prosilec - Inšpektorat RS za delo

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokumente iz prekrškovnih postopkov. Organ je zahtevi prosilca delno ugodil in zavrnil dostop do informacij, ki predstavljajo varovane osebne podatke in poslovno skrivnost. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se odločbe organa ne da preizkusiti, saj ni mogoče ugotoviti, o katerih konkretno določenih dokumentih je organ odločal in dostop do katerih (delov) dokumentov je organ zavrnil in na podlagi katere izjeme je prekril določen podatek. IP je pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-222/2023/5

Datum:   16. 8. 2023    

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 28. 6. 2023, zoper odločbo Inšpektorata RS za delo, Štukljeva cesta 44, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-19/2023-5 z dne 12. 6. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca zoper odločbo Inšpektorata RS za delo, št. 090-19/2023-5 z dne 12. 6. 2023 se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilec je, …., dne 28. 3. 2023 na organ naslovili zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za dostop do vseh izvedenih prekrškovnih postopkov zoper …., v obdobju od leta 2003 dalje do vložitve zahteve, pri čemer želi pridobiti vse (anonimizirane) pravnomočne odločbe inšpekcijskega organa, kot tudi druge odločbe, opozorila ali opomine, s katerimi je bil postopek ugotavljanja kršitev pravnomočno končan z ustavitvijo ter brez izreka sankcije ter vse zapisnike, s katerimi so se v takšnih postopkih ugotavljale ali obravnavale kršitve delovnopravne zakonodaje ter kršitve pravic delavcev. Dokumente zahteva v prepisu ali elektronski obliki.

(2) Prosilec je svojo zahtevo dne 19. 4. 2023 zožil na obdobje od leta 2012 dalje v elektronski obliki.

(3) Organ je dne 12. 6. 2023 izdal odločbo št. 090-19/2023-5 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil. Organ je ugotovil, da dokumenti vsebujejo varovane osebne podatke, za katere organ nima pravne podlage, da bi te podatke razkril. Prav tako obstajajo zadržki zaradi vsebovanih podatkov o poslovnih partnerjih delodajalcev, navedenih v dokumentih, podrobne okoliščine njihovega sodelovanja in podatke, ki razkrivajo delovni proces v podjetju ter podatke o delovni opremi oziroma delovnih strojih. Ti podatki predstavljajo poslovno skrivnost, zato jih organ ne more razkriti.

(4) Zoper odločbo je prosilec dne 28. 6. 2023 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je odločba neobrazložena v delu, v katerem je zahteva delno zavrnjena. Iz odločbe ni razvidno, ali je organ uporabil institut delnega dostopa oz. ali je zahtevo zavrnil delno ali v celoti. Prav tako je mnenja, da organ ni odločil o vseh zapisnikih in odločbah, saj je en izmed zavezancev sprožil postopek pri inšpekcijskem organu pod št. 06100-1850/2022, vendar v zvezi s tem organ prosilcu ni posredoval nobene listine. Iz prejete listinske dokumentacije ne izhaja obstoj ali tek inšpekcijskega postopka zaradi napačnega obračunavanja nadomestil za plačane odsotnosti od dela, kot so dopusti, bolniške odsotnosti, nege in druge oblike plačane odsotnosti, ki naj bi bile po navedbah delodajalca ugotovljene v letu 2022. Kršitve so bile medijsko izpostavljene, večje število delavcev je kršitve tudi prijavilo, torej je bil inšpekcijski postopek tudi z gotovostjo pričet in voden, pa tudi že zaključen. V zvezi s tem organ prosilcu ni predložil nobene obrazložitve.

(5) Opredelitev točne vsebine delne zavrnitve je tako, po mnenju prosilca, nujno potrebna na način, da organ pojasni točno posredovanje katerih listin je zavrnil in iz katerega razloga. Iz odločbe tudi ni razvidno, na podlagi česa je organ zaključil, da je … dokumente opredelil kot poslovno skrivnost. Glede na postavljeno zahtevo si ni mogoče predstavljati, da bi dokumenti vsebovali poslovno skrivnost, hkrati pa kršitev delovno pravne zakonodaje predstavlja javni interes, ki je podan v družbeni občutljivosti za tovrstne pojave kršitev delavskih pravic delavcev. Iz odločbe tudi ni mogoča presoja, ali je javni interes za razkritje informacij močnejši od interesa drugih oseb za omejitev dostopa, na kar je prosilec opozoril že v sami zahtevi.

(6) Organ je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, odstopil v reševanje IP dne 13. 7. 2023, pri čemer je podal pojasnilo, da so bili v postopku posredovani vsi zapisniki in izdane odločbe od leta 2012 dalje, kot je bilo dogovorjeno s prosilcem. Opravilna številka zadeve, ki jo izpostavlja prosilec v pritožbi, predstavlja prijavni spis, v katerega se knjiži prejete prijave, ne pa tudi morebitne inšpekcijske postopke. Inšpekcijski postopek v konkretni zadevi se vodi pod opr. št. 06100-875/2020, dokument v zvezi s tem je bil prosilcu posredovan. Organ je še pojasnil, da inšpekcijskega nadzora v zvezi z napačnim obračunavanjem nadomestil za plačane odsotnosti od dela ni uvedel, zato ne drži, da je bil postopek z gotovostjo uveden, saj so bile kršitve medijsko izpostavljene.

Pritožba je utemeljena.

(7) IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem se ta izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1.    Kršitev pravil upravnega postopka

(8) IP ugotavlja, da je organ v odločbi nepopolno in neustrezno navedel, o katerih dokumentih je odločal, v katerem delu posameznega dokumenta je zahtevi prosilca ugodil oz. v katerem delu posameznega dokumenta je zahtevo prosilca zavrnil. Izrek izpodbijane odločbe, s katerim je organ za sklop večjega številka dokumentov pavšalno odločil, da se zahteva delno zavrne, ne da bi v izreku jasno opredelil, kateri del posameznega dokumenta se zavrne, pritožbenemu organu ne omogoča, da bi lahko izpodbijano odločbo v pritožbenem postopku uspešno preizkusil.

(9) Glede na navedeno iz odločbe ni mogoče ugotoviti, o katerih konkretno določenih dokumentih je organ odločal in dostop do katerih (delov) dokumentov je organ zavrnil, saj izrek odločbe ostaja na pavšalni in splošni ravni, brez preučitve posameznega dokumenta in opredelitve do konkretnega dokumenta in njegovih delov. Tako odločba ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. tč. drugega odstavka 237. člena ZUP. Ob tem je treba upoštevati tudi 213. člen ZUP, ki določa, da se o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank odloči v izreku odločbe. Izrek je najpomembnejši sestavni del odločbe, kajti ta postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen. Organ pomanjkljivosti izreka ne more odpraviti z obrazložitvijo odločbe niti ne z nadaljnjimi pojasnili izven odločbe, saj je možno izvršiti le izrek odločbe in če dokumenti v izreku niso navedeni, prav tako pa ni določno navedeno v katerem delu konkretnega dokumenta se prosilcu ugodi oz. v katerem delu se zahteva zavrne, takšne odločbe ne bi bilo mogoče izvršiti. Kot izhaja iz Zakona o splošnem upravnem postopku s komentarjem (Tone Jerovšek (et al.), Inštitut za javno upravo, 2004, str. 592 in dalje) je izrek najpomembnejši del upravne odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Zato je treba v samem izreku odločiti o predmetu postopka in vseh zahtevkih strank. Če iz izreka ni razvidna obveznost, ker se sklicuje le na »skladnost z zakonom«, dolžnosti stranke pa so natančneje razvidne iz same obrazložitve, je taka odločba nezakonita. V izreku se tudi ne sme uporabljati pavšalnih izrazov, kot npr. »ustrezno (katero?) število«, »v določenih (katerih?) primerih, »od opravljenih (katerih?) storitev, saj ti niso izvršljivi. Če je izrek neizvršljiv, je to razlog za ničnost odločbe (3. tč. 279. člena).

(10) Glede na navedeno izrek, da se prosilcu delno zavrne dostop do zahtevanih dokumentov, ne more postati izvršljiv, saj je tak izrek pavšalen in iz njega ni mogoče ugotoviti, o katerih dokumentih je organ odločal niti v katerem delu je zahtevi prosilca ugodil oz. jo je delno zavrnil. Takšne pomanjkljivosti, ki predstavlja razlog za ničnost odločbe, obrazložitev izpodbijane odločbe more odpraviti, v obravnavanem primeru pa tudi obrazložitev odločbe ostaja nekonkretizirana in posplošena. Pri tem je bilo bistvenega pomena tudi dejstvo, da je organ odločil o zelo širokem naboru dokumentov, zaradi česar bi moral biti izrek v izogib dvomu o odločitvi organa še posebej jasen in določen.

(11) V konkretnem primeru je organ izdal delno zavrnilno odločbo, iz katere ni razvidno, do katerih delov dokumentov je dostop zavrnil. Organ v obrazložitvi sicer navaja, katere dokumente je presojal, vendar ne pojasni, v katerem delu zahtevani dokumenti predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, katere podatke je štel za poslovno skrivnost, ali izpolnjujejo zakonske kriterije za določitev poslovne skrivnosti in katere podatke je organ varoval zaradi izjeme varstva osebnih podatkov.

(12) Glede na določbe prvega odstavka 251. člena ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na tretji odstavek istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.

2.         Navodila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

(13) Nedvomno bo v obravnavani zadevi hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vso dokumentacijo in z relevantnimi podatki, potrebnimi za odločitev v konkretnem postopku.

(14) V ponovnem postopku bo moral organ izvesti ugotovitveni postopek, v katerem mora najprej ugotoviti, s katerimi dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca, razpolaga in o katerih konkretno določenih dokumentih v zadevi odloča. Organ bo nato moral presojati, ali so konkretno identificirani dokumenti informacije, ki so prosto dostopne (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ), oz. ali je pri informacijah podana katera od izjem od prostega dostopa, ki jih ZDIJZ določa v 5.a in prvem odstavku 6. člena. Če bo organ ugotovil, da zahtevane informacije vsebujejo katero od zakonskih izjem, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije (npr. tretji odstavek na 2. strani ali ime in priimek v šesti vrstici prvega odstavka)  in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni posamezni dokumenti, ki so predmet presoje in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti, oziroma v katerem delu se deloma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ, kar iz izpodbijane odločbe ne izhaja.

(15) Če bo organ ocenil, da dokumenti lahko predstavljajo poslovno skrivnost, mora v zvezi s tem v postopek pritegniti gospodarsko družbo, katere poslovna skrivnost bi lahko bili zahtevani podatki. V zvezi s tem IP opozarja, da varovanje poslovne skrivnosti zahteva primarno aktivno ravnanje tistega, čigar poslovna skrivnost se varuje. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je tako primarno na podjetju, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali, ki mora v postopku tako zatrjevati kot izkazati obstoj navedene izjeme. Organ mora v postopku tudi ugotoviti obstoj vseh kriterijev za določitev poslovne skrivnosti v povezavi z vsakim podatkom, ki ga na dokumentih prekrije. IP v zvezi s to izjemo opozarja tudi na določbo, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije o kršitvi zakona.

(16) IP še opozarja, da podatki, ki so javno objavljeni v poslovnem registru gospodarskih družb (npr. ime in priimek zakonitega zastopnika gospodarske družbe) ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov, če se v dokumentih nahajajo v tem pomenu. 

3.         Sklepno

(17) Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je v postopku prišlo od bistvene kršitve postopka, izrek izpodbijane odločbe pa je tako pomanjkljiv, da se ga ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

(18) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(19) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka