prosilec - Gen-i d.o.o.
+ -Številka: 09021-10/2025
Kategorije: Ali gre za inf. javnega značaja, Ali gre za zlorabo pravice, Kršitev postopka, Poslovna skrivnost
POVZETEK:
Zavezanec je zavrnil zahtevo prosilke za posredovanje podatkov o vseh plačilnih transakcijah, izvršenih v breme računov nekaterih družb v Skupini GEN-I, in podatkov o izplačanih plačah za zaposlene v družbah Skupine GEN-I. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je zavezanec v izpodbijanem odgovoru neutemeljeno zaključil, da je zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij utemeljena na podlagi 5. odst. 5. čl. ZDIJZ (zloraba pravice). Ker pa iz izpodbijanega odgovora ne izhaja, ali zavezanec z informacijami sploh razpolaga v materializirani obliki niti, ali te informacije predstavljajo po vsebini informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4.a čl. ZDIJZ, je IP ugotovil, da ga ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. IP je zato izpodbijani odgovor odpravil in vrnil zadevo zavezancu v ponovni postopek.
ODLOČBA:
Številka: 09021-10/2025/2
Datum: 17. 12. 2025
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 6. 10. 2025, zoper zavrnilni odgovor GEN-I d.o.o., Vrbina 17, 8270 Krško, (v nadaljevanju organ), št. 737/2025/MVG z dne 26. 9. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke z dne 6. 10. 2025 zoper zavrnilni odgovor GEN-I d.o.o., št. 737/2025/MVG z dne 26. 9. 2025,
se ugodi in se izpodbijani odgovor odpravi ter se zadeva vrne zavezancu v ponovni postopek.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
(1) Prosilka je dne 29. 8. 2025 pri zavezancu vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosila za posredovanje podatkov o vseh plačilnih transakcijah, izvršenih v breme računov nekaterih družb v Skupini GEN-I, obenem pa tudi za posredovanje anonimiziranih podatkov o izplačanih plačah za zaposlene v družbah Skupine, vse v elektronski obliki.
(2) Na zahtevo prosilke je zavezanec odgovoril z odgovorom št. 737/2025/MVG z dne 26. 9. 2025 (dalje izpodbijani odgovor). Glede zavrnitve zahteve za posredovanje podatkov o plačilnih transakcijah je zavezanec navedel, da zavezanec ter njegove hčerinske družbe, ki jih prosilka navaja v svoji zahtevi, štejejo za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava v smislu določila 1.a člena ZDIJZ, pri katerih posledično informacije javnega značaja predstavljajo zgolj informacije, ki so taksativno naštete v 4.a členu ZDIJZ. Splošno oziroma pavšalno oblikovana zahteva za posredovanje podatkov o vseh plačilnih transakcijah, izvršenih v breme navedenih 10 družb v skupini za celotno obdobje od trenutka, ko je posamezna družba postala zavezanka po ZDIJZ, pa vse do konca junija 2025, tako znatno presega domet informacij javnega značaja pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Kot je v svojih odločbah večkrat poudaril že IP,[1] temu pa je pritrdilo tudi Ustavno sodišče,[2] je določba 4.a člena ZDIJZ, vezano na informacije javnega značaja pri subjektih pod prevladujočim vplivom, jasna in je ni mogoče ekstenzivno razlagati. Glede na to, da so torej informacije javnega značaja pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava le informacije iz pravnih poslov, ki so sklenjeni za namen internega obratovanja zavezanca, ne pa tudi informacije iz tistih pravnih poslov, ki so sklenjene za opravljanje njegove osnovne dejavnosti, posledično informacij, ki presegajo zakonsko opredeljen taksativni nabor, od subjektov pod prevladujočim vplivom ni mogoče zahtevati, kar je bilo prav tako že večkrat nedvoumno potrjeno tako s strani IP[3] kot tudi sodne prakse.[4] Osnovni podatki glede transakcij v breme zavezancev za dostop do informacij javnega značaja iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja (v nadaljevanju RZIJZ), ki se skladno z 10.a členom ZDIJZ javno objavljajo v spletni aplikaciji/evidenci Uprave Republike Slovenije za javna plačila (v nadaljevanju UJP) Transakcije zavezancev informacij javnega značaja (v nadaljevanju TZIJZ), se pridobivajo skladno s Pravilnikom o zbiranju podatkov o plačilnih transakcijah zavezancev za informacije javnega značaja[5] (v nadaljevanju Pravilnik). Slednji v 2. členu med drugim določa, da »Ponudniki plačilnih storitev za račune registriranih zavezancev iz prvega odstavka 10.a člena ZDIJZ (v nadaljnjem besedilu zavezanci) Upravi Republike Slovenije za javna plačila (v nadaljnjem besedilu UJP) sporočajo podatke o stanju na računih zavezancev in vseh plačilnih transakcijah opravljenih v breme teh računov, ki jih določa drugi odstavek 10.a člena ZDIJZ (v nadaljnjem besedilu podatki).« Da posamezen poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava šteje za registriranega zavezanca, v zvezi s katerim UJP na podlagi 10.a člena ZDIJZ izvaja zbiranje in posredovanje informacij javnega značaja v svetovni splet, morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja in sicer: (i) delež oseb javnega prava v osnovnem kapitalu ali upravljavskih pravica mora posamično ali skupaj znašati 100%, ter (ii) vpis subjekta v RZIJZ. Neizpolnitev kateregakoli od navedenih pogojev posledično pomeni odsotnost zakonske podlage za zbiranje in objavo informacijah subjektov po 10. a členu ZDIJZ. Analiza razlogov za določene anomalije, do katerih je v preteklosti prihajalo pri izračunavanju deležev oseb javnega prava ter vpisu posameznih subjektov v RZIJZ, je za odločanje v predmetni zahtevi nepomembna, saj v ničemer ne spremeni dejstva, da do trenutka vpisa subjekta v RZIJZ, UJP nima zakonske podlage za zbiranje in objavo podatkov o transakcijah, izvršenih v breme takšnega subjekta. Prav tako pa ZDIJZ ne daje pravne podlage prosilcem, da bi podatke o transakcijah, izvršenih v breme subjektov v obdobju pred izvedbo njihovega vpisa v RZIJZ, zahtevali neposredno od zavezancev po 1.a členu ZDIJZ v obsegu, ki bi bil sicer javno objavljen v primeru podane zgoraj pojasnjene zakonske podlage. Drži sicer, da deveti odstavek 10.a člena ZDIJZ prosilcem omogoča pridobitev podatkov o plačilnih o transakcijah iz 10.a člena ZDIJZ, ki predstavljajo javno dostopne informacije, neposredno pri zavezancih, vendar določbe ni dopustno ekstenzivno interpretirati preko njenega jezikovnega okvira na način, ki bi zavezancem nalagala dolžnost posredovanja podatkov v primerih, ko iz kakršnegakoli razloga ne pride do njihovega zbiranja in objave s strani UJP. Na takšen način bi zavezanci de facto prevzeli nadomestno oz. subsidiarno vlogo UJP, kar pa bistveno presega namen zakonodajalca. Da določilo devetega odstavka 10.a člena ZDIJZ ni mišljeno kot korektiv v primerih, ko do zbiranja in objave podatkov iz 10.a člena ZDIJZ ne pride s strani UJP, temveč gre za vsebinsko razširitev oziroma nadgradnjo te pravice, izhaja že iz obrazložitve zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ-C). Ta navaja, da se prosilci »v zvezi s pridobitvijo (nadaljnjih) podatkov o izdatkih iz tega člena obrnejo direktno na poslovne subjekte oziroma druge zavezance po ZDIJZ z vložitvijo zahteve za dostop po ZDIJZ (in ne na UJP, čeprav bi UJP tehnično s podatki razpolagala).« Nadalje to potrjuje tudi IP, npr. v odločbi št. 090-47/2016, ko navaja, da »prosilci pa zavezance lahko zaprosijo še za ostale podatke« oz. da mora prosilec »zahtevek za podrobnejše podatke o plačilnih transakcijah nasloviti izključno na zavezance, na katere se plačilne transakcije nanašajo«. ZDIJZ torej daje prosilcem pravico do pridobitve dodatnih oz. podrobnejših podatkov glede objavljenih transakcij, ki pa jo slednji po sami naravi stvari lahko uresničijo le v primeru, če ob obstoju zadostne zakonske podlage do zbiranja in objave podatkov o transakcijah prvotno pride s strani UJP. Dodaten argument v prid takšnemu zaključku predstavlja tudi dejstvo, da se na podlagi 10.a člena ZDIJZ (in ob upoštevanju omejitev, kot jih določa četrti odstavek 10.a člena ZDIJZ), objavljajo podatki o vseh transakcijah, izvršenih v breme registriranih zavezancev, ne glede na to, ali gre za transakcijo, sklenjeno v okviru osnovne dejavnosti zavezanca ali podporne dejavnosti zavezanca in gre torej za posle, glede katerih osnovni podatki pri subjektih pod prevladujočim vplivom štejejo za informacije javnega značaja, medtem ko deveti odstavek 10.a člena prosilcem omogoča pravico pridobivanja dodatnih podatkov zgolj v zvezi tistimi (objavljenimi!) transakcijami, ki predstavljajo javno dostopne informacije javnega značaja. Upoštevaje dejstvo, da ne obstoji zakonska podlaga, na podlagi katere bi bilo mogoče od subjektov pod prevladujočim vplivom zahtevati nedefiniran obseg podatkov o vseh plačilnih transakcijah v določenem časovnem obdobju, kar nujno vključuje tudi podatke oziroma informacije, ki ne predstavljajo javno dostopnih informacij javnega značaja, je zavezanec zahtevo prosilke v tem delu v celoti zavrnil. Zavezanec je navedel, da je treba v celoti zavrniti tudi zahtevo za posredovanje anonimiziranih podatkov o izplačilih plač za zaposlene v družbah Skupine, prav tako pa kot povsem neutemeljeno in napačno zavezanec zavrača prosilkino trditev, da prosi za posredovanje podatkov o izplačilih plač za zaposlene v družbah Skupine, »ki bi morali biti tudi javno objavljeni prek aplikacije, ki jo upravlja UJP, a niso«, oboje iz razlogov, podanih v nadaljevanju. Zaposleni v gospodarskih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava niso del javnega sektorja v smislu Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) in torej niso javni uslužbenci, posledično tudi ni sporno, da podatki o plačah zaposlenih, ki niso člani poslovodnih organov ali organov nadzora, ne predstavljajo informacij javnega značaja. Ne le, da za objavo in posredovanje podatkov o izplačilih plač za zaposlene, četudi v anonimizirani obliki, ne obstoji nobena zakonska podlaga, temveč bi to pomenilo razkritje in s tem neupravičeno poseganje v tržno izjemno občutljive podatke o poslovanju posameznih gospodarskih subjektov. Plačna politika posameznega subjekta, ki svojo dejavnost opravlja na konkurenčnem trgu z ostalimi gospodarskimi subjekti, predstavlja eno od bistvenih konkurenčnih prednosti, ki se jih gospodarski subjekti poslužujejo s ciljem čim uspešnejšega poslovanja, kar je mogoče le ob pridobivanju in zadrževanju kvalitetnega kadra. Razkritje podatkov o plačni politiki bi pomenilo nesorazmeren vpogled v občutljive organizacijske podatke takšnega subjekta s strani konkurenčnih podjetij, s tem pa neupravičeno poslabšanje njegovega konkurenčnega položaja ter posledično nastop negativnih in škodnih posledic. Glede na dejstvo, da v okviru trenutnega pravnega reda ne obstaja zakon ali drug predpis, ki bi za subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava predstavljal podlage za razkritje podatkov o plačah zaposlenih, ki niso člani korporacijskih organov tega subjekta (čeprav v anonimizirani obliki), takšna zahteva novinarja predstavlja tudi grob poseg v pravice gospodarskih subjektov, da ustrezno ščitijo svoje tržno občutljive podatke ter varujejo svoj konkurenčni položaj na trgu v okviru ustavno zagotovljene pravice do svobodne gospodarske pobude. Vse zgoraj navedeno prav tako drži v primeru, če bi se prosilkina zahteva nanašala na podatke o transakcijah, izvršenih v breme navedenih družb, ki presegajo mesečno bruto plačo predsednika republike, v zvezi s katerimi pri subjektih, ki skladno z opredelitvijo Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZlntPK) štejejo za subjekte javnega sektorja, objavo osnovnih podatkov predvidevata tretji in četrti odstavek 75.b člena navedenega zakona. V nadaljevanju je zavezanec obširno pojasnil svoje stališče glede navedene določbe ZIntPK. In zaključil, da po mnenju Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora zavezanec ne šteje za zavezanca za objavo podatkov o transakcijah, izvršenih v breme njegovih računov na podlagi 75.b člena ZlntPK, ne glede na njihov namen, vključno s podatki o transakcijah, katerih prejemniki so posamezniki in presegajo mesečno bruto plačo predsednika republike. Zaradi dodatne stopnje posrednega lastništva vse navedeno še toliko bolj velja za ostale družbe v Skupini GEN-I. Upoštevaje vse zgoraj navedeno je nesporno, da ne obstaja zakonska podlaga, ki bi zavezanca ali družbe v skupini zavezovala k razkrivanju kakršnih koli podatkov o plačah zaposlenih, ki presegajo taksativno naštete informacije iz druge alineje prvega odstavka 4 a. člena ZDIJZ, zaradi česar je treba prosilkino zahtevo tudi v tem delu v celoti zavrniti. Na koncu je zavezanec navedel še, da je namen ZDIJZ v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora javnosti nad delovanjem širšega javnega sektorja, priznane pravice ni dopustno izvrševati na način, ki prekomerno ovira delo zavezanca in njegovih zaposlenih. V konkretnem primeru je podana pavšalna zahteva za pripravo izjemno velikega števila podatkov, vezanih na poslovanje 10 družb v Skupini GEN-I za časovno obdobje več let. Takšna nedoločna in časovno neustrezno zamejena zahteva kaže na zlorabo pravice za dostop do informacij javnega značaja, katere učinek je prekomerno obremenjevanje zavezanca z delom in posledično oviranje pri opravljanju njegovih rednih nalog. Takšen pristop je tudi v nasprotju z namenom iz 2. člena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in ne v pridobivanju enormnega števila nedoločno opredeljenih podatkov za celotno obdobje, ko naj bi bil subjekt zavezanec po zakonu. Iz vsega navedenega sledi, da zahteva za dostop do informacij javnega značaja ni oblikovana v duhu in v skladu z namenom ZDIJZ in Kodeksa novinarjev Slovenije, ampak gre dejansko za zahtevo šikanoznega značaja oziroma za zlorabo pravice za dostop do informacij javnega značaja in dodaten poskus diskreditacije Skupine GEN-I s strani zavoda RTV Slovenija, ki v zadnjem obdobju s pristranskim in populistično obarvanim poročanjem o Skupini GEN-I kontinuirano posega v čast in dobro ime GEN-I. Zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov je zato utemeljena tudi na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Upoštevaje vse predhodno navedeno je zavezanec zahtevo prosilke za dostop do informacij javnega značaja skladno z določili 26. člena ZDIJZ v celoti zavrnil.
(3) Zoper zavrnilni odgovor zavezanca št. 737/2025/MVG z dne 26. 9. 2025 je prosilka dne 6. 10. 2025 pri IP vložila pritožbo, v kateri je navedla, da se nanaša predvsem na točko 1. in točko 2., torej na zavrnitev zahteve za posredovanje podatkov o plačilnih transakcijah ter zavrnitev zahteve za posredovanje podatkov o izplačanih plačah. Kar se tiče zavrnitve zahteve za posredovanje podatkov o plačilnih transakcijah, prosilka meni, da zavezanec v obvestilu napačno interpretira, da do vpisa zavezanca oziroma njegovih hčerinskih družb v RZIJZ ni obstajala zakonska podlaga za zbiranje podatkov o transakcijah s strani UJP in da zato tudi ne obstaja možnost, da prosilec zaprosi za podatke o teh transakcijah. Podatki AJPES oziroma Poslovnega registra Slovenije izkazujejo, da so bile navedene družbe že pred 1. 7. 2025 dejansko v 100-odstotni lasti oseb javnega prava. Formalni popravek vpisa v RZIJZ ne ustvarja novega dejanskega stanja, temveč le odpravlja preteklo napako. Zato je utemeljeno, da prosilka zahteva podatke tudi za obdobje, ko je bilo 100-odstotno javno lastništvo že vzpostavljeno, vendar podatkov UJP še ni prejemal. Prosilka meni, da gre pri tem delu za kršitev 10.a člena ZDIJZ, saj javnost nima dostopa do podatkov v obsegu, ki ga zahteva zakon. Pisno zahtevo je prosilka na zavezanca in hčerinske družbe vložila na podlagi 17. člena ZDIJZ; gre pa za podatke iz 10.a člena ZDIJZ, ki v prvem odstavku določa, da so zavezane tudi družbe v 100-odstotni lasti oseb javnega prava. Kar se tiče zavrnitve zahteve za posredovanje podatkov o izplačanih plačah, prosilka meni, da podatki o plačah zaposlenih v podjetjih v 100-odstotni javni lasti predstavljajo informacijo javnega značaja - seveda ob ustrezni anonimizaciji. Namen zahteve ni razkrivanje osebnih dohodkov, temveč pregled nad porabo javnih sredstev in načinom nagrajevanja zaposlenih v družbah, ki jih v celoti obvladuje država.
Pritožba je utemeljena.
(4) IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odgovor oziroma odločbo zavezanca v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odgovor preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(5) IP pojasnjuje, da se pisni odgovor zavezanca šteje kot zavrnilna odločba (četrti odstavek 26.a člena ZDIJZ) in ugotavlja, da prosilka izpodbija zavrnilni odgovor zavezanca št. 737/2025/MVG z dne 26. 9. 2025 (v nadaljevanju izpodbijani odgovor) v celoti. IP se najprej opredeljuje glede argumentov, na podlagi katerih je zavezanec utemeljeval obstoj zlorabe pravice v obravnavanem primeru.
Glede zlorabe pravice
(6) Zavezanec je v 3. točki obrazložitve izpodbijanega odgovora navedel, da zahteva prosilke predstavlja zlorabo pravice. Zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja opredeljuje peti odstavek 5. člena ZDIJZ, skladno s katerim organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.
(7) Kot izhaja iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju Predlog zakona) so elementi oziroma kriteriji, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.[6] Šikanoznost je torej eden od elementov oziroma kriterijev, ki se presoja pri zlorabi pravice dostopa oziroma povedano drugače, zahteva, ki je šikanozna, že v osnovi pomeni tudi zlorabo pravice.[7]
(8) Ker se je IP o zlorabi pravice dostopa že večkrat izrekel in v svojih odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa,[8] se IP do tega v tej odločbi posebej ne opredeljuje. Ne glede na to pa poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba torej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora torej vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
(9) V zvezi s presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oz. interes prosilca za dostop do konkretne informacije, ni relevanten. Zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes za to presojo ni pomemben. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Prosilec namreč v postopku po ZDIJZ ni dolžan izkazati pravnega upravičenja, niti ga organ ne sme preverjati in presojati, saj ta za odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja ni zahtevan. Špekulacije zavezanca, s katerimi na splošno zatrjuje, da zahteva prosilke ni oblikovana v duhu in v skladu z namenom ZDIJZ in Kodeksa novinarjev Slovenije, niso razlog, da se prosilki dostop do informacije odreče.
(10) ZDIJZ ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Upoštevaje dejstva obravnavanega primera IP najprej ugotavlja, da ne gre za ponavljajočo se zahtevo za isto zadevo, ampak je zahteva prosilke v obravnavanem primeru enkratna. Po mnenju IP zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Zahtevana dokumentacija se nanaša na področje podatkov o plačilnih transakcijah in izplačanih plačah, kar vsaj v delu predstavlja delovno področje, za katerega praviloma velja načelo transparentnosti. Nedvomno je zavezanec zavezan po prvem odstavku 1.a člena ZDIJZ, kar pomeni, da lahko vsakdo zahteva dostop do informacij, ki sodijo v okvir definicije informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Glede na namen ZDIJZ ima tako predmetna zahteva načeloma vsaj v določenem delu možnosti za uspeh, saj so osnovni podatki iz sklenjenih pravnih poslov in informacije o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa, nedvomno informacije javnega značaja, kot jih opredeljuje 4.a člen ZDIJZ.
(11) Po pregledu obsega zahtevanih informacij po mnenju IP ni mogoče objektivno reči, da bi izpolnitev obravnavane zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog zavezanca. Bistveno pa je dejstvo, da zavezanec, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni z ničemer konkretno pojasnil, kako bi obravnava zahteve prosilca prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega bi mogel ustrezno zavarovati svoje pravice do svobodne gospodarske pobude. Zavezanec je le na splošno zatrjeval, da je podana pavšalna zahteva za pripravo izjemno velikega števila podatkov, vezanih na poslovanje 10 družb v Skupini GEN-I za časovno obdobje več let. Zavezanec pavšalno zatrjuje, da takšna nedoločna in časovno neustrezno zamejena zahteva kaže na zlorabo pravice za dostop do informacij javnega značaja, katere učinek je prekomerno obremenjevanje zavezanca z delom in posledično oviranje pri opravljanju njegovih rednih nalog. Kot bo v nadaljevanju pojasnjeno, se dolžnost zavezanca za posredovanja informacij javnega značaja ne nanaša na pravne posle, ki so jih sklenile njegove hčerinske družbe, kar pomeni, da obseg zahtevanih informacij ni tako velik, kot zatrjuje zavezanec. Prav tako ne zdrži resne presoje navedba zavezanca, da je podana zahteva za več let, saj je konkretno za zavezanca prosilka zahtevala informacije le od junija 2022 do junija 2023. IP zato ugotavlja, da upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov ni posebno veliko in ne bi prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.
(12) Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena ZUP služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje vse navedbe in ugotovitve v tej obrazložitvi, ni mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Kot že navedeno, osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, prav tako v konkretni zadevi ni mogoče špekulirati o tem, da bi prosilka lahko po seznanitvi z informacijo le to uporabil na načine, ki bi predstavljali kršitev zakona, saj o tem v zadevi ni nobenih indicev. Zavezanec se sicer sklicuje na preteklo poročanje zavoda RTV Slovenija, ki ga ocenjuje kot pristransko in populistično obarvano, vendar ta ravnanja RTV Slovenija niso v neposredni zvezi z obravnavano zahtevo, zato za utemeljitev zlorabe v obravnavanem primeru niti niso pravno relevantna.
(13) IP ocenjuje, da zavezanec ni uspel izkazati šikanoznega značaja zahteve. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja, ali če bi bile v njej izražene številne negativne vrednostne sodbe in žalitve, provokacije in s tem navidezno uveljavljanje pravic. Obravnavana zahteva nima takšne vsebine, je popolnoma vrednostno nevtralna in, kot že rečeno, iz nje ne izhaja prav nič, kar bi kazalo, da bi prosilka lahko po seznanitvi z informacijo le to uporabila na načine, ki bi predstavljali kršitev zakona. Tega pa ni mogoče ugotoviti tudi upoštevaje navedbe zavezanca, ki so zelo pavšalne. Zavezanec z ničemer ni konkretiziral svojih navedb, saj ni povedal, niti katere konkretne podatke iz zahtevanih dokumentov bi prosilka lahko zlorabila, niti na kakšen konkreten način bi to lahko storila. Uporaba zahtevanih informacij pri novinarskem delu ne pomeni zlorabe informacij iz zahtevanih dokumentov, četudi zavezanec meni, da ga je prosilka v preteklosti v programu RTV Slovenija neupravičeno in neutemeljeno prikazovala v negativni luči, saj o tem ne obstaja pravnomočna odločitev pristojnega organa. Sicer pa nadzor nad delom zavezancev predstavlja enega temeljnih nagibov za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Bistvo nadzorne funkcije je pogosto ravno v preverjanju sumov nepravilnosti delovanja ali v podrobnejšem ugotavljanju dejanskega stanja. Kot je IP že uvodoma pojasnil, ZDIJZ ne določa, da mora za pridobitev dokumentov prosilec izkazati pravni interes, zaradi česar se razlogov ali nagibov za pridobitev dokumentov po ZDIJZ v postopku ne ugotavlja. Morebitno nezadovoljstvo zavezanca nad tem, da javnost preverja vsebino informacij, ki so prosto dostopne informacije javnega značaja, ne more predstavljati razloga za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja s sklicevanjem na izjemo zlorabe instituta dostopa do informacij javnega značaja. IP zato zaključuje, da obravnavane zahteve prosilke ni mogoče opredeliti kot ravnanje, ki bi bilo šikanozno, torej takšno, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti[9] zavezancu.
(14) V obravnavanem primeru tudi ni mogoče govoriti o zlorabi pravice dostopa zaradi funkcionalno povezanih zahtev, saj je v izpodbijanem odgovoru odločeno le o eni sami zahtevi prosilke.
(15) IP po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilka v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako ugotavlja, da je zavezanec v izpodbijanem odgovoru neutemeljeno zaključil, da je zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij utemeljena na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.
Konkretna opredelitev glede obstoja zahtevanih informacij javnega značaja
(16) Iz izpodbijanega odgovora zavezanca ne izhaja jasno, ali je odločal le o dostopu do zahtevanih informacij, ki se nanašajo nanj ali morebiti tudi o dostopu do istovrstnih informacij, ki se nanašajo na njegove hčerinske družbe, ki jih omenja na nekaj mestih v izpodbijanem odgovoru. Glede dela zahteve, ki se nanaša na zavezančeve odvisne družbe, IP pojasnjuje, da so hčerinske družbe zavezanca samostojne pravne osebe in v primeru izpolnjevanja vseh zakonskih pogojev tudi samostojne zavezanke po ZDIJZ. Zavezanec nima niti dolžnosti niti pravne podlage, da bi razkrival kakršnekoli podatke o pravnih poslih, ki jih sklepajo njegove hčerinske družbe, ali o zaposlenih pri hčerinskih družbah. Glede na določbe 4 a člena ZDIJZ je namreč v primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom informacija javnega značaja informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki ga je sklenil poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, oziroma informacija o članu poslovodnega organa, organu upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, članu nadzornega organa zavezanca. Tovrstne iinformacije, ki se nanašajo na hčerinske družbe, torej niso informacije javnega značaja, kot so opredeljene v prvem odstavku 4.a členu ZDIJZ. Glede na navedeno IP ugotavlja, da se dolžnost zavezanca za posredovanja informacij javnega značaja ne nanaša na informacije hčerinske družbe. Ali ima zavezanec kakšno pooblastilo hčerinskih družb, da o zahtevah po ZDIJZ odloča v imenu posameznih ali vseh članic Skupine Gen-I, iz izpodbijanega odgovora ni razvidno. Četudi bi takšno pooblastilo obstajalo, pa iz izpodbijanega odgovora ne izhaja, ali zavezanec z informacijami (na način, kot jih je zahtevala prosilka) sploh razpolaga v materializirani obliki niti, ali te informacije predstavljajo po vsebini informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4.a členu ZDIJZ.
(17) Prvi in bistveni korak zavezanca pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja je namreč ugotovitev, kateri dokument je zahtevan in ali z njim razpolaga ter nadalje, ali vsebinsko predstavlja taksativno naštete informacije iz 4.a člena ZDIJZ. V izpodbijanem odgovoru pa je zavezanec, ne da bi sploh ugotavljal, ali zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki, obširno pojasnil pravila, ki veljajo za objavo informacij na podlagi 10.a člena ZDIJZ v spletni aplikaciji UJP in zakaj zahtevani podatki tam niso objavljeni. Zavezanec je podrobno pojasnil tudi svoje mnenje o tem, kateri subjekti so dolžni objavljati podatke na podlagi 75.b člena ZIntPK. Vendar pa to, kakšne obveznosti in komu nalaga 75.b člena ZIntPK, ter vprašanje, ali je UJP zahtevane podatke javno objavila ali ne, glede na definicijo informacije javnega značaja iz 4.a člena ZDIJZ, za odločitev v obravnavani zadevi ni pravno relevantno, zato se IP glede teh navedb ni posebej opredeljeval. IP pa poudarja, da deveti odstavek 10.a člena ZDIJZ določa, da so na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja prosilcem podatki o plačilnih transakcijah iz tega člena, ki predstavljajo javno dostopne informacije javnega značaja, dostopni pri zavezancih po tem zakonu. Zakonodajalec je torej dostop na podlagi zahteve pri posameznem zavezancu pogojil s tem, da podatek predstavlja javno dostopno informacijo javnega značaja, kar v primeru, ko gre za zavezanca po 1.a členu ZDIJZ, pomeni, da so ti podatki dostopni, če gre za taksativno naštete informacije iz 4.a člena ZDIJZ. V zvezi z navedenim IP še dodaja, da je določba 4.a člena ZDIJZ, ki opredeljuje informacije javnega značaja pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom, jasna in je ni mogoče razlagati ekstenzivno. Če bi zakonodajalec imel namen, da so poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom zavezani na celotnem področju svojega delovanja, zanje ne bi uzakonil drugačne ureditve, ampak bi jih uvrstil med organe po 1. členu ZDIJZ. Transparentnost je v splošnem za organe po 1. členu ZDIJZ mnogo širša kot za zavezance po 1.a členu ZDIJZ, oziroma povedano drugače, definicija informacije javnega značaja je pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom definirana znatno ožje, kot pri organih, ki so zavezani po 1. členu ZDIJZ, določa pa jo 4.a člen ZDIJZ.[10] Glede vprašanja, katere informacije je po ZDIJZ mogoče zahtevati od poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom, je IP že večkrat zavzel stališče (npr. odločbe IP št. 09021-2/2023, št. 09021-7/2022, št. 09021-5/2022, št. 09021-10/2020, ...), prav tako pa je o tem vprašanju že odločalo Upravno sodišče RS, npr. v sodbi št. IU 1224/2019-15 z dne 29. 8. 2022 (točka 36 in 37). Če ne gre za tam taksativno naštete informacije iz 4.a člena ZDIJZ, jih od poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom na podlagi ZDIJZ ni mogoče zahtevati. Takšno je bilo tudi stališče Ustavnega sodišča RS, ki je v postopku za oceno ustavnosti z dne 12.1.2017, opr. št. U-I-52/16-17, poudarilo, »da prvi odstavek v zvezi s tretjim in četrtim odstavkom 6.a člena in peti odstavek 1.a člena ZDIJZ zavezancem nalagata razkrivanje poslov, ki za zavezanca pomenijo opravljanje pomožnih oziroma podpornih funkcij, ne pa tistih pogodb, ki so jedro njegove dejavnosti, pri katerih zavezanec trži neko svojo storitev. Gre za posle, pri katerih vedno zavezanca bremeni neki denarni izdatek, in torej ne spadajo v samo bistvo zavezančevih konkurenčnih prednosti in poslovnih dejavnosti«. Vendar pa se zavezanec v izpodbijanem odgovoru z ničemer ni opredelil glede teh vprašanj v povezavi s konkretnimi zahtevanimi informacijami. Zavezanec namreč ni pojasnil, ali kateri izmed zahtevanih podatkov o plačilnih transakcijah predstavlja informacije javnega značaja po prvi alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ oziroma, ali kateri izmed zahtevanih podatkov o izplačanih plačah predstavlja informacije javnega značaja po drugi alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Zavezanec je zahtevo zavrnil s splošnim sklicevanjem, da »ne obstoji zakonska podlaga, na podlagi katere bi bilo mogoče od subjektov pod prevladujočim vplivom zahtevati nedefiniran obseg podatkov o vseh plačilnih transakcijah v določenem časovnem obdobju, kar nujno vključuje tudi podatke oziroma informacije, ki ne predstavljajo javno dostopnih informacij javnega značaja«. Dalje je zavezanec dostop do zahtevanih podatkov o izplačanih plačah zavrnil s pavšalnim sklicevanjem, da »v okviru trenutnega pravnega reda ne obstaja zakon ali drug predpis, ki bi za subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava predstavljal podlage za razkritje podatkov o plačah zaposlenih, ki niso člani korporacijskih organov tega subjekta (čeprav v anonimizirani obliki), takšna zahteva novinarja predstavlja tudi grob poseg v pravice gospodarskih subjektov, da ustrezno ščitijo svoje tržno občutljive podatke ter varujejo svoj konkurenčni položaj na trgu v okviru ustavno zagotovljene pravice do svobodne gospodarske pobude.« IP se strinja, da niso vsi podatki o plačilnih transakcijah zavezanca informacije javnega značaja, prav tako niso informacije javnega značaja podatki o izplačanih plačah za vse zaposlene pri zavezancu, vendar pa to ne more biti razlog za zavrnitev zahteve v celoti, saj iz narave stvari izhaja, da so med zahtevanimi podatki tudi takšni, ki izpolnjujejo pogoje iz 4.a člena ZDIJZ in zato predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja in bi bilo treba v tem delu zahtevi prosilke ugoditi. Ker pa zavezanec ni izvedel konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov oziroma informacij v luči 4.a člena ZDIJZ, izpodbijanega odgovora ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
Vrnitev zadeve zavezancu v ponovni postopek
(18) Glede na ugotovljene kršitve v postopku, ki so po oceni IP bistvene, je bilo izpodbijano odločitev zavezanca treba odpraviti, na podlagi 237. člena ZUP v povezavi s prvim odstavkom 251. člena ZUP. Ker je IP ugotovil, da so pomanjkljivosti postopka takšne narave, da jih bo najlažje in najhitreje odpravil zavezanec (ker razpolaga z zahtevanimi informacijami in pozna vsa relevantna dejstva, pomembna za odločitev), je izpodbijano odločitev odpravil in vrnil zadevo zavezancu v ponovni postopek. Ob tem je zavezanec v ponovnem postopku dolžan upoštevati, da v obravnavani zadevi ne gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, in slediti naslednjim napotkom:
a) V odgovoru prosilki mora primarno pojasniti, ali odloča le o delu zahteve, ki se nanaša nanj, ali pa ima morda pooblastila hčerinskih družb, na katere se nanaša zahteva, da tudi v njihovem imenu odloča o zahtevah za dostop do informacij javnega značaja.
b) Izvesti mora celovit ugotovitveni postopek v zvezi z vprašanjem, ali z zahtevanimi informacijami sploh razpolaga, kje in v kakšni obliki se te nahajajo in iz katerih dokumentov izhajajo. Ob tem IP pojasnjuje, da zavezanec v postopku po ZDIJZ za potrebe prosilca ni dolžan zahtevanih informacij pripravljati, niti jih analizirati ali kako drugače obdelovati, da bi ugodil zahtevi prosilca.
b) Če bo ugotovil, da z zahtevanimi informacijami razpolaga, mora v odgovoru prosilki konkretno opredeliti, katere posamezne zahtevane informacije spadajo med informacije iz 4.a člena ZDIJZ in zakaj (npr. gre za izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, ali gre za informacije o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete člana poslovodnega organa,…) oziroma zakaj ne.
c) Če bo zavezanec ugotovil, da so izpolnjene vse zgoraj navedene predpostavke za obstoj informacije javnega značaja, mora dalje presoditi, ali gre za morebitne zakonske izjeme, pri čemer mora obstoj poslovne skrivnosti presojati v skladu z zakonsko definicijo iz 2. člena ZPosS ter v odgovoru prosilki pojasniti, kako je ugotovil, da so izpolnjene vse zakonske predpostavke. Dalje mora presoditi, ali gre za podatke, ki so po 6.a členu ZDIJZ absolutno javni.
Sklepno
(19) Izhajajoč iz vsega navedenega je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, pritožbi prosilke ugodil in izpodbijano odločitev zavezanca odpravil ter zadevo vrnil zavezancu v ponovni postopek. Ta mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, kot določa tretji odstavek 251. člena ZUP.
(20) Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
(21) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
[1] Npr. Odločba IP št. 09021-1/2025/10.
[2] Odločba ustavnega sodišča U-l-52/56-17 z dne 12.1.2017.
[3] Glej opombo 1.
[4] Npr. sodba Upravnega sodišča v Ljubljani, UPRS Sodba I U 1098/2019-25.
[5] Pravilnik o zbiranju podatkov o plačilnih transakcijah zavezancev za informacije javnega značaja, Uradni list RS, št. 60/14 in 77/16.
[6] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.
[7] Npr. odločba IP št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016 in sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.
[8] Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-249/2016, št. 090-27/2017, št. 090-68/2017, št. 090-55/2017 in št. 090-175/2017.
[9] SSKJ: šikanozen: s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti.
[10] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017