prosilec - Inšpektorat RS za šolstvo

POVZETEK:

Predmet pritožbenega postopka je bil del odločitve organa, s katerim je odločil, da se zavrne zahteva za dostop do končne odločbe v določenem inšpekcijskem spisu in za dostop do odgovora o vprašanju glede pravne podlage za njegovo pristojnost. Ugotovljeno je bilo, da organ s končno odločbo ne razpolaga, ker je bil postopek s sklepom ustavljen, do njega pa je bil prosilki že omogočen dostop. Glede vprašanja o pristojnosti je bilo ugotovljeno, da bi za odgovor na vprašanje moral organ pripraviti pojasnilo, kar pa po ZDIJZ ni dolžan, saj gre za ustvarjanje novega dokumenta. Splošne pravne podlage so javno objavljene, prosilka pa z njimi nedvomno razpolaga, saj se nanje sklicuje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-279/2024/5

Datum: 9. 9. 2024

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), in prvega odstavka 248. Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……….. (v nadaljevanju prosilka) z dne 10. 7. 2024, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za vzgojo in izobraževanje, Inšpektorat Republike Slovenije za šolstvo, Linhartova cesta 7a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-11/2024/11 z dne 10. 6. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbo prosilke z dne 10. 7. 2024 zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za vzgojo in izobraževanje, Inšpektorat Republike Slovenije za šolstvo, št. 090-11/2024/11 z dne 10. 6. 2024, se zavrne.

2.     Zahteva za povračilo stroškov pritožbe se zavrne.

3.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

(1) Prosilka je dne 24. 4. 2024 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacije javnega značaja v 8 točkah. V zvezi z zahtevo je organ izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev do 14. 6. 2024. Organ je zahtevo v delu, v katerem je ugotovil, da z dokumenti v štirih točkah ne razpolaga, odstopil Ministrstvu za vzgojo in izobraževanje, v delu pa je odločil o zahtevi. Z izpodbijano odločbo je delno ugodil zahtevi, tako da je s prvo točko omogočil dostop do Zapisnika št. 0613-358-2021/20 z dne 13. 5. 2021 in do sklepa št. 0613-358/2021 z dne 9. 6. 2021, pri čemer je zahtevo zavrnil glede varovanih osebnih podatkov. Zahtevo pa je z drugo točko izreka zavrnil v delu, ki se nanaša na odločbo organa v zadevi št. 0613-358/2020/11 z dne 1. 2. 2021. S tretjo točko izreka pa je zavrnil del zahteve, v katerem je prosilka spraševala »Po kateri pravni podlagi ima organ zakonsko pooblastilo za izvajanje nadzora nad izvajanjem mediacije v šolah oziroma za podajanje strokovnih pripomb, vezanih na izvajanje in na postopek mediacije po pravilih šolskega reda določene osnovne šole«. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da organ z odločbo ne razpolaga. Prav tako pa ne razpolaga z odgovorom na vprašanje o pravni podlagi. Navaja, da organi za namen odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja niso dolžni ustvarjati dokumentov, da bi ustrezali zahtevi prosilca. Dokumente, do katerih je organ omogočil delni dostop, je prosilki poslal po elektronski pošti.

(2) Zoper izpodbijano odločbo je prosilka dne 10. 7. 2024 po pooblaščenki vložila pritožbo, v kateri je navedla, da odločbo izpodbija v drugi in tretji točki izreka, zato ker je bil pri izdaji odločbe napačno uporabljen materialni predpis, ker je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno in napačno, ker so podane kršitve pravil postopka in ker je bila prosilki kršena pravica do izjave. Meni, da je odločba pomanjkljivo obrazložena, da se je ne da preizkusiti, ker organ ni dodatno obrazložil, zakaj z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. V pritožbi navaja, da je v svoji zahtevi po pomoti navedla, da zahteva dokumente zadeve 0613-358/2020 in to opravilno številko je navedel v drugi točki tudi organ, čeprav se je tekom postopka izkazalo, da zahteva dokumente iz zadeve številka 0613-358/2021 in organ je prosilki tudi poslal dokumentacijo iz te zadeve. Obrazložitev ne omogoča preizkusa odločitve. Ker organ razpolaga z zapisnikom ustne obravnave ni mogoče slediti, da ne razpolaga z vsebinsko odločitvijo. Pričakovala je, da bo organ v odločbi pojasni, zakaj ni bila izdana vsebinska odločitev v zadevi. Prav tako izpodbijana odločba ni obrazložena v delu, v katerem je prosilka postavila vprašanje. Ker prosilki pravna podlaga glede katere sprašuje, ni poznana, svoje zahteve ni mogla bolj konkretneje opredeliti. Organ bi moral navesti najmanj razlog za odsotnost dokumenta v materializirani obliki. Namen dostopa do informacij javnega značaja je, da organi delujejo transparentno, ki pa ga tako pomanjkljivo obrazložena odločba krši. Tako pomanjkljivo podana obrazložitev pa krši tudi ustavno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Prav tako je organ kršil pravila postopka, ker je izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev. Razlog, da gre za zahtevo, s katero se zahteva obsežna dokumentacija ne drži, vsaj ne v delu, ki se nanaša na inšpekcijske zadeve. Neutemeljeno podaljševanje roka pomeni tudi kršitev ustavno varovane pravice do enakega varstva pravic. Priglaša stroške priprave pritožbe.

(3) Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbo prosilke odstopil v reševanje IP. Potem, ko je bila pritožba dne 18. 7. 2024 odstopljena IP, je IP dne 2. 8. 2024 pozval organ na dostavo dokumentacije in na podajo pojasnil. Z odgovorom organa, ki ga je IP prejel dne 5. 8. 2024, je dne 7. 8. 2024 seznanil prosilko.

Pritožba ni utemeljena.

(4) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(5) Z izpodbijano odločbo je organ v delu, v katerem je prosilka zahtevala odločbo organa v zadevi št. 0613-358-2020/11 z dne 1. 2. 2021 ugotovil, da z odločbo ne razpolaga. Prosilka v pritožbi vztraja, da je v tem delu odločba neobrazložena, ker organ ni pojasnil, zakaj z odločbo ne razpolaga. V zvezi s tem prosilka izpostavlja še, da je organ v izreku navedel odločbo z opravilno številko z letnico 2020 in ne z letnico 2021, čeprav se je med postopkom izkazalo, da je zahtevala dokumente zadeve z opravilno številko 0613-358-2021, torej iz leta 2021. V delu zahteve, ki se nanaša na »Po kateri pravni podlagi ima organ zakonsko pooblastilo za izvajanje nadzora nad izvajanjem mediacije v šolah oziroma za podajanje strokovnih pripomb, vezanih na izvajanje in na postopek mediacije po pravilih šolskega reda določene osnovne šole«, je organ navedel, da z dokumentom, iz katerega bi izhajal odgovor na vprašanje, ne razpolaga. Po ZDIJZ pa za namen dostopa do informacij javnega značaja ni dolžan pripravljati pojasnil in odgovorov. V zvezi s tem prosilka prav tako navaja, da je odločitev neobrazložena.

(6) Za obstoj informacije javnega značaja morajo biti po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ izpolnjeni naslednji pogoji:

-       informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

-       organ mora z njo razpolagati in

-       nahajati se mora v materializirani obliki.

Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pomeni, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in posledično zahtevi oz. pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi. Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Prav tako niso dolžni dajati pojasnil prosilcem. Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo.

(7) Iz dokumentov zadeve, in sicer iz dopolnitve z dne 26. 4. 2024, je razvidno, da je prosilka zahtevala odločbo, s katero je organ po uradni osebi končal postopek v zadevi št. 0613-358/2021. Čeprav je organ v izreku izpodbijane odločbe navedel v opravilni številki zadeve letnico 2020, torej letnico, ki jo je navedla prosilka v zahtevi, iz celote izhaja, da je predmet zahteve odločba, s katero se je končal postopek v zadevi št. 0613-358/2021 in o tej je organ tudi odločal. Na poziv IP je organ dne 5. 8. 2024 poslal popis zadeve št. 0613-358/2021. Z vpogledom v navedeni popis IP ugotavlja, da se odločba, s katero je postopek končan, v zadevi ne nahaja. Iz popisa spisa je razvidno, da je predzadnji dokument v zadevi dokument s številko 23, ki predstavlja sklep o ustavitvi postopka, do katerega je bil dostop prosilki omogočen z izpodbijano odločbo. Dokument št. 24 predstavlja le dopis stranki. Iz sklepa o ustavitvi postopka izhaja, da so bila stranki 14. 5. 20221 na zapisnik izdana opozorila, o uresničitvi katerih je stranka poročala z dopisom z dne 31. 5. 2021. Ker je inšpektor ugotovil, da ni več razlogov za nadaljevanje postopka v okviru nadzorstva pristojne šolske inšpekcije, je nadzor na podlagi 135. člena ZUP ustavil. Obravnavani inšpekcijski postopek se ni zaključil z odločbo, ampak s sklepom. V zvezi s pritožbeno navedbo prosilke, da organ svoje odločitve, da dostop zavrača, ni utemelji, IP odgovarja, da je organ ob posredovanju zahtevanih dokumentov, do katerih je z izpodbijano odločbo ugodil (delni) dostop, priložil dopis št. 090-11/2024/12 z dne 11. 6. 2024. Iz navedenega dopisa izhaja, da »Na podlagi opisa zahteve, da se zahteva tudi odločba, s katero je bil po uradni osebi postopek končan (s točko 7. vaše zahteve), vam v prilogi po presoji vsebine zahteve posredujemo Sklep o ustavitvi postopka«. Organ je tako zahtevo prosilke razumel po vsebini, in sicer da zahteva končno odločitev organa. Pravni postopek, začet po uradni dolžnosti, se po četrtem odstavku 135. člena ZUP ustavi s sklepom. Tak sklep procesno zaključi postopek, ker ni podlage za naložitev obveznosti z odločbo, toda izda se po meritorni presoji dejstev primera. IP tako ugotavlja, da postopek št. 0613-358/2021 ni bil končan z odločbo, ampak s sklepom, dostop do katerega pa je bil prosilki že omogočen. V zvezi s tem so neutemeljene navedbe prosilke, da odločitev ni obrazložena. Razlogi, zakaj je organ zavrnil dostop do odločbe, izhajajo iz pojasnila organa ob dostavi dokumentov, kjer je navedel, da se je zadeva končala s sklepom o ustavitvi. Po nasprotnem razlogovanju se torej postopek ni končal z odločbo in zato organ prosilki ne more omogočiti dostopa do odločbe. Prav tako pa razlog, zakaj ni bila izdana odločba, izhaja iz sklepa o ustavitvi postopka, tako da organ ni dolžan v zvezi s tem podajati dodatnih argumentov za prepričljivost svoje odločitve.

(8) V zvezi z delom zahteve prosilke, ki se glasi: »Po kateri pravni podlagi ima organ zakonsko pooblastilo za izvajanje nadzora nad izvajanjem mediacije v šolah oziroma za podajanje strokovnih pripomb, vezanih na izvajanje in na postopek mediacije po pravilih šolskega reda določene osnovne šole«. IP pritrjuje organu, da ta vsebuje vprašanje o pravnih podlagah za pooblastila pri nadzoru v določenih postopkih. Iz navedenega vprašanja izhaja poizvedba o pravnih podlagah za pristojnost delovanja organa na določenem področju. Ker je pogoj za to, kdaj gre za informacijo javnega značaja, da ta pri organu obstaja, je zaključek, da organi za namen dostopa do informacij javnega značaja, niso dolžni ustvarjati dokumentov, ki še ne obstojijo. Organ je z izpodbijano odločbo navedel, da z dokumentom, iz katerega bi izhajal odgovor na vprašanje iz zahteve prosilke, ne razpolaga. IP ugotavlja, da pravne podlage za delovanje organa izhajajo iz spletne strani organa, na katere je v zahtevi napotila že prosilka v opombi k 8. točki zahteve. Organ zato pravilno ni niti napotil prosilke v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ na javno dostopno informacijo, ker ta z njo že razpolaga. Ker je prosilka zahtevo v tem delu podala v obliki vprašanja o pravnih podlagah za vodenje postopkov in ker organ z dokumentom, ki vsebuje odgovor, ne razpolaga, s pravnimi podlagami za delovanja organa pa prosilka že razpolaga, je organ pravilno zavrnil zahtevo prosilke.

(9) Iz zgoraj ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da organ z zahtevanimi dokumenti, in sicer s končno odločbo v zadevi št. 0613-358/2021 in z dokumentom, iz katerega izhaja odgovor na vprašanje »Po kateri pravni podlagi ima organ zakonsko pooblastilo za izvajanje nadzora nad izvajanjem mediacije v šolah oziroma za podajanje strokovnih pripomb, vezanih na izvajanje in na postopek mediacije po pravilih šolskega reda določene osnovne šole«, ne razpolaga. V obravnavani zadevi se IP ni pojavil noben dvom, da organ razpolaga z dokumentom, ki bi bil lahko predmet zahteve, vendar jih prosilki ne želi posredovati. Organ je na poziv IP podal pojasnila in dostavil popis spisa št. 0613-358/2021. Prav tako je organ v delu, v katerem je štel, da prosilka postavlja vprašanja, utemeljil, da dokument, iz katerega izhaja odgovor na vprašanje prosilke pri organu ne obstaja. Ob tem je pojasnil, da prosilka zahteva dokumente o splošnih pristojnostih organa, do katerih prosilka ima dostop.

(10) IP prav tako odgovarja, da zgolj nestrinjanje, da bi organ moral razpolagati z zahtevanimi dokumenti, brez kakršnih koli oprijemljivih dokazil, ne more šteti kot izkazano dejstvo, da organ z zahtevanim dokumentom dejansko razpolaga. Upoštevaje navedeno IP nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati (2. odstavek 10. člena ZInfP).

(11) IP poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje pravilnosti poslovanja organa z dokumentarnim gradivom oziroma glede pravilnosti odločitev organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu v materializirani obliki. Glede na navedeno IP v postopku po ZDIJZ ni pristojen ugotavljati, ali je bila dokumentacija pravilno ustvarjena, hranjena in uničena, oziroma ali je odbiranje, izločanje in uničevanje izvedeno pravilno in skladno s predpisi. Ugotavljanje, zakaj določene dokumentacije ni, oziroma ali bi morala biti, je torej v pristojnosti drugih organov, in sicer upravne inšpekcije. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi pod opr. št. IU 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017, točka 10. in 11. IP je organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente, s katerimi ne razpolaga.

(12) Glede pritožbenih navedb, da je organ neutemeljeno izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev, IP ugotavlja, da je organ sklep izdal v roku, in sicer takoj po prejemu zahteve in rok za odločitev podaljšal do 14. 6. 2024. Odločbo pa je izdal pred potekom tega roka, dne 10. 6. 2024. Z vpogledom v zahtevo prosilke IP ugotavlja, da je ta obsežna in podana v 8 točkah. Čeprav je organ zahtevo v 4 točkah odstopil drugemu organu pa IP ugotavlja, da je organ tekom postopka prosilko pozival na dodatna pojasnila za identifikacijo zahtevanih informacij, kar lahko, v primeru daljšega časa za odgovor prosilca, podaljša postopek. Tudi če bi bila izdaja sklepa neutemeljena, pa to ne vpliva na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. V zvezi s kršitvijo pravice do enakega varstva pravic IP ugotavlja, da je institut podaljšanja roka splošen institut dostopa do informacij javnega značaja. Namenjen je uravnoteženju pravice do »hitrega« dostopa informacij javnega značaja v 20 delovnih dneh z obveznostmi organov, ki jim jih nalaga zakonodaja pred odločitvijo (zagotovitev udeležbe tretjih oseb, preveritev dejanskega stanja glede obstoja dokumentov in morebitnih izjem od dostopa, pridobitev mnenj pristojnih subjektov (policija, sodišče, tožilstvo, idr.), ipd). Po mnenju IP institut izdaje sklepa o podaljšanju roka ne posega v pravico do enakega varstva pravic prosilcev za dostop do informacij javnega značaja, ampak uravnotežuje pravico dostopa do informacij javnega značaja z načelom zakonitosti in materialne resnice.

(13) Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je treba pritožbo prosilke zavrniti na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(14) V skladu s prvim odstavkom 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilke, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(15) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

(16) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke