcijskih nadzorov, ki so se nanašali na vrtce v občini Moravske Toplice v zadnjih dveh letih. Dokumente je prosil v elektronski obliki in da jih organ posreduje v anonimizirani obliki, skladno z zakonodajo o varstvu osebnih podatkov. Dne 20. 7. 2025 je prosilec svojo vlogo dopolnil, in sicer je navedel svoje osebne podatke in elektronski naslov za vročanje.

(2) Organ je dne 21. 7. 2025 prosilca pozval na dopolnitev na podlagi 18. člena ZDIJZ, da svojo zahtevo v roku petih dni dopolni tako, da navede naziv zavezanca, za katerega prosilec želi prejeti informacijo. V nasprotnem primeru organ navaja, da bo ravnal v skladu s tretjo točko 19. člena ZDIJZ. V uvodu poziva namreč organ ugotavlja, da iz zahteve prosilca ni mogoče razbrati konkretnega zavezanca, za katerega prosilec želi prejeti informacijo javnega značaja. Prosilec se na poziv ni odzval.

(3) Organ je dne 31. 7. 2025 izdal sklep št. 090-41/2025/4-01214 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), s katerim je zahtevo za dostop do informacije javnega značaja zavrgel. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da iz zahteve prosilca ni bilo mogoče razbrati konkretnega zavezanca, na katerega se zahteva nanaša, saj je bila navedba preveč splošna in ni omogočala identifikacije dokumentov, s katerimi organ razpolaga. Iz navedenega razloga je organ prosilca pozval na dopolnitev. Ker prosilec svoje vloge v določenem roku ni dopolnil, jo je organ na podlagi 67. člena ZUP v povezavi z 19. členom ZDIJZ zavrgel.

(4) Prosilec je dne 6. 8. 2025 zoper navedeno odločitev organa vložil pritožbo, s katero odločbo izpodbija v celoti in navaja, da je dne 20. 7. 2025 skladno s 17. členom ZDIJZ posredoval svoje podatke po elektronski pošti, zato meni, da je sklep o zavrženju neutemeljen. Namreč kot občan občine Moravske Toplice želi preveriti dejstva, ki jih mediji napačno navajajo glede nekaterih vsebin v njihovih vrtcih. Kot prijavitelj pa ve, da so nadzori bili opravljeni. Meni, da je njegova zahteva utemeljena.

(5) Organ sklepa po prejemu pritožbe ni nadomestil z novim, zato ga je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 2. 9. 2025, odstopil IP v pristojno reševanje. Ob tem navaja, da prosilec v svoji zahtevi ni navedel konkretnega zavezanca. Zahteva je bila zato presplošna in nedoločna. Organ je zato prosilca pozval naj zahtevo dopolni z navedbo zavezanca, pri katerem želi pridobiti informacije, ter ga opozoril, da bo v nasprotnem primeru zahteva zavržena. Ker prosilec zahteve v postavljenem roku ni dopolnil, je organ zahtevo zavrgel. Organ meni, da je bil postopek izveden zakonito in pravilno. Brez dopolnitve vloge zahteve vsebinsko ni bilo mogoče obravnavati, saj organ ni mogel ugotoviti, na katerega zavezanca se zahteva nanaša. S tem je bila izpolnjena procesna predpostavka za izdajo sklepa o zavrženju. Po prejemu odstopljene pritožbe je IP ugotovil, da je pritožba pravočasna, dopustna in dovoljena ter pozval organ na dostavo dokumentov iz postopka dostopa do informacij javnega značaja, ki jih je organ dostavil dne 2. 9. 2025.

Pritožba je utemeljena.

(6) IP kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom in prvim odstavkom 259. člena ZUP, izpodbijano odločitev organa preizkusi v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(7) V obravnavani zadevi je organ zahtevo prosilca zavrgel kot nepopolno, zato je IP ugotavljal, ali je zahteva prosilca popolna in sposobna vsebinske obravnave ter v tem okviru tudi utemeljenost in pravilnost poziva organa z dne 21. 7. 2025.

(8) V skladu s 17. členom ZDIJZ mora zahteva za dostop do informacij javnega značaja vsebovati naslednje obvezne sestavine: navedbo organa, ki se mu pošilja zahteva, glede podatkov o prosilcu pa: osebno ime, firmo ali ime pravne osebe, navedbo o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu ter naslov prosilca oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca. V zahtevi za dostop do informacij javnega značaja mora prosilec: opredeliti informacijo, s katero se želi seznaniti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Izrecno je določeno, da prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po tem zakonu, organ obravnava zahtevo po tem zakonu.

(9) Osrednji in najpomembnejši del zahteve je opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, kar predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. Želene informacije morajo biti opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela.

(10) Upoštevati je treba tudi dejstvo, da prosilec pogosto ne ve, koliko dokumentov določene vrste organ poseduje oz. na kakšen način so navedeni dokumenti urejeni. V tem primeru mu mora organ dati na razpolago vse dokumente, ki se na določeno vprašanje nanašajo oziroma prosilcu pomagati na način, da mu organ pojasni, s katerimi informacijami razpolaga in prosilcu aktivno pomagati pri oblikovanju zahteve.

(11) ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Potrebno je namreč upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja. Ravno zaradi omejenega poznavanja dela organa, ZDIJZ organom nalaga tudi obveznost, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč.

(12) ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom ZDIJZ, v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ, organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva, tudi po dopolnitvi, ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati.

(13) IP poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacije javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Podobno zahtevo po zagotovitvi pomoči prosilcu pri razjasnitvi prošnje določa tudi Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije v 6. členu. Ta določa, da če prošnja ni dovolj natančna, institucija prosi prosilca, naj prošnjo razjasni, in mu pri tem pomaga, na primer tako, da mu zagotovi informacije o uporabi javnih registrov dokumentov. Če se prošnja nanaša na zelo dolg dokument ali na veliko dokumentov, se lahko zadevna institucija s prosilcem tudi neuradno posvetuje o primerni rešitvi.

(14) Organ mora prosilcu nuditi ustrezno pomoč ne samo v primeru, ko kot prosilci nastopajo prava neuke stranke, pač pa tudi v primeru, ko zahtevo poda pooblaščenec, ki je odvetnik. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve. Tudi v primeru, kadar prosilec ob posredovanju zahteve navede, da ker ni seznanjen z informacijami, s katerimi organ razpolaga in organ zato naproša, da mu pri oblikovanju zahteve pomaga, je organ dolžan, skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ prosilcu nuditi ustrezno pomoč, in sicer na način, da prosilcu pojasni katere informacije poseduje. Zgolj navedba, da organ z dokumenti, ki bi vsebovali vse zahtevane informacije ne razpolaga, ne da bi organ prosilcu določno navedel katere informacije dokumenti vsebujejo, ne zadostuje.

(15) Iz podatkov spisa IP ugotavlja, da je prosilec v svoji zahtevi z dne 18. 7. 2025 navedel, da zahteva »vsa poročila, zapisnike ali druge izsledke inšpekcijskih nadzorov, ki so se nanašali na vrtce v občini Moravske Toplice v zadnjih dveh letih«. Po stališču IP navedena zahteva ni nepopolna. V njej je prosilec navedel katere vrste dokumentov zahteva, opredelil je časovno obdobje, na katero se zahteva nanaša. Opredelil pa je tudi zavezanca oziroma zavezance, in sicer vrtce v Občini Moravske Toplice. Z vpogledom v Poslovni register[1] IP ugotavlja, da je vanj vpisan vsaj en vrtec iz Občine Moravske Toplice, in sicer kot javni zavod je vpisan subjekt z nazivom »Vrtci Občine Moravske Toplice«, ki je sestavljen iz 6 enot. IP tako zaključuje, da zahteva ni nepopolna.

(16) Podrejeno IP ugotavlja, da v primeru, če je organ ocenil, da je zahteva prosilca nepopolna, ker ni navedel zavezanca, ga organ v pozivu ni usmeril oziroma mu pojasnil, v čem šteje njegovo zahtevo za nepopolno. Ker je prosilec napisal zahtevo na način, da je navedel, da zahteva dokumente, ki se nanašajo na »vrtce v Občini Moravske Toplice«, to pomeni na vse vrtce. Zahteva za dostop do informacij javnega značaja ni nujno omejena na enega zavezanca oziroma subjekt, ampak se lahko nanaša na več subjektov. Pri tem je pomembno, da je organ ocenil zahtevo do takšne mere nepopolno, da je ne more niti obravnavati in ne, da na primer dokumentov s takšno opredelitvijo glede na možnosti iskanja dokumentov pri organu ne najde, ali da na podlagi iskanja ugotavlja, da zahtevanih informacij nima. IP ugotavlja, da organ v obravnavani zadevi ni ravnal skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, saj ni aktivno pripomogel k ustrezni dopolnitvi zahteve prosilca. Organ je prosilca pozval, da njegove zahteve ne more obravnavati, ker je presplošna in nedoločna. V pozivu prosilcu ni pojasnil, s katerimi podatki sploh razpolaga in katere od zahtevanih podatkov bi prosilcu lahko posredoval, navedel je le, da prosilec ni navedel zavezanca. Pri tem pa sam ni opredelil, z dokumenti katerih vrtcev v Občini Moravske Toplice razpolaga, oziroma podobne informacije, ki bi omogočale informirano odločitev prosilca. Šele na podlagi tovrstne pomoči, bi prosilec lahko bil aktivno in ustrezno seznanjen s katerimi podatki organ razpolaga in kako naj oblikuje svojo zahtevo, da mu bo omogočila dostop do kar največjega možnega obsega želenih podatkov. Glede na navedeno je organ ravnal procesno nepravilno (tj. v nasprotju z 18. členom ZDIJZ) zato, ker prosilcu ni nudil ustrezne pomoči, kot to določa 18. člen ZDIJZ.

(17) Glede na navedeno IP, v okoliščinah konkretnega primera, ne more slediti odločitvi organa, da je zahteva prosilca nepopolna in je zato ni mogoče obravnavati. Pri svoji presoji je IP izhajal iz široke razlage ustavne pravice dostopa do informacije javnega značaja, konkretizirane v načelu prostega dostopa v 5. členu ZDIJZ, ki določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim in fizičnim osebam. In če izhajamo iz tega stališča, potem je zahteva prosilca, vsebovala vse obvezne sestavine iz 17. člena ZDIJZ, torej kaj so zahtevane informacije, navedbo organa, od katerega je zahtevala dokument, osebno ime prosilca, način seznanitve ter naslov za vročanje. Pozivanje organa na natančnejšo navedbo zavezanca, za katerega prosilec zahteva dokumente, je bilo v tem primeru torej neutemeljeno, zato so tudi posledice, ki so temu sledile, torej zavrženje zahteve prosilca, napačne. Podrejeno pa je bilo pozivanje napačno, ker organ prosilcu ni nudil ustrezne pomoči, kot to določa 18. člen ZDIJZ. Upoštevajoč vse navedeno IP zaključuje, da je organ ……., zato je treba izpodbijani sklep organa odpraviti, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP.

(18) IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je organ z izpodbijanim sklepom dejansko stanje ugotovil nepopolno oziroma napačno, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

(19) V ponovljenem postopku se bo moral organ konkretno opredeliti do zahtevanih dokumentov. Če bo organ ugotovil, da vsebujejo katero od izjem iz 5. a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se ti podatki prekrijejo oziroma zavrnejo in na podlagi katere izjeme, ki jo mora obrazložiti in konkretizirati, ter pri tem upoštevati prakso IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010), da materialno-pravno vidiki restriktivne razlage in uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja pomeni, da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed zakonskih izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacijo je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.

(20) Čeprav je bilo pritožbi treba ugoditi že iz zgoraj navedenega razloga, pa IP zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenih postopkov v zvezi z uporabo materialnega prava, ali je podana katera od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, dodaja še, da skladno z določbo prev alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pomeni izjemo od izjem, je mogoče, ne glede na to, če je v zvezi z zahtevano informacijo podana katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop dovoliti, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Ob tem IP opozarja na sodno prakso, ki je zavzela široko razlago definicije porabe javnih sredstev (sodba I U 599/2014-20) in na prakso IP,[2] v kateri je bilo odločeno o smiselno primerljivih dokumentih (npr. odločba IP št. 090-51/2021). Glede dokumentov, ki ustrezajo zahtevi prosilca IP prav tako opozarja na sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 312/2021-12 z dne 26. 10. 2022[3], iz katere v 21. točki izhaja, kako si organ z znanjem in vedenjem posameznih območnih enot, ki ga sestavljajo, lahko pomaga pri iskanju zahtevanih informacij, da ob upoštevanju organiziranosti organa (v navedeni zadevi je šlo za Upravo RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin) po območnih enotah, zgolj dejstvo, da gre za centralizirano bazo, samo po sebi še ne pomeni, da Območna enota Murska Sobota kot posamezna organizacijska enota ne razpolaga z manjšim naborom podatkov v računalniški bazi, ki bi se nanašali le na območje Pomurja.

(21) Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je podana bistvena kršitev postopka, zato je treba izpodbijani sklep odpraviti, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP. IP je zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

(22) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila :

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Spletna stran AJPES.

[2] Dostopno na spletni strani IP: www.ip-rs.si.

[3] Spletna stran www.sodnapraksa.si.