prosilec - Inšpektorat RS za delo

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. S tem je bistveno kršil pravila upravnega postopka, 7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP, zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-394/2024/4

Datum: 28. 11. 2024

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju prosilec) z dne 5. 10. 2024, zoper odločbo Inšpektorat Republike Slovenije za delo, Štukljeva cesta 44, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-33/2024-2 z dne 20. 9. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožbi prosilca z dne 5. 10. 2024 se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za delo, št. 090-33/2024-2 z dne 20. 9. 2024, se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec je dne 13. 8. 2024 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh informacij javnega značaja, ki jih je ta ustvaril sam ali pridobil od drugih organov in/ali oseb v povezavi z vsemi postopki (inšpekcijski, prekrškovni ipd.), ki jih je od dne 1. 10. 2023 dalje vodil v povezavi z Osnovno šolo Hajdina in/ali njenim zastopnikom oz. odgovorno osebo tega zavezanca. Izpostavil je, da naj organ med dokumentacijo vključi tudi pobude za nadzor in odstope od drugih organov, vezanih na OŠ Hajdina ter popise spisov postopkov, ki so predmet njegove zahteve. Z zahtevanimi dokumenti se je želel seznaniti v elektronskem zapisu, pri čemer je organ zaprosil, da ga obvesti o morebitnih stroških posredovanja.

(2) O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo, št. 090-33/2024-2 dne 20. 9. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). Na podlagi izpodbijane odločbe je organ prosilcu posredoval določeno dokumentacijo, v kateri je prekril varovane osebne podatke, zavrnil pa posredovanje prijav. V obrazložitvi odločbe je povzel določbe ZDIJZ, določbe Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14; v nadaljevanju ZIN) ter z opr. št. in datumom opredelil dokumente, do katerih je prosilcu omogočil dostop in navedel, da se skladno s 7. členom ZDIJZ v slednjih prekrijejo osebni podatki. Ob tem ni navedel, v katerih posameznih dokumentih se prekrijejo osebni podatki, niti kateri osebni podatki se prekrijejo. Nadalje je organ navedel, da se zahteva prosilca po posredovanju prejetih prijav zoper OŠ Hajdina zavrne ter pojasnil, da vloge občanov in organizacij ter opozorila organov niso zahteve za uvedbo inšpekcijskega postopka, ampak glede na tretji odstavek 24. člena ZIN le podlaga za morebitno pobudo organu, da uvede postopke po uradni dolžnosti. Ker gre v obravnavanem primeru za inšpekcijski postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, se ta postopek glede na določbo prvega odstavka 127. člena ZUP začne, ko opravi pristojni inšpekcijski organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Zapisnik o inšpekcijskem pregledu pa je prvi akt, s katerim se inšpekcijski postopek začne. Morebitna prijava ne pomeni njegovega začetka in je ni mogoče šteti za informacijo javnega značaja.

(3) Dne 5. 10. 2024 je prosilec vložil pritožbo. V njej navaja:

- da je odločba napisana neustrezno in nepregledno ter da se iz njene obrazložitve niti ne da razbrati, kateri del sodi h kateri točki izreka odločbe,

- da organ ni upošteval dejstva, da je želel prejeti dokumente v elektronskem zapisu. Organ mu je namreč dokumente posredoval v papirni obliki,

- da organ v 1. točki izreka izpodbijane odločbe ni ustrezno navedel, katere informacije, v katerem dokumentu je prekril in zakaj,

- da je organ prekril imena in priimke javnih uslužbencev v dokumentih, ki se nanašajo na evidenco delovnega časa in posredno s porabo javnih sredstev. Izpostavil je dokument št. 06106-117/2024-1 z dne 18. 1. 2024,

- da je organ v 2. točki izreka izpodbijane odločbe neupravičeno zavrnil dostop do prijave oz. pobude. Dodaja, da ni jasno, o kateri informaciji javnega značaja je v tem delu organ sploh odločal, saj dokumenta ni v ničemer opredelil ter

- da mu je organ posredoval popise spisov na način, da se iz njih ne da razbrati niti njegovih opravilnih številk in niti opravilnih številk dokumentov, ki sodijo v posamezen spis oz. zadevo, zato IP prosi, da preveri s kakšno vsebino dokumentarnega gradiva organ dejansko razpolaga in presodi, ali je prejel popise spisov v celoti oz. ustrezni obliki.  

(4) Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP. Ob odstopu pritožbe je organ pojasnil, da prosilcu vsebine prijav ni posredoval v skladu s sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 775/2006 z ne 21. 5. 2008.

(5) IP je pri obravnavi pritožbe ugotovil, da ne razpolaga z vsemi potrebnimi informacijami, zato je organ pozval k posredovanju dokumentacije in pojasnil. Odgovor organa je IP prejel dne 21. 10. 2024.

Pritožba je utemeljena.

(6) IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) Po pregledu spisovne dokumentacije (izpodbijana odločba, odgovor organa) IP zaključuje, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, in sicer iz naslednjih razlogov:

-       organ se pred izdajo izpodbijane odločbe ni v celoti prepričal o predmetu zahteve prosilca. Tako ni jasno, o katerih prijavah je organ v postopku na prvi stopnji sploh odločal, saj se do njih ni opredelil, niti se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do celotne dokumentacije, za katero je sicer presodil, da ustreza zahtevi prosilca in jo posredoval tudi IP (npr. zapisnik št. 06106-117/2024). Vsled navedenemu se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti,

-       ker organ ni presojal vsebine posameznih dokumentov, se tudi ni spuščal v vprašanje obstoja morebitnih zakonskih izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ ter s tem v zvezi ni presojal, ali je v konkretnem primeru mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ),

-       organ se ni opredelil do prekritih podatkov v dokumentih, ki jih je prosilcu posredoval na podlagi izpodbijane odločbe. V izreku slednje se namreč na splošno sklicuje na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, medtem, ko se v obrazložitvi sklicuje na izjemo varstva osebnih podatkov, pri čemer podatkov, ki predstavljajo izjemo, v izreku konkretno ni opredelil (npr. v dokumentu št…., se v prvem odstavku prekrije ime in priimek kršitelja). Prosilcu tako ni omogočeno, da preizkusi, katere podatke je organ sploh prekril v posredovanih dokumentih, zaradi česar odločbe ni mogoče preizkusiti,

-       organ je prosilcu posredoval izvlečke popisov spisov, čeprav je prosilec v zahtevi z dne 13. 8. 2024 jasno navedel, da želi prejeti popise spisov postopkov, ki so predmet njegove zahteve. IP opozarja, da je prvostopenjski organ vezan na zahtevo prosilca in ne sme odločati izven meja postavljenega zahtevka - takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS npr. v sodbi, št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015, sodbi št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015 ter sodbi št. II U 431/2022-27 z dne 12. 4. 2024. Navedeno pomeni, da se je treba držati zahteve prosilca in presojati, ali organ razpolaga s podatki/dokumentom z določeno vsebino, ki jih/ga je prosilec zahteval v zahtevi z dne 13. 8. 2024. Organ je namreč odgovoru z dne 21. 10. 2024 priložil celotne popise spisov, kar pomeni, da je organ sam ustvaril izvlečke popisov spisov,

-       organ je prosilcu posredoval dokumente v obliki fotokopij, čeprav se je slednji z zahtevno dokumentacijo želel seznaniti v elektronskem zapisu, s posredovanjem na njegov elektronski naslov. Izbira načina seznanitve je pravica prosilca in ni izbira organa (drugi in četrti odstavek 17. člena ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 27. člena ZDIJZ), zato bi organ moral dokumente, ki jih je poslal prosilcu skupaj z izpodbijano odločbo, poslati v elektronskem zapisu. Ob tem IP dodaja, da je organ svoj odgovor v obravnavani zadevi in dokumentacijo IP dostavil po elektronski pošti, kar pomeni, da nedvomno razpolaga z zahtevano dokumentacijo v obliki elektronskega zapisa.

(8) Organ torej ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. S tem je bistveno kršil pravila upravnega postopka, 7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP, zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(9) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP  ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(10) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(11) Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(12) V ponovljenem postopku je organ najprej dolžan vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in izvesti celovit ugotovitveni postopek glede celotne dokumentacije in se primarno konkretno opredeliti do dokumentov, ki so predmet zahteve. V zvezi z zahtevanimi  dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem pa IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Ob tem IP pripominja, da je organ v ponovljenem postopku dolžan prosilcu ponovno posredovati že posredovane dokumente v zahtevani obliki in pri tem spoštovati zgoraj navedeno glede izvedbe delnega dostopa in določljivosti izreka.

(13) Nadalje je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na obstoj izjeme, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Prav tako naj organ pri presoji dostopa do posameznih prijav upošteva stališče Upravnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. I U 311/2020-20 z dne 21. 9. 2022.

(14) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

(15) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(16) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.

asistentka svetovalca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke