prosilec - Generalni sekretariat Vlade RS
+ -Številka: 090-225/2021
Kategorije: Dokument v izdelavi, Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Organ je zavrnil dostop do dveh mnenj Službe vlade RS za zakonodajo zaradi izjeme notranjega delovanja organa. V pritožbenem postopku pa je organ zatrjeval še izjemo dokumementa v nastajanju. IP je sledil odločitvi organa, da je izpolnjen prvi pogoj zatrjevanje izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, saj sta zahtevani mnenji nastali v fazi znotraj medresorskega usklajevanja, ki je namenjena strokovnemu usklajevanju in predhodnemu posvetovanju, ko se vsebina predpisa dejansko šele pripravlja, zato je iz tega vidika pritrdil organu, da sta bila zahtevana dokumenta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. IP pa je nadalje presojal, ali je organ uspel izkazati, da bi razkritje zahtevanih mnenj povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. IP je ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni navedel kakšna škoda oz. motnja bi z razkritjem zahtevanih mnenj nastala, saj je zgolj na splošno navedel, da če bi vsi dokumenti postali javni, potem bi resno ogrozilo kritično in inovativno usklajevanje vladnih gradiv ter razpravo na sejah. Organ torej dokaznega bremena izkazane motnje ni konkretiziral na razkritje zahtevanih mnenj v smislu, da npr. vsebujeta takšne podatke in informacije, ki bi v primeru razkritja povzročila motnje pri pripravi predlaganih predlogov zakonov oz. pri delovanju organa, tega pa ni ugotovil niti IP. Po oceni IP se s prostim dostopom do zahtevanih mnenj ne bi v ničemer poseglo v možnost kritičnega in inovativnega razmišljanja vlade oz. organa izven dostopa javnosti, saj iz samih mnenj ne izhaja vladna politika, niti razmišljanje vlade, temveč gre za izražena strokovna stališča Službe vlade RS za zakonodajo. Nadalje je IP ugotovil, da je organ naknadno, v pritožbenem postopku, zatrjeval tudi izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki sicer ne more biti predmet preizkusa v pritožbenem postopku, saj ni del izpodbijane odločbe, ki je edina lahko predmet presoje. Ne glede na navedeno pa je IP po uradni dolžnosti v okviru preizkusa pravilne uporabe materialnega prava ugotovil, da za obstoj navedene izjeme ni izpolnjen niti prvi pogoj, ki določa, da mora biti dokument še v postopku izdelave, niti drugi pogoj, da je dokument še predmet posvetovanja. Kot je IP že pojasnil, sta zahtevani mnenji Službe vlade RS za zakonodajo zaključeni celoti in podpisani s strani odgovorne osebe te službe ter odposlani izven službe, zaradi česar izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ že iz teh razlogov ni mogoče uporabiti. Organ se je sicer pri zatrjevanju navedene izjeme skliceval tudi na dopolnjen Poslovnik Vlade RS z dne 15. 7. 2021, ki predpisuje, da pisna mnenja drugih ministrstev in vladnih služb niso samostojna »informacija«, temveč pomenijo le prilogo k dokumentu – vladnemu gradivu, vendar pa IP navedeni obrazložitvi ni sledil. Primarno zato, ker se je organ skliceval na spremembo Poslovnika, ki je začela veljati po vloženi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, poleg tega pa je tako organ na prvi stopnji kakor tudi IP v pritožbenem postopku dolžan odločiti na podlagi ZDIJZ. Povedano drugače, ne glede na to, da Poslovnik Vlade RS ureja sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov, vendar ker gre za določbe podzakonskega akta, le te ne morejo ožiti pogojev za dostop do informacij javnega značaja in pravice prosilcev, ki jih določa ZDIJZ.
ODLOČBA:
Številka: 090-225/2021/5
Datum: 7. 9. 2021
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), z dne 21. 6. 2021, zoper odločbo Republike Slovenije, Generalnega sekretariata Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 09001-16/2021/3 z dne 3. 6. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilca z dne 21. 6. 2021 se ugodi in se odločba Republike Slovenije, Generalnega sekretariata Vlade Republike Slovenije št. 09001-16/2021/3 z dne 3. 6. 2021 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati: Mnenje Službe Vlade RS za zakonodajo o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2021 in 2022 (EVA: 2021-1611-0016) ter Mnenje Službe Vlade RS za zakonodajo k predlogu Zakona o debirokratizaciji (EVA 2021-1411-0001).
- V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 17. 3. 2021 na organ podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja na podlagi ZDIJZ, s katero je zahteval dostop do mnenja službe vlade za zakonodajo o: Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2021 in 2022 (EVA: 2021-1611-0016) ter o predlogu Zakona o debirokratizaciji (EVA 2021-1411-0001).
Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 09001-16/2021/3 z dne 3. 6. 2021, s katero je zahtevo prosilca za posredovanje Mnenja Službe Vlade RS za zakonodajo o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2021 in 2022 (EVA: 2021-1611-0016) ter Mnenja Službe Vlade RS za zakonodajo k predlogu Zakona o debirokratizaciji (EVA 2021-1411-0001), zavrnil.
V obrazložitvi odločbe je organ primarno citiral določbe ZDIJZ (4. in 6. člen ZDIJZ) ter navedel, da se zahteva prosilca nanaša na informacijo javnega značaja, ki jo varuje 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, zato prosilcu ne more posredovati zahtevanih dokumentov. Tudi iz odločbe IP št. 090-37/2013/7 z dne 12. 6. 2013 izhaja, da se z obravnavano izjemo načeloma varujejo »dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, kamor štejemo vso korespondenco, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisnike, smernice ali podobne interne dokumente, ki so izdelani zaradi nekih notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika«. V konkretnem primeru gre za mnenji Službe Vlade RS za zakonodajo (v nadaljnjem besedilu: služba) v okviru obravnav Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2021 in 2022 (EVA: 2021-1611-0016) in predloga Zakona o debirokratizaciji (EVA 2021-1411-0001). Služba obravnava, z vidika skladnosti z ustavo in pravnim sistemom ter s pravom Evropske unije in z vidika pravil pravne tehnike, predloge zakonov in drugih aktov, ki jih vlada predlaga Državnemu zboru. Glede na navedeno so mnenja službe del delovnega procesa vlade, del njenega notranjega delovanja in se posredujejo z namenom razprav, strokovnih usklajevanj in predhodnih posvetovanj znotraj medresorskega usklajevanja. Takšna mnenja so podlaga za to, da se vladna gradiva spreminjajo in dopolnjujejo, kar pomeni, da mnenja službe nujno ne odražajo gradiva, ki je sprejeto na vladi, temveč so dana na osnutek gradiva, ki je ves čas postopka pred obravnavo na vladi v usklajevanju in se zato spreminja. Poleg tega je način sodelovanja službe v pripravi predpisa glede na zahtevnost vsebine in časovni okvir, ki ga ima služba na voljo, različen in dinamičen, sodelovanje poteka tako formalno kot neformalno. Služba praviloma dobi v mnenje predlog predpisa in h gradivu poda pisno mnenje, včasih pa sodeluje v delovnih skupinah, ki pripravljajo predpise, pogosto mnenja izmenjuje na sestankih z ostalimi organi, v telefonskih pogovorih itd. Včasih po takšnemu usklajevanju služba poda še (zadnje) mnenje, včasih ne. Takšen način dela je nedvomno primeren, saj vlada le tako lahko hitro in učinkovito deluje. Mnenja tekom postopka usklajevanja torej ne podajajo nujno celovite informacije o stališčih službe in tako tudi ne nujno doprinesejo k večji transparentnosti in demokratičnosti delovanja vlade. Zato gre po mnenju organa v konkretni zahtevi prosilca za dokument, ki je namenjen interni komunikaciji znotraj vlade. Gre za dokument, ki nastaja ob oblikovanju vladne politike, za »notranji proces razmišljanja« vlade. Takšna zaščita v skladu z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema od načela prostega dostopa do informacij) omogoča vladi, da razmišlja o rešitvah in omogoča lažje delo v vladi, saj omogoča članom vlade, da lažje kritizirajo ideje, s katerimi se ne strinjajo, če vedo, da takšna kritika ne bo javno dostopna. Pomembno je tudi, da vlada nastopa z enim glasom, ne glede na to, kako se med seboj predstavniki vlade ne strinjajo v postopku pred sprejetjem odločitve. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, kaže šteti vso notranjo korespondenco med funkcionarji in uradniki vlade, ki je namenjena pripravi odločitve vlade. Gre za zapisnike, dopise, mnenja in druge interne dokumente. Razumno je varovanje procesa notranjega razmišljanja vlade in zato ni v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi vsi dokumenti postali javni, potem bi resno ogrozili kritično in inovativno usklajevanje vladnih gradiv ter razpravo na sejah vlade. To bi pomenilo hude motnje pri delovanju vlade in pri sprejemanju najboljših rešitev. Navedeno velja tudi za informacijo, ki jo zahteva prosilec. Glede na navedeno gre pri konkretni zahtevi za dokumenta, ki sta bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem vlade, katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju vlade, kar predstavlja izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in zato nista prosto dostopna javnosti. Upoštevajoč navedeno je organ odločil, da se zahteva prosilca iz 1. točke izreka te odločbe na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne. Na podlagi 118. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13) organ v odločbi odloči o stroških postopka, kdo trpi stroške postopka, koliko znašajo ter komu in v katerem roku jih je treba plačati. V tem postopku stroški niso nastali.
Prosilec je zoper zgoraj navedeno odločbo vložil pritožbo z dne 21. 6. 2021, v kateri je navedel, da v njegovi zahtevi niso bili zahtevani dokumenti, ki ne obstajajo ali prepisov neformalnih pogovorov, temveč je zahteval informacije, ki izpolnjujejo zahteve po ZDIJZ. Organ ne osporava obstoja dokumentov oziroma zahtevanih mnenj, ampak zgolj opisuje potek in notranjo organizacijo dela v organu, ki pa ne vpliva na dejstvo, da je v zahtevi zahteval dostop do dveh zahtevanih mnenj, ki obstajata in izpolnjujeta vse pogoje skladno z ZDIJZ. Dalje prosilec navaja, da se organ sklicuje na odločbe IP, ki so neprimerljive s konkretnim primerom, saj gre v citirani odločbi za interno komunikacijo med dvema najvišjima organoma v državi, ki je neformalne narave in glede katere se pričakuje določena stopnja zaupnosti in tajnosti. V konkretnem primeru pa se zahtevane informacije nanašajo na predloge zakonov, ki jih je organ sprejel in posredoval v sprejem Državnemu zboru in, ki se nanašajo na široko množico državljank in državljanov ter pravnih oseb. Organ dalje navaja, da naj bi šlo za dokument, ki nastaja pri oblikovanju vladne politike, za »notranji proces razmišljanja« vlade, tajnost mnenja pa da naj bi vladi omogočala, da razmišlja o rešitvah in omogočala lažje delo v vladi, saj da omogoča članom vlade, da lažje kritizirajo ideje, s katerimi se ne strinjajo, če vedo, da takšna kritika ne bo javno dostopna. Prosilec v tej zvezi poudarja, da mnenje službe ni mnenje članov vlade, zato v mnenju ne gre za politična razmišljanja, niti iz dokumenta ne izhajajo mnenja ali nasprotovanja posameznih članov vlade. Služba se skladno z določbami Odloka o organizaciji in delovnem področju Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo organizira kot samostojna strokovna služba vlade in opravlja predpisane naloge. Iz Zakona o Vladi Republike Slovenije, Poslovnika Vlade Republike Slovenije in Odloka o organizaciji in delovnem področju Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo prav tako ne izhaja, da bi bilo delo ali poslovanje vladne službe tajno. Iz mnenj vladne službe torej izhaja, ali so predlogi zakonov, ki jih obravnava vlada, skladni z ustavo in pravnim sistemom ter s pravom Evropske unije in vidika pravil pravne tehnike. Gre torej za strokovno pravno mnenje in ne interno, politično komunikacijo. Gre za podlage za odločanje članov vlade, ki so med drugim pred Državnim zborom zaprisegli, da bodo spoštovali ustavni red, da bodo ravnali po svoji vesti in z vsemi svojimi močmi delovali za blaginjo Slovenije. Tudi spoštovanje pravnih mnenj oziroma opozoril o ustavni spornosti posameznih rešitev spada v okvir spoštovanja ustavnega reda. Interes javnosti v primeru razkritja mnenj vladne službe zato vsekakor prevlada tudi v primeru, da bi dejansko šlo za izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Poleg tega mnenja tudi niso označena s stopnjo tajnosti, iz česar lahko sklepamo, da vlada ni ocenila, da bi razkritje takšnega mnenja lahko povzročilo kakršnekoli škodljive posledice. Ne gre zanemariti dejstva, da gre v konkretnem primeru za mnenja o predlogih zakonov, ki imajo vpliv na širok krog ljudi. Pravica do sodelovanja javnosti pri upravljanju javnih zadev izhaja iz same Ustave Republike Slovenije, k zagotavljanju možnosti za sodelovanje javnosti pri sprejemanju zakonodaje pa je zavezana tudi vlada. Javnost se ima tako pravico seznaniti z vsemi argumenti za in proti posamezni zakonski ureditvi, in mnenje vladne službe vsekakor predstavlja pomemben dokument pri seznanjanju z vsemi argumenti. Mnenje vladne službe bi tako lahko šteli tudi za dokument, glede katerega ZDIJZ določa zahtevo po proaktivni objavi v smislu 2. točke prvega odstavka 10. člena ZDIJZ. Med te dokumente praviloma sodijo tudi mnenja, ki jih organi izdajajo v določeni fazi postopka odločanja glede ratifikacije mednarodnih konvencij, pa čeprav so po svojem smislu le predlogi oziroma rešitve, ki še ne predstavljajo končne odločitve. Prosilec se je nadalje skliceval na odločbo IP št. 090-116/2014/3 z dne 12. 6. 2014, ter nadalje navedel, da motnje pri delovanju organa ne morejo nastati, saj je vlada o konkretnem predlogu zakona že odločala in ga že posredovala v sprejem Državnemu zboru. Organ v obrazložitvi pri tem niti ne navaja, za kakšne motnje pri delovanju organa naj bi zaradi razkritja mnenj nastale. Zahtevani mnenji že zaradi tega ne bi prestali škodnega testa, »saj organ, ki nosi dokazno breme, ni izkazal, da bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnostih organa. Po stališču Upravnega sodišča je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« je dokazni standard »onkraj dvoma«, ne pa zgolj »verjetnost« (sodba št. I U 1176/2010-12).« Tako je IP odločil tudi v odločbi št. 090-40/2013/4 z dne13. 3. 2013. Nadalje organ trdi, da je mnenje Službe Vlade RS za zakonodajo dokument, ki je namenjen zgolj interni komunikaciji. Navedena zakona bistveno vplivata na življenje, pravice in obveznosti vseh državljanov, zato prosilec meni, da se ne more sprejeti stališča organa, da so predmet presoje informacije, ki so povezane z notranjim delovanjem posameznega organa, še zlasti ne, ko govorimo o pripravi predpisov, ki nedvomno učinkujejo navzven. S temi dokumenti se ne urejajo razmerja znotraj organa, ampak se nanašajo na pripravo zakonskih predpisov, kar pa predstavlja proces pravnega urejanja družbeno pomembnejših vprašanj. Zahtevane informacije morajo prestati tudi t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa in v tej zvezi prosilec navaja, da informacije, ki so predmet presoje v tem postopku, pa očitno vsebujejo informacije, katerih razkritje ne more ogroziti, kaj šele ohromiti delovanje vlade. Prosilec nadalje opozarja na določbe javnega interesa v ZDIJZ in navaja, da je med najpomembnejšimi razlogi za razkritje med drugim tudi nadzor nad delom državnih organov, saj se s preglednostjo dela funkcionarjev in uradnikov zmanjšuje možnost neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev. V tem primeru tako prosilec trdi, da interes javnosti pretehta škodo, ki bi lahko nastala z razkritjem informacij. Služba Vlade RS za zakonodajo je delovno področje organa, ki spada pod izvajanje javne službe in opozarja na odločbo IP št. 090-231/2014/7, da je »razprava, ki se odvija v vladi, predmet javne debate in kritike«. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Prosilec dodaja, da v odločbi organ ne navaja navedbe in konkretizacije možnih škodljivih posledic, ki naj bi nastale z razkritjem dokumenta za delovanje ali izvajanje nalog organa, prav tako dokument ni označen s stopnjo tajnosti. Zahtevani dokument sam po sebi ni akt beleženja notranjega delovanja oz. postopka oblikovanja odločitev organa, ampak je končen dokument, s katerim je izraženo mnenje javne službe. To ni informacija o tem, kako je organ oblikoval postopek notranjega razmišljanja organa, preden je bila sprejeta odločitev, ki je zabeležena v njej, ampak je to dokument, ki je že bil izdan, obstaja, izdan je bil v postopku, ki je na vladni strani zaključen ter ni označen z oznako tajnosti, in bi moral biti razkrit javnosti. Kot tudi že omenjeno, to ni dokument, ki bi opredeljeval notranje delovanje organa, ampak gre za standardni postopek pri sprejemanju zakonodajnega predloga, s čimer je razumljivo, da je sprejemanje zakonskega predpisa delovanje navzven. Argument, da mora »vlada nastopati z enim glasom«, ne zdrži pravnega argumenta, saj je v tem primeru večji in bolj utemeljen interes javnosti, kot pa javni videz vlade. Prosilec navaja, da utemeljeno lahko trdi, da je delo vlade tako, da je njihovo delo izpostavljeno presoji javnosti, pri čemer je interes javnosti v primeru postopkov sprejemanja teh dveh zakonov nedvomno močan. Ta interes ne služi samo interesom ozke skupine ljudi, ampak je interes širše javnosti, pri čemer je nujno potrebno omogočiti nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi ta morala bdeti z vso skrbnostjo. Interes javnosti je še posebno močan v situacijah, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, kar je v primeru predloga Zakona o debirokratizaciji nedvomno bilo. Omenjeni predlog zakona med drugim posega v 20 veljavnih zakonov in se jih več kot 200 razveljavlja, s čimer nedvomno močno posega v življenje, pravice in dolžnosti državljanov. Glede na navedeno prosilec predlaga, da IP pritožbi ugodi in mu omogoči dostop do zahtevanih informacij.
Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo, zato jo je z dopisom, št. 09001-16/2021/5 z dne 6. 7. 2021 poslal v odločanje IP. Na poziv IP je organ dne 16. 7. 2021 posredoval dokumenta, ki sta predmet zahteve. Dne 23. 7. 2021 je organ posredoval IP še dodatno pojasnilo v zvezi s pritožbo prosilca, in sicer je navedel, da je Vlada Republike Slovenije dne 15. 7. 2021 obravnavala in sprejela dopolnitev Poslovnika Vlade RS. Z dopolnitvijo Poslovnika se zaradi večje jasnosti izrecno zapisuje dosedanja praksa, da pisna mnenja drugih ministrstev in vladnih služb niso samostojna »informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb« v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, temveč pomenijo le prilogo k dokumentu – vladnemu gradivu v izdelavi, zato prav tako zapadejo pod navedeno izjemo od dostopa do informacij javnega značaja. Poslovnik vlade (Uradni list RS, št. 43/01, 23/02 – popr., 54/03, 103/03, 114/04, 26/06, 21/07, 32/10, 73/10, 95/11, 64/12, 10/14, 164/20, 35/21, 51/21 in 114/21), v nadaljnjem besedilu Poslovnik) v 11. členu ureja obravnavo neusklajenega vladnega gradiva. V skladu s prvim odstavkom 11. člena Poslovnika lahko minister ali direktor vladne službe pisno zahteva, da se gradivo predloži vladi v obravnavo, če uskladitve po opravljenem predhodnem medresorskem usklajevanju z zaprošenimi ministrstvi in vladnimi službami ni bilo mogoče doseči ali če zaradi nujnosti obravnave gradiva predhodnega medresorskega usklajevanja ni bilo mogoče izvesti. V teh primerih se gradivo dokončno uskladi na sami seji vlade, ko dobi status informacije javnega značaja v skladu z ZDIJZ. Pred obravnavo na seji vlade pa je tako vladno gradivo v postopku izdelave in še predmet nadaljnjega posvetovanja na vladi oziroma med posameznimi ministrstvi in vladnimi službami. V skladu s prvim odstavkom 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) se namreč za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Navedeno velja tudi za vse priloge k vladnemu gradivu, ki se nahajajo v isti zadevi in obsegajo le nezavezujoča mnenja ministrstev in vladnih služb iz drugih vsebinskih delovnih področij, ne pa zavezujoče odločitve osebe, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje na delovnem področju, iz katerega izvira informacija javnega značaja. Zato tako mnenje ministrstva ali vladne službe, kljub temu da je podpisano in odposlano ali kako drugače zaključeno s strani njihovega predstojnika, ne pomeni samostojnega, že izdelanega dokumenta, ki ga je tak organ izdelal sam, temveč je le priloga k dokumentu, ki jo je organ izdelal v sodelovanju s predlagateljem vladnega gradiva. Ker bi razkritje še neusklajenega vladnega gradiva lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, organ, ki je pooblaščen za posredovanje informacij javnega značaja, prosilcu zavrne dostop do takega dokumenta tudi na podlagi izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot že navedeno se je zaradi večje jasnosti izrecno zapisala dosedanja praksa, da pisna mnenja drugih ministrstev in vladnih služb niso samostojna "informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb" v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, temveč pomenijo le prilogo k dokumentu – vladnemu gradivu v izdelavi, zato prav tako zapadejo pod navedeno izjemo od dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje navedeno organ meni, da mnenji SVZ predstavljata izjemo od informacije javnega značaja tako na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ iz razlogov, ki so navedeni v dosedanjih dopisih, kot tudi na podlagi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ iz razlogov, ki so pojasnjeni v tem dopisu.
Pritožba je utemeljena.
IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevani informaciji (mnenji) obstajata in da sodita v delovno področje organa, sporno pa je vprašanje, ali je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je v izpodbijani odločbi skliceval organ in pri kateri morata biti kumulativno izpolnjena dva kriterija, ki izhajata iz navedene določbe ZDIJZ:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Pri tej izjemi pa morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.
IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme in ugotavlja, da je prosilec zahteval dostop do dveh mnenj, ki ju je pripravila Služba vlade RS za zakonodajo, ki je kot rečeno, v skladu z Odlokom o organizaciji in delovnem področju Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, organizirana kot samostojna strokovna služba Vlade RS. V okvir njenih nalog med drugim sodi tudi obravnava, z vidika skladnosti z ustavo in pravnim sistemom ter s pravom Evropske unije in z vidika pravil pravne tehnike, predloge zakonov in drugih aktov, ki jih vlada predlaga Državnemu zboru RS, oziroma ki jih Državni zbor RS predloži v mnenje vladi, predloge pravnih aktov vlade in osnutke pravnih aktov ministrov. To pomeni, da sta predmet presoje dokumenta, ki sodita v proces sprejemanja predpisov. Po Poslovniku Vlade RS (10. čl.) morajo namreč biti predlogi splošnih aktov in aktov poslovanja vlade vedno predhodno usklajeni s Službo vlade za zakonodajo.
Z vpogledom v zahtevani mnenji IP ugotavlja, da predstavljata zaključeni celoti, podpisani s strani odgovorne osebe Služba vlade RS za zakonodajo in da sta bili posredovani izven službe, in sicer na Ministrstvo za finance (glede Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2021 in 2022 (EVA: 2021-1611-0016) ter na Generalni sekretariat Vlade RS (glede predloga Zakona o debirokratizaciji (EVA 2021-1411-0001). Glede na navedeno, zahtevani mnenji, že po svoji formalni obliki, vsebini in namenu, pomenita urejanje delovanja organa navzven in ne navznoter, saj sta pripravljeni s strani javne vladne službe, katere osnovna skrb in odgovornost oziroma javnopravna naloga je, da so predpisi ustavni in zakoniti, notranje skladni, pripravljeni v skladu z nomotehničnimi pravili, ljudem razumljivi in tudi učinkoviti. V tem smislu je mogoče pritrditi navedbam prosilca v pritožbi, da gre za strokovno pravni mnenji in ne za interno, politično komunikacijo, oz. povedano drugače, mnenji predstavljata uradno strokovno stališče te službe in ne stališča ali političnega razmišljanja vlade oz. organa. Ne glede na navedeno, pa ima organ prav, ko zatrjuje, da sta zahtevani mnenji nastali v fazi znotraj medresorskega usklajevanja, ki je namenjena strokovnemu usklajevanju in predhodnemu posvetovanju, ko se vsebina predpisa dejansko šele pripravlja, zato je iz tega vidika mogoče pritrditi organu, da sta bila zahtevana dokumenta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Tudi v skladu s prakso IP je v takšnih primerih, kjer je proces dela (kot je npr. sprejemanja določenega predpisa), vezan na sodelovanje med organi, mogoče govoriti o notranjem delovanju organa, ki se seveda ne varuje per se, temveč je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP so to mnenja, strategije, konkretna stališča, kar je predmet presoje tudi v konkretnem primeru (in ne na primer urgenc, splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo), zato se IP strinja, da je izpolnjen prvi pogoj zatrjevane izjeme.
IP pa je nadalje presojal, ali je organ uspel izkazati, da bi razkritje zahtevanih mnenj povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. IP ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi ni navedel kakšna škoda oz. motnja bi z razkritjem zahtevanih mnenj nastala, saj je zgolj na splošno navedel, da če bi vsi dokumenti postali javni, potem bi resno ogrozilo kritično in inovativno usklajevanje vladnih gradiv ter razpravo na sejah. Organ torej dokaznega bremena izkazane motnje ni konkretiziral na razkritje zahtevanih mnenj v smislu, da npr. vsebujeta takšne podatke in informacije, ki bi v primeru razkritja povzročila motnje pri pripravi predlaganih predlogov zakonov oz. pri delovanju organa, tega pa ni ugotovil niti IP. Po oceni IP se s prostim dostopom do zahtevanih mnenj ne bi v ničemer poseglo v možnost kritičnega in inovativnega razmišljanja vlade oz. organa izven dostopa javnosti, saj iz samih mnenj ne izhaja vladna politika, niti razmišljanje vlade, temveč gre za izražena strokovna stališča Službe vlade RS za zakonodajo. Poleg tega pa je organ očitno spregledal, da mora biti delo vlade javno (prvi odstavek 50. čl. Poslovnika vlade RS), da se javnost dela vlade oz. organa zagotavlja tudi z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (drugi odstavek 50. čl. Poslovnika vlade RS) in da zakonodajni postopek predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, možnost sodelovanja stroke in civilne družbe v postopku priprave predpisov pa je demokratični standard, ki je nujen v sodobnih demokratičnih državah. Zato ima prosilec prav, ko navaja, da v obravnavanem primeru razkritje zahtevanih mnenj ne more povzročiti motenj organu, lahko pa pomembno pripomore k seznanjanju javnosti z vsemi argumenti za in proti posamezni zakonski ureditvi, pri čemer mnenja na Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2021 in 2022 (EVA: 2021-1611-0016) in predloga Zakona o debirokratizaciji (EVA 2021-1411-0001), ki ju je podala Služba vlade RS za zakonodajo, zagotovo predstavljata pomemben segment pri seznanjanju z vsemi argumenti, saj je treba upoštevati, da bodo posledice nove zakonodajne ureditve učinkovale oz. posegle v življenje, pravice in dolžnosti državljanov, na kar pravilno opozarja prosilec v pritožbi. Zato ni samo prav, temveč je nujno in legitimno, da ima prosilec in posledično tudi javnost, dostop do zahtevanih mnenj, s čimer lahko pridobi širšo sliko zaznane problematike in vpogled v »različnost ali enakost« predlaganih rešitev zakonske norme. Preglednost informacij namreč povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi, zato prost dostop do zahtevanih mnenj v konkretnem primeru prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi o predlaganih rešitvah, morebitnih pripombah in predlogih, kar je temelj pravne varnosti. Seznanjenje javnosti z informacijami v vseh fazah sprejema zakonskih norm, krepi ne samo zaupanje državljanov v institucije, ki so vključene v sprejem predpisov, temveč tudi v sam predpis oz. zakonsko normo. Nasprotno pa »skrivanje« informacij lahko med državljani vzbuja dvom o zakonitosti predlaganega predpisa oz. zakonske norme oziroma v legitimnost celotnega postopka odločanja.
Iz vsega navedenega izhaja, da organ s pavšalnimi in abstraktnimi navedbami svojega dokaznega bremena ni izpolnil, zato IP, na podlagi svojih ugotovitev, zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju organa, ki bi nastale zaradi seznanitve prosilca z zahtevanima dokumentoma, kar pa pomeni, da obstaja pravica prosilca, da se seznani z informacijo.
Ker je izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana le, če sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, IP pa je ugotovil, da drugi pogoj ni izpolnjen, pomeni, da izjema notranjega delovanja organa ni podana.
Nadalje IP ugotavlja, da je organ naknadno, v pritožbenem postopku, zatrjeval tudi izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki sicer ne more biti predmet preizkusa v pritožbenem postopku, saj ni del izpodbijane odločbe, ki je edina lahko predmet presoje. Ne glede na navedeno pa IP po uradni dolžnosti v okviru preizkusa pravilne uporabe materialnega prava ugotavlja, da za obstoj navedene izjeme ni izpolnjen niti prvi pogoj, ki določa, da mora biti dokument še v postopku izdelave, niti drugi pogoj, da je dokument še predmet posvetovanja. Kot je IP pojasnil že zgoraj, sta zahtevani mnenji Službe vlade RS za zakonodajo zaključeni celoti in podpisani s strani odgovorne osebe te službe ter odposlani izven službe, zaradi česar izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ že iz teh razlogov ni mogoče uporabiti. Organ se je sicer pri zatrjevanju navedene izjeme skliceval, na dopolnjen Poslovnik Vlade RS z dne 15. 7. 2021, ki predpisuje, da pisna mnenja drugih ministrstev in vladnih služb niso samostojna »informacija«, temveč pomenijo le prilogo k dokumentu – vladnemu gradivu, vendar pa IP navedeni obrazložitvi ne more slediti. Primarno zato, ker se organ sklicuje na spremembo Poslovnika, ki je začela veljati po vloženi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, poleg tega pa je tako organ na prvi stopnji kakor tudi IP v pritožbenem postopku dolžan odločiti na podlagi ZDIJZ. Povedano drugače, ne glede na to, da Poslovnik Vlade RS ureja sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov, vendar ker gre za določbe podzakonskega akta, le te ne morejo ožiti pogojev za dostop do informacij javnega značaja in pravice prosilcev, ki jih določa ZDIJZ. Ob tem IP še dodaja, da kriterije, kdaj gre za dokument v postopku izdelave, določa tudi 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[1], ki med drugim pravi, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Ker sta v konkretnem primeru obe mnenji zaključeni in podpisani s strani pooblaščene osebe Službe Vlade RS za zakonodajo, navedeni pogoji niso izpolnjeni, zato je IP odločil, da izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ ni podana.
IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane, niti jih ni zatrjeval organ. IP ugotavlja, da dokumenta vsebujeta imena in priimke oseb, ki so pripravili zahtevana dokumenta, ki pa v skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke.
IP je na podlagi navedenega ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu posredovati dokumenta, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
samostojna svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Uradni list RS, št. 24/16.