prosilec - Inšpektorat RS za šolstvo

POVZETEK:

Prosilec je od inšpektorata zahteval popise spisov v določenih zadevah in vse dokumente 4 spisov. Organ je zahtevi ugodil delno, zavrnil je v delu, ki se nanaša na osebne podatke in tajnost vira prijave. O tem je izdal odločbo, ki je postala pravnomočna, o stroških pa je izdal ločen sklep zoper katerega je prosilec vložil pritožbo. Meni, da ker organ razpolaga z zahtevanimi informacijami v elektronski obliki in ker je zahtevana oblika elektronska, lahko organ anonimizacijo izvede brez pretvorb in nastalih stroškov. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da organ z orodjem za anonimizacijo v elektronski obliki, ki bi zagotovila nezmožnost dokončnega priklica podatkov, ne razpolaga. Pritrdil je organu, da je za izločanje podatkov na natisnjenih dokumentih in potem ponovna kopija v elektronski obliki edina zanesljiva metoda, da se podatki dejansko naredijo trajno nedostopni, kot to zahteva 7. člen ZDIJZ in 19. člen Uredbe. Glede višine izračunanih stroškov prosilec ni podal navedb, IP pa v celoti pritrjuje izračunu, ki izhaja iz izpodbijane odločbe in je povzet v odločbi.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-384/2024/10

Datum: 16. 12. 2024

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), in prvega odstavka 248. Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………. (v nadaljevanju prosilec) z dne 3. 10. 2024, zoper sklep Republike Slovenije, Ministrstva za vzgojo in izobraževanje, Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo, Linhartova cesta 7a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-24/2024/6 z dne 24. 9. 2024 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožba prosilca z dne 3. 10. 2024 zoper sklep Republike Slovenije, Ministrstva za vzgojo in izobraževanje, Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo, št. 090-24/2024/6 z dne 24. 9. 2024, se zavrne.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je dne 27. 8. 2024 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval: 1. Popise spisov vseh postopkov, ki jih je organ vodil v zvezi s šolami v naravi od vključno 31. 1. 2024 dalje, 2. Vse popise spisov vseh postopkov, na osnovi katerih je organ uvedel postopke iz 1. točke zahteve, 3. Informacije javnega značaja iz postopkov 0611-665/2022, 0611-195/2023, 0611-280/2023 in 0613-185/2023. Podatke je zahteval v elektronski obliki, na svoj elektronski naslov. Ob tem je prosil, da ga organ obvesti o višini stroškov, ki mu jih bo morebiti zaračunal in da mu odločbe vroča na elektronski naslov.

(2) Iz dokumentov zadeve izhaja, da je organ prosilca dne 12. 9. 2024 obvestil, da se kot priloga dokumentacije šole v postopku št. 0613-185/2023 nahajajo obsežne priloge (najbolj obsežna je na primer priloga z računi staršem, s katerimi šola izkazuje vračilo stroškov preplačane šole v naravi). V primeru posredovanja celotne zahtevane dokumentacije bo tako treba pripraviti več kot 160 fizičnih fotokopij dokumentov, ki bodo naknadno po anonimizaciji pretvorjene nazaj v elektronsko obliko. Zato je organ prosilca na podlagi 36. člena ZDIJZ opozoril na plačilo stroškov za posredovanje dokumentov. Organ je prosilca tako seznanil, da bo za posredovanje informacij zaračunal stroške na podlagi 34. člena ZDIJZ in Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, v nadaljevanju Uredba). Ob tem je navedel, da ocenjuje, da bodo nastali stroški v višini 23 EUR. Dne 13. 9. 2024 je prosilec organu poslal elektronsko sporočilo, v katerem se je zahvalil za opozorilo. Ob tem pa je navedel, da ga zanima zakaj organ anonimizacijo izvaja preko fizičnih kopij dokumentov, kar je povezano z nastankom materialnih stroškov, in ne v elektronski verziji, kar je lažje, hitreje in ceneje. Prosilec domneva, da organ skladno z Uredbo o upravnem poslovanju z zahtevanimi dokumenti že razpolaga v elektronski verziji in zato ustvarjanje fizičnih kopij z namenom anonimizacije ni potrebno. Zato prosilec prosi, da organ ponovno preveri možnost anonimizacije varovanih podatkov v elektronski obliki in torej brez nastanka materialnih stroškov. Ob tem se je prosilec skliceval na prakso IP, da je dolžnost organa, da pri sami izvedbi dostopa do zahtevane informacije izbere način, ki je za prosilca najbolj finančno ugoden. Organ je prosilcu dne 17. 9. 2024 na elektronski naslov poslal dopis št. 090-24/2024/4, z odgovorom na njegovo vprašanje o razlogih za fizično anonimizacijo dokumentov, ki se nahajajo v elektronski obliki. Prosilcu je pojasnil, da z orodjem za anonimizacijo v elektronski obliki, ki bi zagotovil nezmožnost dokončnega priklica podatkov, organ ne razpolaga. Zahtevane informacije je mogoče iz podatkovne zbirke posredovati le z uporabo tistih orodji, ki so za dostopanje na voljo in so sestavni del običajne uporabe pri organu. Dne 24. 9. 2024 je organ izdal odločbo št. 090-24/2024/5, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil tako, da je iz dokumentov zaradi varstva osebnih podatkov izločil varovane osebne podatke, zaradi tajnosti vira prijave pa je iz posredovanih dokumentov izločil podatke o prijavitelju. Iz tretje točke izreka izhaja, da bo o stroških postopka izdan ločen sklep. Istega dne je organ izdal sklep št. 090-24/2024/6, s katerim je prosilcu za posredovanje informacij javnega značaja zaračunal materialne stroške, ki na podlagi specifikacije stroškov v skladu z Uredbo znašajo skupaj 37,92 EUR. Z drugo točko izreka sklepa je organ odločil, da morajo biti stroški plačani v roku 15 dni od prejema sklepa na račun organa, z navedbo natančnih v sklepu navedenih podatkov. Iz vsebine obrazložitve sklepa izhaja, da je organ dne 27. 8. 2024 prejel zahtevo prosilca za dostop do informacije javnega značaja, o kateri je odločil z odločbo št. 090-24/2024/5. Ker stroški posredovanja zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 34. člena ZDIJZ presegajo 20 eur (z vključenim DDV), se na podlagi stroškovnika, ki je določen v 17. členu Uredbe prosilcu zaračunajo materialni stroški posredovanja informacij. Prosilec je bil na podlagi 36. člena ZDIJZ dne 12. 9. 2024 predhodno opozorjen na plačilo stroškov za posredovanje dokumentov, kar izhaja iz dokumenta št. 090-24/2024/2. Zaradi odziva prosilca na obvestilo o stroških postopka z zaprosilom za presojo ustreznosti anonimizacije brez nastanka stroškov, je organ prosilcu podal dodatna pojasnila z dopisom številka 090-24/2024/4 z dne 17. 9. 2024. Po pregledu celotnih zahtevanih zadev postopkov, je organ za potrebe anonimizacije iz elektronskih evidenc natisnil 222 (ne samo prilog, ampak tudi vse strani, ki jih je potrebno prekriti) strani kopij formata A4, ki jih je po ustrezni anonimizaciji osebnih podatkov in vira prijave pretvoril nazaj v elektronsko obliko. Navedene podatke je organ fizično izločil (ročno prekrivanje varovanih podatkov s prekrivnim sredstvom) iz dokumenta na način, ne da bi ogrozilo njihovo zaupnost in omogočil prosilcu, da se seznani z vsebino tako, da je dokumente pretvoril nazaj v elektronsko obliko. Z orodjem za anonimizacijo v elektronski obliki, ki bi zagotovila nezmožnost dokončnega priklica podatkov, organ ne razpolaga. Zahtevane informacije je mogoče iz podatkovne zbirke posredovati le z uporabo tistih orodji, ki so za dostop na voljo in so sestavni del običajne uporabe organa. Izločanje podatkov na natisnjenih dokumentih in potem ponovna kopija v elektronski obliki je edina zanesljiva metoda, da se podatki dejansko naredijo trajno nedostopni, kot to zahteva 7. člen ZDIJZ in 19. člen Uredbe. Kot je razvidno iz 1. točke izreka sklepa so določeni stroški v višini 37,92 eur na podlagi naslednje specifikacije: 222 strani fotokopij ali tiskanega formata A4 po 0,06 eur, kar znese 13,32 eur brez DDV oziroma 16,25 eur z DDV in 222 pretvorb ene strani dokumenta formata A4 iz fizične v elektronsko obliko po 0,08 eur brez DDV, kar znese 17,76 eur oziroma 21,67 eur z DDV. Skupaj je to 31,08 eur brez DDV in 37,92 eur z DDV kot to določa 10. točka 17. člena Uredbe.

(3) Zoper izpodbijani sklep je prosilec dne 3. 10. 2024 vložil pritožbo. V njej navaja, da naj IP preveri upravičenost nastanka materialnih stroškov, ki mu jih organ želi obračunati za potrebe anonimizacije posredovanih dokumentov. Meni, da so stroški neupravičeni, saj je informacije zahteval v elektronski obliki. Organ v sklepu navaja, da ne razpolaga z orodjem za anonimizacijo v elektronski obliki, ki bi zagotovila nezmožnost dokončnega priklica podatkov, kakršna bi omogočala pripravo dokumentov brez nastanka materialnih stroškov. To se mu zdi nenavadno vsaj iz dveh razlogov, ki jih navaja v nadaljevanju. V preteklosti je isti organ elektronsko anonimizacijo že izvajal, kar je razvidno npr. iz izseka dokumenta, ki ga prilaga prosilec v pritožbi in ga je pridobil po ZDIJZ. Iz tega je nedvoumno razvidno, da je organ izdelal anonimizacijo z računalniškimi programom oziroma s programskim orodjem in ne s tiskanjem na papir in prikrivanjem varovanih podatkov z ročnim pisalom ali prekrivnim sredstvom. Prosilec prosi, da IP ugotovi s katerim sredstvom je organ v zadnjih letih izvajal anonimizacijo in ali res sedaj tega ne zmore več ter da se IP opredeli do navedb organa, da s takim orodjem ne razpolaga. Kot drugo pa prosilec meni, da organ razpolaga s programsko opremo Microsoft Office, katere del je tudi orodje »Snipping tool« oziroma z drugim programskim orodjem za izrezovanje«. Iz prakse IP (npr. zadeva št. 090-224/2022) izhaja, da je npr. dokumente (kakršni so npr. enostranski izdani računi staršem, ki naj bi bili po mnenju organa zaradi njihove številčnosti glavni »krivec« za nastanek materialnih stroškov) možno brez tiskanja korektno in trajno anonimizirati v elektronski obliki z omenjenim orodjem iz zbirke Microsoft Office in kar ne zahteva niti posebnih znanj in veščin, ki pritičejo zgolj specializiranim uporabnikom, posebej podkovanim s področja informatike niti več časa kot ročna obdelava prek papirnih kopij. Prosilec ocenjuje, da bi organ lahko anonimizacijo izvedel brez nastanka materialnih stroškov in na način, ki bi bil za prosilca ugodnejši, od tega ki se ga je poslužil organ, zato IP predlaga, da sklep razveljavi. Ob tem prosilec dodaja, da ga je organ zaradi priprave fizičnih kopij in njihovega skeniranja dne 12. 9. 2024 seznanil z ocenjenim nastankom stroškov v višini 23 eur. Na to pisanje se je prosilec odzval in prosil, da se organ z drugačno anonimizacijo tem stroškom izogne. Iz odločitve in obrazložitve sklepa pa izhaja, da je višina stroškov bistveno višja. Prav tako pa prosilec navaja, da dopisa z dne 17. 9. 2024 ni prejel.

(4) Po prejemu pritožbe je organ preizkusil procesne predpostavke in ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi ter odločil, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, zato jo je dne 3. 10. 2024 odstopil IP v reševanje. IP je dne 21. 11. 2024 pri organu opravil oglede in camera, o katerem je napravil zapisnik o ogledu in camera in z njim seznanil prosilca. Po prejemu odziva prosilca na zapisnik o ogledu in camera z dne 21. 11. 2024, s katerim je dne 25. 11. 2024 seznanil organ, je dne 26. 11. 2024 prejel dopis organa in dne 29. 11. 2024 še dopis prosilca.

Pritožba ni utemeljena.

(5) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

(7) Predmet pritožbenega postopka v obravnavani zadevi je pravilnost in utemeljenost zaračunanih stroškov dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja, o čemer je organ odločil v izpodbijanem sklepu o stroških posredovanja informacij javnega značaja.

(8) Nobenega dvoma ni, da lahko organ v skladu z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, torej za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronski zapis zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem izpolni oziroma zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij. Tako v prvem odstavku 36. člena ZDIJZ določa, da mora vsak organ v svojem katalogu informacij javnega značaja objaviti stroškovnik iz 35. člena ZDIJZ ter ga dati na vpogled vsakemu prosilcu. Hkrati je glede na tretji odstavek 36. člena ZDIJZ organ dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, prosilcu vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij. Četrti odstavek 36. člena ZDIJZ pa določa, da če se zahteva prosilca nanaša na informacijo večjega obsega, lahko organ zahteva od prosilca vnaprejšnji polog odmerjenega zneska za kritje stroškov posredovanja zahtevane informacije. Sam način zaračunavanja stroškov oziroma stroške, ki jih organ lahko zaračuna, pa v skladu z določbo drugega odstavka 35. člena ureja Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16; v nadaljevanju Uredba).

(9) V obravnavani zadevi je že pravnomočno odločeno z odločbo organa št. 090-24-2024/5 z dne 24. 9. 2024, da je bilo zaradi varstva osebnih podatkov in varovanja tajnosti vira prijave treba izvesti delni dostop ter v katerih dokumentih, tako je bilo o obsegu dokumentov, v katerih je treba izvesti delni dostop tudi že pravnomočno odločeno. Prav tako med organom in prosilcem ni sporno, da je to 222 strani. Ob tem IP ugotavlja, da je prosilec zahteval popise spisov nekatere vrste postopkov ter celotne spise 4 postopkov. V posameznih spisih, katerih vsebino je zahteval prosilec pa se nahajajo dokumenti, na katerih je organ izvedel delni dostop. Prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga v elektronski obliki in da je prosilec dostop zahteval v elektronski obliki. Sporno ostaja, ali je organ prosilcu utemeljeno zaračunal stroške pretvorbe dokumentov iz elektronske v fizično in nazaj iz fizične v elektronsko obliko zaradi izvedbe delnega dostopa. Pri tem se vprašanje procesne pravilnosti postopanja organa v zvezi z odmero stroškov ne postavlja, saj je organ prosilca dne 12. 9. 2024 obvestil, da bodo v zvezi z dostopom nastali stroški in mu posredoval okvirno višino. V zvezi z dopisom organa z dne 17. 9. 2024, v katerem se je organ opredelil do poziva prosilca z dne 13. 9. 2024, da naj organ delni dostop poskusi izvesti brez pretvorbe in za katerega prosilec v pritožbi navaja, da ga ni prejel, IP ugotavlja, da je bilo v pritožbenem postopku ugotovljeno, da je organ naveden dopis prosilcu poslal in da organ tudi ni bil obveščen o spodleteli dostavi, tako da IP prosilčevo neizkazano navajanje, da dopisa ni prejel, ne šteje za pravno upoštevno. Prav tako IP ugotavlja, da v navedenem dopisu organ ni navedel nobenih novih razlogov, ki bi vplivali na odločitev kot pa v dopisu z dne 12. 9. 2024, za katerega ni dvoma, da ga je prosilec prejel. Ob tem je prosilec navedel, da če bi prejel dopis organa z dne 17. 9. 2024, bi podal določene druge navedbe. V zvezi s tem IP ugotavlja, da prosilec v svojem odzivu z dne 13. 9. 2024 ni navedel, da od zahteve (zaradi nastanka stroškov) odstopa, prav tako niso obstajale nobene ovire, da prosilec ne bi navedel svojih navedb o načinu dostopa že v vlogi z dne 13. 9. 2024. Prav tako niso utemeljene navedbe prosilca, da če bi natančno poznal način dostopa, bi spremenil zahtevan način dostopa iz elektronske v fizično obliko. Iz dopisa organa z dne 12. 9. 2024 nedvomno izhaja, da bo pripravil 160 fizičnih kopij, ki bodo naknadno po anonimizaciji pretvorjeni nazaj v elektronsko obliko in da ocenjuje, da bodo nastali stroški v višini 23 EUR. Glede na tako jasno navedeno stališče organa ni dvoma, da je bil prosilec seznanjen, da bo organ najprej pripravil fizične kopije dokumentov in kasneje pretvorbo v elektronsko obliki, v kateri je dokumente zahteval. Prav tako ni pravno relevantna pritožbena navedba, da si je organ med postopkom premislil glede postopka delnega dostopa, saj je najprej ocenil, da bodo stroški nastali v višini 23 EUR, potem pa so bili odmerjeni v višini 37,92 EUR. IP ugotavlja, da je ob tem prosilec spregledal dejstvo, da je organ oceno napravil na podlagi 160 strani, na katerih naj bi opravil delni dostop, tekom postopka pa je ugotovil, da je teh strani več, in sicer 222 strani. Tako okoliščina, da prosilec tudi potencialno ni bil seznanjen z dopisom organa z dne 17. 9. 2024, na pravilnost in zakonitost postopka izdaje izpodbijane odločbe ne vpliva. Na svoji spletni strani pa organ prosilce obvešča, da se materialni stroški dostopa do informacij javnega značaja zaračunavajo skladno z 2. točko 19. člena Uredbe.[1] V nadaljevanju se je IP tako ukvarjal predvsem z vprašanjem, ali je organ glede na dejanske okoliščine tega primera, prosilcu utemeljeno zaračunal višino materialnih stroškov, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa.

(10) Zgoraj navedeni 34. člen ZDIJZ v prvem odstavku ureja stroške v zvezi z vpogledom, ki ni izbrani način dostopa v obravnavanem primeru, v drugem odstavku pa določa, da za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije lahko organ prosilcu zaračuna le materialne stroške. Organ zaradi ekonomičnosti ne zaračuna materialnih stroškov posredovanja informacij, ki ne presegajo 20 eurov (z vključenim DDV). Stroške posredovanja informacij javnega značaja natančneje ureja Uredba v VI. poglavju. Prvi odstavek 16. člena določa, da za posredovanje informacij lahko organ prosilcu zaračuna le materialne stroške, kadar ti presegajo 20 eur (z vključenim DDV). V drugem odstavku 16. člena Uredbe so določeni materialni stroški, ki jih organ lahko zaračuna prosilcu: 1. prepis, fotokopije ali nosilec elektronskega zapisa zahtevane informacije, pri čemer se kot prepis šteje izdelava kakršnegakoli dvojnika s tehničnimi sredstvi, 2. pretvorba informacije iz elektronske v fizično obliko, če je informacija izključno v elektronski obliki, prosilec pa želi informacijo prejeti v fizični obliki, 3. pretvorba informacije iz fizične v elektronsko obliko, če je informacija izključno v fizični obliki, prosilec pa želi informacijo prejeti v elektronski obliki, 4. izdelava fotokopije zaradi izvajanja delnega dostopa za vpogled v dokumente, 5. poštnina za pošiljanje po pošti. Tretji odstavek določa, kdaj organ ne zaračuna stroškov: 1. za vpogled v dokumente, kadar ne gre za primere iz 4. točke prejšnjega odstavka, 2. za vpogled v dokumente v elektronski obliki, ne glede na izveden delni dostop, če se ga opravi v elektronski obliki, 3. za telefonsko posredovanje informacij, 4. za posredovanje informacij po elektronski pošti, če ne gre hkrati za primere iz 3. točke prejšnjega odstavka, 5. za posredovanje informacij po telefaksu, ki skupaj ne presegajo petih strani. Četrti odstavek določa, da organ posreduje informacije glede na tehnične pripomočke, s katerimi razpolaga. V 17. členu Uredbe je določen enotni stroškovnik materialnih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja (brez DDV): 1. ena stran fotokopije ali tiskanega formata A4 0,06 eura, 2. ena stran fotokopije ali tiskanega formata A3 0,13 eura, 3. ena stran fotokopije ali tiskanega večjega formata 1,25 eura, 4. ena stran barvne fotokopije ali tiskanega formata A4 0,63 eura, 5. ena stran barvne fotokopije ali tiskanega formata A3 1,25 eura, 6. ena stran barvne fotokopije ali tiskanega večjega formata 2,50 eura, 7. elektronski zapis na eni zgoščenki CD 2,09 eura, 8. elektronski zapis na eni zgoščenki DVD-R 2,92 eura, 9. elektronski zapis na enem USB-ključku, cena, po kateri je USB-ključek organ nabavil, 10. pretvorba ene strani dokumenta formata A4 iz fizične v elektronsko obliko 0,08 eura, 11. pretvorba ene strani dokumenta formata A3 iz fizične v elektronsko obliko 0,20 eura, 12. poštnina za pošiljanje informacij po pošti skladno z veljavnim cenikom za poštne storitve. Uredba v 19. členu ureja delni dostop, in sicer določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče: 1. na kopiji fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki, 2. v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki.

(11) V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ utemeljeno zato, da bi izvedel delni dostop z načinom seznanitve v elektronski obliki do dokumentov, ki se pri njem nahajajo v elektronski obliki, pretvoril elektronske dokumente v fizično obliko in nazaj v elektronsko obliko. Od postopka in korakov, ki jih je organ uporabil za omogočanje delnega dostopa, je namreč odvisna višina materialih stroškov, ki pri tem nastanejo in ki bremenijo prosilca. Ali je bila pretvorba iz elektronske v fizično obliko utemeljeno uporabljena je pomembno zato, ker če je delni dostop brez pretvorbe mogoč, v obravnavanem primeru pri tem ne nastanejo stroški s pretvorbo. Da Uredba ne določa stroškov kopije elektronskega dokumenta, izhaja iz same Uredbe, saj za pretvorbo iz elektronske v elektronsko obliko Uredba izrecno ne predpisuje stroškov, prav tako pa tak zaključek izhaja tudi po analogiji iz 4. točke tretjega odstavka 16. člena Uredbe, ki v primeru posredovanja informacij po elektronski pošti, (razen če gre za pretvorbo informacije iz fizične v elektronsko obliko, če je informacija izključno v fizični obliki), prosilec pa želi informacijo prejeti v elektronski obliki, izrecno določa, da organ ne zaračuna stroškov. Uredba nedvomno pozna delni dostop v kopiji dokumentov v elektronski obliki brez pretvorbe v fizično obliko, saj določa, da se šteje, da če je informacije, ki so opredeljene kot izjeme, mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne. Ob tem Uredba določa pomembno omejitev v četrtem odstavku 16. člena, da organ posreduje informacije glede na tehnične pripomočke, s katerimi razpolaga.

(12) Na podlagi zgoraj navedenih predpisov IP zaključuje, da v primeru, če je v kopiji elektronskega dokumenta mogoče zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne informacije, ki so opredeljene kot izjema, obstaja obveznost organa, da izvede delni dostop v kopiji elektronskega dokumenta in je naložitev materialnih stroškov prosilcu za pretvorbo dokumentov iz elektronske v fizično obliko in nazaj v elektronsko, neutemeljena. V pritožbenem postopku je tako IP moral ugotoviti, ali je v dokumentih v elektronski obliki, ki so bili predmet zahteve, delni dostop mogoč in s kakšnimi tehničnimi pripomočki oziroma s tehničnimi zmogljivostmi organ razpolaga. Ob tem je pomembno načelo da je odgovornost za varstvo osebnih podatkov na organu, saj bi v primeru, da pride do nedovoljenega razkritja, organ odgovarjal za kršitev varstva osebnih podatkov in tajnosti vira prijave.

(13) Kot izhaja iz ZDIJZ in Uredbe, je za presojo, ali je delni dostop v elektronski kopiji dokumenta mogoč, bistveno, da je mogoče dostop do podatkov, ki so opredeljeni kot izjema, zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, tako da ni ogrožena njihova zaupnost. Pri tem je bistveno, da organ s tehničnimi pripomočki in znanjem za njihovo uporabo razpolaga. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS je v zadevi opr. št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018[2], ki je sicer podalo stališče glede tega, kdaj se šteje, da dokument v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ pri organu obstaja, navedlo, da »podatke, ki jih je mogoče in pravno dopustno medsebojno povezati oziroma združiti z uporabo tistih računalniških orodij, ki so ustvarjena za delo z navedenimi zbirkami podatkov, so z njimi neločljivo povezana in ki jih pri svojem delu uporabljajo zaposleni pri navedenem organu oziroma druge pooblaščene osebe, ki so povezane z izvajanjem nalog organa. Odločilno je, da gre za obstoječa računalniška orodja za dostop do podatkov v elektronski obliki, ki omogočijo prosilcu enak dostop, kot ga ima do teh podatkov organ in da ne gre za uporabo novih računalniških orodij oziroma za uporabo obstoječih orodij na način, ki za dostop do podatkov iz elektronske zbirke podatkov ni predviden oziroma dopusten.«. Ob tem je Vrhovno sodišče RS menilo, da je pomembno poudariti omejitev, da na posredovanje navedenih podatkov lahko vplivajo tudi razlogi, povezani z zagotavljanjem nemotenega dela organa in se ob tem sklicevalo na četrti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da mora organ v čim večji meri zagotavljati informacije javnega značaja v elektronski obliki, vendar ni dolžan za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb.

(14) V svoji dosedanji praksi je IP o elektronskem dostopu do dokumentov, ki so v elektronski obliki, pri čemer je treba izvesti delni dostop, že odločal. Pri tem iz prakse IP izhaja (glej odločbo IP št. 090-45/2022 z dne 15. 2. 2022 in št. 090-130/2021 z dne 17. 5. 2021[3]), da je odločilna okoliščina, ali organ razpolaga z informacijskimi rešitvami, ki omogočajo izvedbo delnega dostopa. Prav tako iz prakse IP (glej odločbo št. 090-90/2019 z dne 12. 9. 2019) izhaja, da organ pri izvedbi delnega dostopa ni dolžan iz celotnega dokumenta izločati le delov, na katerih je treba izvesti delni dostop, saj bi v nasprotnem primeru nastali »skupki« dokumenta, na katerih je izveden delni dostop in preostali del dokumenta. Iz odločbe IP št. 090-23/2015 z dne 30. 3. 2015 (kateri je kasneje sledila tudi odločba IP št. 090-89/2019 z dne 13. 5. 2019) pa izhaja, da je dolžnost organa, da pri sami izvedbi dostopa do zahtevanih informacij, izbere način, ki je za prosilca najbolj finančno ugoden. Iz odločbe IP št. 090-224/2022/5 z dne 2. 9. 2022 pa izhaja, da je organ razpolagal s tehničnimi pripomočki (orodjem za izrezovanje) in znanjem za njihovo uporabo ter da dokumenti, ki so bili predmet zahteve, omogočajo delni dostop v elektronski kopiji brez posega v njihovo celovitost.

(15) V obravnavanem primeru je bil organ že celoten postopek na stališču, da ne razpolaga s tehničnimi rešitvami oziroma znanjem za njihovo uporabo, da bi izvedel anonimizacijo v elektronski obliki, ki bi zagotovila nezmožnost dokončnega priklica podatkov. IP je tako v pritožbenem postopku preverjal, ali organ razpolaga s tehničnimi zmožnostmi in znanjem za uporabo delnega dostopa, in sicer z orodjem za izrezovanje in shranjevanjem v obliki dokumenta oblike »jpg.«. Na ogledu in camera je IP ugotovil, da sicer uradna oseba organa na računalniku ima orodje za izrezovanje, vendar je pojasnila, da ga ne zna uporabljati. O čemer se je prepričal tudi IP. Ob tem je pojasnila, da pri organu le ona vodi postopke in odloča o zahtevah za dostop do informacij javnega značaja. Posebne službe, ki bi jo imela za podporo pri anonimizaciji, uradna oseba nima. Ne razpolaga ne z informacijskim sistemom ne z lastnimi informatiki, ki bi lahko z gotovostjo zagotovili nepovratno prikrivanje podatkov v elektronski obliki. Ob tem je organ pojasnil, da anonimizacija poteka na različne načine. Pri tem je uradna oseba navedla, da dokumente črni, prekriva z belilom ali pa prekriva elektronski dokument in ga nato natisne. Današnja praksa organa je, da dokumente po anonimizaciji sestavi v skupen dokument in ga ponovno skenira. Zapis o tiskanju dokumentov v nov dokument v PDF obliki po predhodnem prekrivanju varovanih podatkov, po organu znanih podatkih ne preprečuje nadaljnjih možnosti priklica prekritih podatkov z uporabo drugih računalniških operacij. Zato tega načina organ ne uporablja več (predvideva, da se je mogoče v preteklosti tega načina poslužil dvakrat). Problematika anonimizacije dokumentov je sistemske narave, ne nazadnje je o potrebi po zagotovitvi ustreznih aplikacij za anonimizacijo v dokumentih, ki bi zagotovila, da do varovanih podatkov ne bo mogoče priti z določenimi računalniškimi operacijami, razpravljal celo Odbor inšpekcijskega sveta za pravno področje v letu 2023 (št. 013-34/2023-3130-37 z dne 25. 10. 2023) in sprejel sklep, da se izvajajo aktivnosti glede pridobivanja aplikacije za potrebe inšpekcijskih služb.

(16) V obravnavanem primeru je IP izhajal iz dejanskih okoliščin zadeve: da se dokumenti pri organu nahajajo v elektronski obliki, da predstavljajo obsežne inšpekcijske spise z mnogimi dokumenti, v katerih se nahajajo osebni podatki in podatki o prijavitelju. Čeprav je IP ugotovil, da organ razpolaga s programsko opremo Microsoft Office, ki ima orodje »snipping tool« oziroma programsko »orodje za izrezovanje«, je na ogledu in camera ugotovil, da uradna oseba, ki je pristojna za vodenje in odločanje o zahtevah za dostop do informacij javnega značaja, ne razpolaga z znanji za uporabo tega orodja. Glede na sodbo Vrhovnega sodišča opr. št. X Ips 338/2016 mora organ prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe pri organu zaposlenih. Uradna oseba programa za izrezovanje ne uporablja in ne zna uporabljati, prav tako pa je navedla, da z lastnimi informatiki, ki bi lahko z gotovostjo zagotovili nepovratno prikrivanje podatkov v elektronski obliki, ne razpolaga. Z vpogledom v zahtevane dokumente pa IP prav tako ugotavlja, da se obravnavane zadeva bistveno razlikuje glede na zadevo IP št. 090-224/2022, v tem, da se z delnim dostopom ne omogoča dostopa do enostranskih dokumentov. V obravnavani zadevi gre za obsežne inšpekcijske spise, ki so sestavljeni iz mnogih dokumentov, pri čemer so priloge nekaterih dokumentov res enostranske. Vendar pa, kot je navedel IP že v svoji zadevi št. 090-90/2019 z dne 12. 9. 2019, organ pri izvedbi delnega dostopa ni dolžan iz celotnega dokumenta izločati le delov, na katerih je treba izvesti delni dostop, saj bi v nasprotnem primeru nastali »skupki« dokumenta, na katerih je izveden delni dostop in preostali del dokumenta. To pomeni, da če bi organ za delni dostop uporabil program za izrezovanje, bi poleg delov dokumentov, ki jih ni treba anonimizirati, nastalo več »jpg. dokumentov«, ki bi bili povsem ločeni in se zanje ne bi vedelo, kam sodijo. IP tako zaključuje, da je v obravnavanem primeru delni dostop z uporabo orodja za izrezovanje, ni primerno sredstvo in ga organ tudi ne bi bil dolžan, ob predpostavki, da bi to znal, uporabiti. Glede načina oprave delnega dostopa s tiskanjem dokumenta v nov dokument v PDF obliki po predhodnem prekrivanju varovanih podatkov, je organ pojasnil, da po njemu znanih podatkih ta oblika delnega dostopa ne preprečuje nadaljnjih možnosti priklica prekritih podatkov z uporabo drugih računalniških operacij. Zato tega načina organ ne uporablja več. Ob tem IP dodaja, da ne bi bile pravno relevantne ugotovitve IP ali navedbe prosilca, da njemu niso znana operacije, ki bi omogočale priklic podatkov. Za varovanje osebnih podatkov in odgovornost, da izloči iz dokumenta varovane podatke, ne da bi s tem ogrozil njihovo zaupnost, je na organu. IP tako ne more organu naložiti naprave delnega dostopa na način, da bi ga silil v postopke, za katere organ ne more prevzeti odgovornosti in z gotovostjo trditi, da so ireverzibilni. Glede na prakso Vrhovnega sodišča (prej navedena sodba X Ips 338/2026) pa tudi od organa ni mogoče zahtevati, da »pridobiva nova orodja«, s katerimi bi lahko izvedel (delni) dostop do zahtevanih informacij, ali da pridobi zunanjo pomoč informatikov kot predlaga prosilec, ne glede na to, ali so orodja prosto dostopna ali ne, pri čemer se pri prosto dostopnih lahko postavi tudi vprašanje varnosti pridobivanja takšnih orodij s svetovnega spleta.

(17) Glede na obrazloženo zgoraj je IP tako ugotovil, da organ z orodjem za anonimizacijo v elektronski obliki, ki bi zagotovila nezmožnost dokončnega priklica podatkov, ne razpolaga. Pritrdil je organu, da je za izločanje podatkov na natisnjenih dokumentih in potem ponovna kopija v elektronski obliki edina zanesljiva metoda, da se podatki dejansko naredijo trajno nedostopni, kot to zahteva 7. člen ZDIJZ in 19. člen Uredbe. Glede višine izračunanih stroškov prosilec ni podal navedb, IP pa v celoti pritrjuje izračunu, ki izhaja iz izpodbijane odločbe in je povzet v tej odločbi.

(18) Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je treba pritožbo prosilca zavrniti na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(19) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

(20) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] iss.arhiv-spletisc.gov.si/si/o_inspektoratu/katalog_informacij_javnega_znacaja/index.html

[2] Iskalnik sodne prakse (sodnapraksa.si)

[3] Odločbe IP dostopne na spletni strani IP: https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-značaja/iskalnik-po-odločbah/.