prosilec - Gen-i d.o.o.
+ -Številka: 09021-1/2025
Kategorije: Ali gre za inf. javnega značaja, Poslovna skrivnost, Poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, Mediji
POVZETEK:
Zavezanec je zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje pogodb, vezanih na oglaševanje in komuniciranje z javnostmi, dokumentacije, ki je nastala na podlagi teh pogodb, listin, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji ter vseh teh listin tudi za hčerinske družbe. IP je ugotovil, da je kot informacije javnega značaja po 4.a členu mogoče opredeliti le zahtevane pogodbe, v preostalem delu pa je organ utemeljeno zavrnil zahtevo prosilca. Ker je zavezanec obravnavani pogodbi označil kot poslovno skrivnost, skladno z Zakonom o poslovni skrivnosti, je IP zaključil, da je zavezanec na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ prosilcu dolžan posredovati le absolutno javne podatke iz teh pogodb.
ODLOČBA:
Številka: 09021-1/2025/10
Datum: 21. 2. 2025
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 6. 1. 2025, zoper pisni odgovor družbe GEN-I d.o.o., Vrbina 17, 8270 Krško (v nadaljevanju zavezanec), št. 1191/2024/MVG z dne 30. 12. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilca z dne 6. 1. 2025 se delno ugodi in se pisni odgovor družbe GEN-I d.o.o., št. 1191/2024/MVG z dne 30. 12. 2024, delno odpravi ter se odloči: Zavezanec je dolžan prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati:
- Pogodbo o objavi predstavitvenih člankov GEN-I na spletni strani, z dne 15. 1. 2024, na način, da so iz dokumenta razvidni naslednji podatki:
· o vrsti posla v naslovu pogodbe na prvi strani,
· o pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov),
· vrednosti posla v prvem odstavku 4. člena pogodbe,
· trajanje posla v prvem odstavku 6. člena pogodbe,
· datum posla na koncu pogodbe;
- Pogodbo o poslovnem sodelovanju, z dne 19. 2. 2024, na način, da so iz dokumenta razvidni naslednji podatki:
· o vrsti posla v naslovu pogodbe na prvi strani,
· o pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov),
· vrednosti posla v prvem odstavku 3. člena pogodbe,
· trajanje posla v 2. členu pogodbe,
· datum posla na koncu pogodbe.
- V preostalem delu se pritožba prosilca zoper pisni odgovor družbe GEN-I d.o.o., št. 1191/2024/MVG z dne 30. 12. 2024, zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
O zahtevi in izpodbijanem pisnem odgovoru
(1) Prosilec je dne 28. 11. 2024 na podlagi ZDIJZ zahteval, da mu zavezanec posreduje »Vse pogodbe, vezane na oglaševanje in komuniciranje z javnostmi, in vso dokumentacijo, ki je nastala na podlagi teh pogodb (računi, naročilnice, zapisniki sestankov z izvajalci, elektronsko komunikacijo z izvajalci, poročila o izvedenih storitvah in material, ki so ga izdelali izvajalci), in sicer vsaj za dokumente, ki so nastali v času od 17. 5. 2021 dalje.« Z dodatno zahtevo z dne 1. 12. 2024 je prosilec prosil tudi »za listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji ter za vse navedene listine tudi za hčerinske družbe«.
(2) Zavezanec je s pisnim odgovorom št. 1191/2024/MVG z dne 30. 12. 2024 zahtevo prosilca z dne 28. 11. 2024, dopolnjeno 1. 12. 2024, zavrnil s pojasnilom, da vztraja pri stališču, da oglaševanje njegovih prodajnih produktov in storitev predstavlja nujen in neločljiv sestavni del prodajnih aktivnosti, s čimer potrošnikom omogoča prepoznavo ponudbe in najboljšo izbiro na sicer izjemno konkurenčnem energetskem trgu. Upoštevaje navedeno gre za storitve, ki spadajo v samo bistvo konkurenčnih prednosti in poslovnih dejavnosti zavezanca ter posledično sodijo v sfero poslovnih skrivnosti zavezanca in njegovih pogodbenih partnerjev. Pravilnik o poslovni skrivnosti in varovanju osebnih podatkov zavezanca določa, da so poslovna skrivnost tisti podatki, ki za družbo pomenijo konkurenčno prednost, ki niso splošno znani in so dostopni samo določenemu krogu oseb, ne glede na to, ali gre za materializirane ali nematerializirane podatke in nadalje podrobneje določa, da med poslovne skrivnosti sodijo poslovni načrti in strategije za doseganje ciljev na področju trgovanja in prodaje električne energije, poslovne analize, strokovno znanje, know-how, popisi notranjih procesov in drugo nerazkrito znanje in izkušnje, ki ga je razvila družba. Marketinške in oglaševalske kampanje, kot pomemben in enakopraven sestavni del poslovnega modela in strategije za doseganje zastavljenih poslovnih ciljev, so rezultat podrobnih in skrbno izvedenih analiz, kar je vse plod dolgoletnih izkušenj in trajnih vlaganj v razvoj specifičnega internega strokovnega znanja, inovativnosti in know-how-a, pogodbeni pogoji pa so dodatno tudi odraz naročnikove pogajalske moči na trgu oziroma rezultat uspešno vzpostavljenih dolgoročnih poslovnih odnosov. Nedvomno torej je, da gre posledično za tržno občutljive informacije, katerih razkritje bi huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, saj bi izrazito negativno vplivalo na zmanjšanje konkurenčne prednosti zavezanca pred ostalimi konkurenti na trgu, kar bi lahko rezultiralo v upadu števila strank in posledično slabšem poslovanju zavezanca. Glede na vse navedeno ni dvoma, da navedene informacije izpolnjujejo vse zahteve za poslovno skrivnost po Zakonu o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS) in bi njihovo razkritje huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, zaradi česar se zahtevane informacije uvrščajo med izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja, glede katerih je potrebno skladno z določili prvega odstavka 6.člena ter ob upoštevanju tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ, prosilcu dostop zavrniti, saj bi njihovo razkritje lahko huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca. Upoštevaje dejstvo, da poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava niso zavezanci v celotnem obsegu svojega delovanja, temveč med informacije javnega značaja sodijo zgolj taksativno našteti primeri iz 4.a člena ZDIJZ, je zavezanec zahtevo zavrnil tudi v delu, ki se nanaša na posredovanje vse dokumentacije, ki je nastala na podlagi teh pogodb, saj za razkritje ne obstoji prevladujoč javni interes, prav tako v okvir taksativno naštetih informacij po 1.a členu ZDIJZ ne sodijo »listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji«. Zavezanec nenazadnje tudi nima niti dolžnosti niti pravne podlage, da bi razkrival kakršne koli podatke o pravnih poslih, ki jih sklepajo njegove hčerinske družbe. Upoštevaje vse navedeno, je zavezanec zahtevo prosilca skladno z določili 26. člena ZDIJZ v celoti zavrnil.
Povzetek relevantnih pritožbenih navedb
(3) Prosilec je zoper pisni odgovor št. 1191/2024/MVG z dne 30. 12. 2024 (izpodbijani pisni odgovor) neposredno na IP vložil pritožbo z dne 6. 1. 2025, v kateri je navedel, da od zavezanca zahteva vse pogodbe, vezane na oglaševanje in komuniciranje z javnostmi, in vso dokumentacijo, ki je nastala na podlagi teh pogodb (računi, naročilnice, zapisniki sestankov z izvajalci, elektronsko komunikacijo z izvajalci, poročila o izvedenih storitvah in material, ki so ga izdelali izvajalci), listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji. Prosi vsaj za dokumente, ki so nastali v času od 17. 5. 2021 dalje, saj je to datum, od katerega je podjetje nedvomno v prevladujoči javni lasti. Prosi tudi za vse navedene listine za hčerinske družbe. Zavezanec je družba v prevladujoči javni lasti in že objavlja številne pogodbe, na primer na portalu enarocanje.si. Politična oblast ima posreden vpliv nad vodstvom, zato so podatki o stroških podjetja v javnem interesu. Še posebej to velja za oglaševanje, kjer je učinek stroškov na poslovanje težko meriti.
(4) IP je z dopisom št. 09021-1/2025/2 z dne 6. 1. 2025 pritožbo prosilca posredoval zavezancu in ga pozval na dostavo dokumentacije, pojasnil in na morebitno opredelitev do pritožbenih navedb prosilca.
Dodatna pojasnila zavezanca
(5) Zavezanec je odgovoril z dopisom št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025, v katerem je pojasnil, da je vsebina dokumentov, ki jih zahteva prosilec, njegova poslovna skrivnost. Podatke iz zahtevanih dokumentov varuje kot poslovno skrivnost s Pravilnikom o poslovni skrivnosti in varovanju osebnih podatkov (v nadaljevanju: »Pravilnik«). Zavezanec je, upoštevaje določbe Pravilnika, podrobno pojasnil, kaj je poslovna skrivnost in kakšni so organizacijski, tehnični in drugi postopki ter ukrepi za varovanje podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost, vse z namenom, da bi tako v največji možni meri obdržali in še povečali konkurenčno prednost družbe na trgu ter zavarovali notranje informacije pred nepooblaščenim posredovanjem javnosti in zlorabami na trgu vrednostnih papirjev. Zahtevani dokumenti vsebujejo podatke o tem, katerih vrst oglaševanja se poslužuje zavezanec, pri katerih izbranih medijih zakupuje oglaševalski prostor, po kakšni ceni stopa v pogodbena razmerja s svojimi pogodbenimi partnerji in v kakšnih časovnih okvirih ter s kakšno dinamiko izvaja oglaševanje svojih produktov. Iz teh podatkov je moč razbrati celotno marketinško strategijo zavezanca in s tem samo strategijo za doseganje poslovnih ciljev, slednja pa je rezultat podrobnih in skrbno izvedenih analiz, kar je vse plod dolgoletnih izkušenj in trajnih vlaganj v razvoj specifičnega internega strokovnega znanja, inovativnosti in know-how-a. Glede na navedeno zavezanec meni, da so s Pravilnikom varovani vsi podatki iz zahtevanih dokumentov, in to vse z namenom, da ne bi razkritje omenjenih tržno občutljivih informacij huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na izjemno konkurenčnem energetskem trgu. Vse podatke iz predloženih dokumentov je torej zavezanec že z njihovo umestitvijo v Pravilnik prepoznal in opredelil kot tako pomembne, da bi lahko vplivali na njegov konkurenčni položaj na trgu, ter jih s tem zaščitil kot poslovno skrivnost. S Pravilnikom so seznanjeni vsi zaposleni, ki so tudi dolžni izvajati predpisane ukrepe, da se navedeni podatki ne razkrijejo in da se ohranijo kot zaupni. Ti ukrepi se striktno izvajajo tudi v povezavi z vsemi zahtevanimi dokumenti. Da podatki o oglaševanju podjetij predstavljajo skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, pa ne nazadnje izhaja tudi iz dejstva, da tovrstne podatke skrbno varujejo tudi ostala podjetja in ne samo zavezanec. Očitno je, da gre pri tovrstnih podatkih že po sami naravi za informacije, ki niso splošno znane, temveč ima do njih dostop le omejen krog oseb, ki te informacije pri vsakodnevnem delu uporablja za doseganje zastavljenih ciljev ter jih nadgrajuje s ciljem ohranjanja oziroma povečevanja konkurenčne prednosti družbe v primerjavi z ostalimi konkurenčnimi podjetji na trgu. Glede tržne vrednosti zahtevanih informacij je zavezanec pojasnil, da bi razkritje podatkov iz predloženih dokumentov, ki se nanašajo na predmet posla (vrsto oglaševanja), pogodbenega partnerja, vrednost posla in čas izvedbe oglaševanja oziroma njegovo intenzivnost in ponovljivost, pomenilo razkritje njegovega poslovnega modela in poslovne strategije, saj je prav strategija oglaševanja kot sestavni del tržne strategije tista, ki odločilno vpliva na uspešnost nastopanja na energetskem trgu. Z razkritjem podatkov nepooblaščenim osebam o tem, kje, kako, pri kom, za kakšno ceno in kdaj zavezanec oglašuje svoje produkte, bi bil zaradi izgube konkurenčne prednosti močno prizadet konkurenčni položaj zavezanca, kar bi lahko rezultiralo v zmanjšanju portfelja njegovih kupcev, s tem pa bi bila zavezancu povzročena težko popravljiva škoda. Izpostaviti je namreč potrebno, da je glavna dejavnost zavezanca prodaja, nujen in neločljiv sestavni del vsake prodajne aktivnosti pa je ravno v oglaševanju prodajnih produktov in storitev. Marketinška dejavnost torej predstavlja jedro dejavnosti zavezanca in bistvo njegove konkurenčne prednosti, zato imajo podatki, vezani na predmetni segment poslovanja družbe, še posebej veliko tržno vrednost. Bistvo vsake trženjske strategije je pravilna izbira oglaševalskega medija, pravilna določitev ciljanega geografskega področja, ustrezno upoštevanje lastnosti kupcev, presoja glede primerne višine sredstev, namenjenih oglaševanju, izbor medijev za posredovanje, določitev časovnega načrta v smislu, kdaj bo sporočilo posredovano in kolikokrat bo ponovljeno ipd. Vse te informacije so tržno izredno občutljive in bi z njihovim posredovanjem zavezanec razkril svojo marketinško strategijo in poslovni model, ki je plod njenih dolgoletnih izkušenj in trajnih vlaganj v razvoj specifičnega internega strokovnega znanja, inovativnosti in know-how-a. Ker je vse te informacije možno razbrati iz predloženih dokumentov, jih je potrebno ohraniti kot zaupne in jih ne razkriti nepooblaščenim tretjim osebam. To posledično pomeni, da imajo prav vsi podatki iz predloženih dokumentov tržno vrednost, saj so podatki o predmetu posla (vrsti oglaševanja), pogodbenem partnerju, vrednosti posla in času izvedbe oglaševanja bistveni poslovni podatki o konkretnih poslovnih razmerjih, iz katerih je mogoče sestaviti pregledno in celovito sliko o trženjski strategiji zavezanca. Da ne bi prišlo do ogrozitve konkurenčnega položaja zavezanca, je zato nujno, da se kot poslovna skrivnost opredeli celotna vsebina predloženih dokumentov, in se s tem prepreči, da bi tretje osebe iz podatkov o tem, kje, kako, pri kom, za kakšno ceno, kdaj in s kakšno dinamiko zavezanec oglašuje svoje produkte, rekonstruirale zavezančev poslovni in trženjski model in s tem ogrozile položaj zavezanca na izjemno konkurenčnem energetskem trgu. Zavezanec je povzel 14. točko uvodnih določb Direktive (EU) 2016/943 Evropskega parlamenta in sveta o varstvu nerazkritega strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij (poslovnih skrivnosti) pred njihovo protipravno pridobitvijo, uporabo in razkritjem , in zaključil, da šteje, da imajo strokovno znanje, izkušnje in informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škoduje interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor, s tem da škoduje znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčnim sposobnosti. Glede na že podano obrazložitev ni nobenega dvoma, da bi lahko imelo razkritje vsebine predloženih dokumentov prav takšne negativne finančne učinke na zavezanca in njegovo poslovanje. V nadaljevanju je zavezanec pojasnil, da vsebina zahtevanih dokumentov predstavlja podatke, ki jih je zavezanec sam prepoznal kot tako pomembne za njegovo poslovanje, da jih je s Pravilnikom opredelil kot poslovno skrivnost. Hkrati je v Pravilniku opredelil osebe, ki so zavezane k varovanju poslovne skrivnosti in načine varovanja poslovnih skrivnosti. Iz vseh opisanih okoliščin sledi, da je izpolnjen tudi pogoj, da je zavezanec razumno ukrepal, da vsebino zahtevanih dokumentov ohrani kot skrivnost. S podano obrazložitvijo je izkazana in potrjena tudi domneva iz drugega odstavka 2. člena ZPosS. Dalje je zavezanec podrobno pojasnil, da zahtevane listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji, ne sodijo v okvir taksativno naštetih informacij po 4.a členu ZDIJZ. Glede podatkov, ki naj bi bili po zakonu javni, se zavezanec sklicuje na četrti odstavek 6. člena ZDIJZ in uveljavlja ugovor, da bi razkritje podatkov iz teh dokumentov huje škodovalo njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu. Glede hujše škode, ki bi jo zavezanec na trgu utrpel v primeru razkritja vsebine predloženih dokumentov, to je podatkov o predmetu posla (vrsti oglaševanja), pogodbenem partnerju, vrednosti posla ter trajanju oziroma dinamiki izvedbe oglaševanja, se je zavezanec skliceval na že podano obrazložitev v zvezi s tržno vrednostjo zahtevanih informacij, kjer je pojasnil, da bi njihovo razkritje omogočilo rekonstrukcijo celotne trženjske strategije zavezanca, kar bi bilo za položaj zavezanca na trgu pogubno. Takšno razkritje bi namreč izničilo konkurenčne prednosti zavezanca, zaradi česar bi lahko utrpel hud upad števila strank in negativne finančne posledice. Zavezanec meni, da je s tem je izkazal, da bi razkritje predloženih dokumentov, katerih vsebina v celoti predstavlja poslovno skrivnost, huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, zato tudi podatki iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ ne smejo biti razkriti. To hkrati pomeni, da v konkretnem primeru ne gre za položaj iz tretjega odstavka 2. člena ZPosS in da je zavezanec upravičeno vse podatke iz predloženih dokumentov opredelil kot poslovno skrivnost. V nadaljevanju je zavezanec pojasnil svoje stališče glede zahteve za dokumente hčerinskih družb. Na koncu je zavezanec pojasnil, zakaj meni, da zahteva prosilca predstavlja zlorabo pravice.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
(6) IP uvodoma pojasnjuje, da je odgovor zavezanca št. 1191/2024/MVG z dne 30. 12. 2024, v skladu s četrtim odstavkom 26.a člena ZDIJZ, obravnaval kot zavrnilno odločbo.
(7) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(8) IP uvodoma ugotavlja, da je družba GEN-I d.o.o., zavezanec po prvem odstavku 1.a člena ZDIJZ, torej kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. IP se je do tega opredeljeval obširneje že v svojih predhodnih odločbah[1].
(9) Iz prosilčeve zahteve izhaja, da se ta nanaša na »vse pogodbe, vezane na oglaševanje in komuniciranje z javnostmi, in vso dokumentacijo, ki je nastala na podlagi teh pogodb (računi, naročilnice, zapisniki sestankov z izvajalci, elektronsko komunikacijo z izvajalci, poročila o izvedenih storitvah in material, ki so ga izdelali izvajalci) in sicer vsaj za dokumente, ki so nastali v času od 17. 5. 2021 dalje.« Z dodatno zahtevo z dne 1. 12. 2024 je prosilec prosil tudi »za listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji ter za vse navedene listine tudi za hčerinske družbe«.
(10) V prilogi dopisa št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025 je zavezanec IP poslal zahtevane račune in 2 pogodbi, in sicer Pogodbo o objavi predstavitvenih člankov GEN-I na spletni strani, z dne 15. 1. 2024 in Pogodbo o poslovnem sodelovanju, z dne 19. 2. 2024 (v nadaljevanju zahtevani pogodbi).
(11) Glede zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na »listine tudi za hčerinske družbe«, torej zavezančeve odvisne družbe, se IP strinja z navedbami zavezanca v zavrnilnem odgovoru in v dopisu št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025, da so hčerinske družbe zavezanca samostojne pravne osebe in v primeru izpolnjevanja vseh zakonskih pogojev tudi samostojne zavezanke po ZDIJZ. Zavezanec nima niti dolžnosti niti pravne podlage, da bi razkrival kakršnekoli podatke o pravnih poslih, ki jih sklepajo njegove hčerinske družbe. Glede na določbe 4 a člena ZDIJZ je namreč v primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom, informacija javnega značaja, informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki ga je sklenil poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom. Informacije iz pravnih poslov, ki so jih sklenile hčerinske družbe, torej niso informacije javnega značaja, kot so opredeljene v prvem odstavku 4.a členu ZDIJZ. Glede na navedeno IP ugotavlja, da se dolžnost zavezanca za posredovanja informacij javnega značaja ne nanaša na pravne posle, ki so jih sklenile njegove hčerinske družbe.
(12) Prosilčeva zahteva se poleg pogodb nanaša tudi na vso dokumentacijo, ki je nastala na podlagi zahtevanih pogodb (računi, naročilnice, zapisniki sestankov z izvajalci, elektronsko komunikacijo z izvajalci, poročila o izvedenih storitvah in material, ki so ga izdelali izvajalci) in na listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji (v nadaljevanju zahtevani dokumenti). IP ugotavlja, da vsi ti zahtevani dokumenti že pojmovno ne pomenijo sklenjenega pravnega posla, zato jih ni mogoče uvrstiti pod definicijo informacije javnega značaja iz 4.a člena ZDIJZ.[2] Pravni posel je namreč izjava volje, ki jo je subjekt pravnega posla izjavil z namenom, da nastane, se spremeni oziroma preneha določeno pravno razmerje, katerega udeleženec je subjekt pravnega posla in ki izpolnjuje predpostavke, ki jih zakon določa za nastanek, spremembo oziroma prenehanje tega civilnopravnega razmerja.[3] Upoštevaje navedeno izhodišče in vsebino dokumentov, ki jih je zavezanec posredoval IP v prilogah dopisa št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025, pravni posel predstavljata obravnavani pogodbi, ne pa tudi dokumentacija, ki je nastala na podlagi zahtevanih pogodb (računi, naročilnice, zapisniki sestankov z izvajalci, elektronsko komunikacijo z izvajalci, poročila o izvedenih storitvah in material, ki so ga izdelali izvajalci) in listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji.
(13) Skladno z drugim odstavkom 4.a člena ZDIJZ je v primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava informacija javnega značaja tudi informacija, ki je nastala na podlagi pravnih poslov iz prve alineje prvega odstavka tega člena oziroma je z njimi neposredno povezana, če je, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena tega zakona, za njeno razkritje podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka 6. člena tega zakona. IP ugotavlja, da zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo, ki je neposredno povezana s sklenjenim pravnim poslom, tj. pravnim poslom, ki se nanaša na izdatke poslovnega subjekta za oglaševanje in komuniciranje z javnostmi in bi jo bilo mogoče razkriti kot informacijo javnega značaja po drugem odstavku 4.a člena ZDIJZ, vendar le, če bi bil za njihovo razkritje podan prevladujoči javni interes. IP ob preučitvi zadeve ni našel nobene okoliščine, ki bi nakazovala na to, da je za razkritje zahtevanih informacij podan prevladujoči javni interes. Iz prakse Upravnega sodišča RS (npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012) izhaja, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene vrednote, kot so življenje, zdravje ali varnost ljudi, v konkretnem primeru pa te okoliščine niso podane. Prosilec se je sicer skliceval na javni interes, vendar zgolj na splošno, brez konkretnih argumentov. Navedel je zgolj, da ima »politična oblast posreden vpliv nad vodstvom, zato so podatki o stroških podjetja v javnem interesu«, in da »še posebej to velja za oglaševanje, kjer je učinek stroškov na poslovanje težko meriti«. IP poudarja, da pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oziroma del dokumenta. Splošno sklicevanje, kot izhaja iz pritožbe, po oceni IP ni dovolj, da bi omogočilo razkritje sicer varovanih informacij. Torej zgolj konkretni razlogi (npr. navedba konkretnih (ne zgolj domnevnih) nepravilnosti) za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti. Vendar pa prosilec v obravnavanem primeru ni konkretno navedel razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za zahtevane dokumente. IP zato zatrjevanju prosilca ni mogel slediti. Pri izvedbi testa interesa javnosti v obravnavani zadevi je bilo namreč ključno vprašanje, ali in kako bi razkritje zahtevanih informacij pripomoglo k širši informiranosti javnosti in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot to omogočajo že javno dostopni podatki. Prosilec teh okoliščin ni pojasnil, zaznal pa jih ni niti IP. Posledično ni mogoče reči, da dokumentacija, ki je nastala na podlagi zahtevanih pogodb (računi, naročilnice, zapisniki sestankov z izvajalci, elektronsko komunikacijo z izvajalci, poročila o izvedenih storitvah in material, ki so ga izdelali izvajalci) in listine, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji, predstavljajo informacije javnega značaja na podlagi drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Kot bo pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve, pa je zavezanec dolžan prosilcu posredovati Pogodbo o objavi predstavitvenih člankov GEN-I na spletni strani z dne 15. 1. 2024 in Pogodbo o poslovnem sodelovanju z dne 19. 2. 2024, ki izkazujeta sklenjeni pravni posel, s čimer bo javnosti omogočeno, da se seznani z informacijami, ki so po zakonu javne (prvi odstavek 4.a člena ZDIJZ).
(14) V zvezi z navedenim IP še dodaja, je določba 4.a člena ZDIJZ, ki opredeljuje informacije javnega značaja pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom, jasna in je ni mogoče razlagati ekstenzivno. Če bi zakonodajalec imel namen, da so poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom zavezani na celotnem področju svojega delovanja, zanje ne bi uzakonil drugačne ureditve, oziroma bi jih uvrstil med zavezance po 1. členu ZDIJZ. Transparentnost je v splošnem za organe po 1. členu ZDIJZ mnogo širša kot za zavezance po 1.a členu ZDIJZ, oziroma povedano drugače, definicija informacije javnega značaja je pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom definirana znatno ožje, kot pri organih, ki so zavezani po 1. členu ZDIJZ, določa pa jo 4.a člen ZDIJZ.[4] IP še dodaja, da sta glede vprašanja, katere informacije je po ZDIJZ mogoče zahtevati od poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom, tako IP[5] kot tudi Upravno sodišče RS[6] že večkrat zavzela enotno stališče, iz katerega izhaja, da če ne gre taksativno naštete informacije iz 4.a člena ZDIJZ, jih od poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom na podlagi ZDIJZ ni mogoče zahtevati.
(15) Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je odločitev zavezanca v zvezi z dokumentacijo, ki je nastala na podlagi zahtevanih pogodb (računi, naročilnice, zapisniki sestankov z izvajalci, elektronsko komunikacijo z izvajalci, poročila o izvedenih storitvah in material, ki so ga izdelali izvajalci), listinami, iz katerih je razvidno, kako so oglasi in oglaševalski denar razporejeni med mediji in listinami za hčerinske družbe pravilna in zakonita, pritožba prosilca pa je v tem delu neutemeljena in jo je treba zavrniti, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZDIJZ, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
(16) Sporno v obravnavani zadevi pa, glede na pritožbene navedbe prosilca in s strani zavezanca posredovane dokumente, ostaja vprašanje, ali so informacije iz Pogodbe o objavi predstavitvenih člankov GEN-I na spletni strani, z dne 15. 1. 2024, in iz Pogodbe o poslovnem sodelovanju, z dne 19. 2. 2024 prosto dostopne informacije javnega značaja. IP pripominja, da v zadevi ni sporno, da sta navedena pravna posla zavezanca nastala v času, ko je bil pod prevladujočim vplivom (peti odstavek 1.a člena ZDIJZ).
2. Zahtevani pogodbi kot informaciji javnega značaja
(17) Glede na to, da poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom niso zavezani po ZDIJZ na celotnem področju svojega delovanja, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali zahtevani pogodbi ustrezata pojmu informacije javnega značaja, kot jo v primeru poslovnih subjektov pred prevladujočim vplivom definira 4.a člen ZDIJZ. Ta v prvem odstavku kot informacijo javnega značaja določa med drugim informacijo iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga ali drugih storitev.
(18) Po vpogledu v zahtevani pogodbi je IP ugotovil, da se Pogodba o objavi predstavitvenih člankov GEN-I na spletni strani, z dne 15. 1. 2024, nanaša na objavo strokovnih člankov na določeni spletni strani, Pogodba o poslovnem sodelovanju, z dne 19. 2. 2024, pa na zakup medijskega prostora za oglase. Iz obeh pogodb izhaja, da si je z njima zavezanec kot kupec oziroma naročnik zagotovil storitve oglaševanja v/na tam navedenih medijih, za kar je plačal tam navedeni strošek (pogodbeno vrednost) za različne oblike oglaševanja (npr. oglasi, predstavitveni članek). Glede na navedeno gre, po presoji IP, nedvomno za takšen pravni posel, ki ga je mogoče uvrstiti v okvir »naročila blaga in drugih storitev oziroma za posel, s katerim se dosega enak učinek«, saj gre za pravni posel, iz katerega izhajajo izdatki zavezanca, ki predstavljajo zakup oglasnega prostora oziroma storitve oglaševanje v višini tam določene pogodbene vrednosti. Da so pogodbe o zakupu oglasnega prostora informacije javnega značaja po prvem odstavku 4a. člena ZDIJZ, izhaja tudi iz prakse IP,[7] prakse Upravnega sodišča RS[8]ter iz namena novele ZDIJZ-C, ki je predvsem v preglednosti in odgovornosti upravljanja s sredstvi, s katerimi razpolagajo zavezanci. IP ugotavlja, da podatek o pogodbeni vrednosti, ki ga (poleg drugih) vsebujejo zahtevane pogodbe, izkazuje prav slednje.
(19) Obravnavana pravna posla (Pogodba o objavi predstavitvenih člankov GEN-I na spletni strani, z dne 15. 1. 2024 in Pogodba o poslovnem sodelovanju, z dne 19. 2. 2024) se torej nanašata na izdatke zavezanca za zakup oglasnega prostora, kar pomeni, da gre za pravna posla, ki izkazujeta razpolaganje s sredstvi zavezanca, torej gre za pravna posla v zvezi z izdatki zavezanca. Glavni cilj novele ZDIJZ-C je namreč bil, da se usmeri v nadzor nad izdatki. Zakonodajalec je pri oblikovanju definicije uporabil besedno zvezo »naročilo blaga«. Gre za širok pojem, saj ni mogoče predvideti vseh konkretnih pravnih poslov, ki jih sklepajo poslovni subjekti, vendar še vedno dovolj jasen, da ne moremo govoriti o pravni praznini. Pravne posle, ki naj bodo absolutno javni, je zakonodajalec opredelil po učinku, ki ga dosegajo posli, za katere so sklenjeni, ta učinek pa je, da gre za izdatek, ki ga ima zavezanec v konkretnem pravnem poslu. Navedeno pomeni, da tudi pogodba o zakupu oglasnega prostora, v kateri zavezanec nastopa v vlogi »kupca« oziroma »naročnika«, sodi med informacije javnega značaja, ki so opredeljene v 1. alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ.
(20) Zavezanec v dopisu št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025 navaja, da je njegova glavna dejavnost prodaja, nujen in neločljiv sestavni del vsake prodajne aktivnosti pa je ravno v oglaševanju prodajnih produktov in storitev. Dalje navaja, da marketinška dejavnost predstavlja jedro dejavnosti zavezanca in bistvo njegove konkurenčne prednosti. IP poudarja, da to ne pomeni, da je dejavnost oglaševanja zavezančeva primarna dejavnost.[9] Iz čistopisa Družbene pogodbe družbe GEN-I, trgovanje in prodaja električne energije, d.o.o., z dne 12. 12. 2024, izhaja, da je cilj družbe dobava električne energije kupcem na vseh relevantnih segmentih trga, pod konkurenčnimi pogoji, ob sočasnem učinkovitem obvladovanju vseh vrst poslovnih tveganj za družbo (5. člen). Primarna dejavnost zavezanca v obravnavanem primeru je torej dobava električne energije kupcem in ne dejavnost oglaševanja. Povsem tipično in logično ravnanje vsakega poslovnega subjekta, ki nastopa na trgu, je, da svojo ponudbo oglašuje, vendar to ne pomeni, da je oglaševanje njegova primarna dejavnost.
(21) Upoštevaje navedeno, je tako IP pri zahtevanih pogodbah ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po določbi 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, zavezanec pa z njima nedvomno tudi razpolaga, saj ju je posredoval IP.
3. Izjema poslovne skrivnosti
(22) Zavezanec v izpodbijanem pisnem odgovoru zatrjuje, da so zahtevani dokumenti njegova poslovna skrivnost. IP se zato v nadaljevanju najprej opredeljuje do izjeme varstva poslovne skrivnosti kot jo določa 2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu s to določbo se dostop do zahtevanih informacij zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS. IP ugotavlja, da je zavezanec v dopisu št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025 uspel utemeljiti obstoj vseh zahtev, ki za utemeljitev obstoja poslovne skrivnosti izhajajo iz prvega in drugega odstavka 2. člena ZPosS, zato jih v izogib podvajanju ne ponavlja na tem mestu. IP se torej strinja z zavezancem, da sta glede Pogodbe o objavi predstavitvenih člankov GEN-I na spletni strani, z dne 15. 1. 2024, in Pogodbe o poslovnem sodelovanju, z dne 19. 2. 2024, izpolnjene vse zahteve za opredelitev poslovne skrivnosti iz prvega in drugega odstavka 2. člena ZPosS.
(23) Ob izkazanem obstoju poslovne skrivnosti pa je treba preveriti, ali v konkretnem primeru pride v poštev tretji odstavek 2. člena ZPosS, po katerem se kot poslovna skrivnost ne morejo označiti tisti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. V skladu s slednjo določbo je tako IP upošteval določbe ZDIJZ, ki opredeljujejo absolutno javne podatke. Na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ se namreč dovoli dostop do zahtevanega podatka, ne glede na izjemo varstva poslovne skrivnosti, če gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena tega zakona, in sicer:
- podatek o vrsti posla;
- o pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja);
- pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil;
- datum in trajanje posla;
- enaki podatki iz aneksa k pogodbi.
(24) To so torej absolutno javno dostopni podatki, kar izhaja tudi iz sodne prakse.[10] To pomeni, da določeni deli pogodb, ki so informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ, sicer lahko predstavljajo poslovno skrivnost, osnovni podatki pa so praviloma vedno javno dostopni. Iz navedenega izhaja, da so osnovni podatki iz pogodb, ki sta predmet presoje tega pritožbenega postopka, javni na podlagi določbe prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ.
(25) Ker pa se je zavezanec v dopisu št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025 skliceval na določbo tretjega odstavka 6. a člena ZDIJZ, je IP opravil presojo tudi v tem obsegu. Na podlagi navedene določbe lahko zavezanci, katerih informacije javnega značaja se ne posredujejo v svetovni splet v skladu s četrtim odstavkom 10.a člena ZDIJZ, zavrnejo dostop do teh osnovnih podatkov o poslih, če izkažejo, da bi razkritje huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu, pa ne gre za donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek. Gre za izjemo od izjem, na katero se lahko sklicuje zgolj zavezanec po ZDIJZ, torej poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, ki je gospodarska družba, v kateri je delež oseb javnega prava s kapitalskim ali upravljavskim deležem posamično ali skupaj 100 %, razlagati pa jo je treba ozko in strogo, saj pomeni izjemo od splošnega režima transparentnosti. IP tako poudarja, da je prosta dostopnost do osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih »pravilo«, ki ga je mogoče zgolj izjemoma omejiti, če poslovni subjekt izkaže nastanek »hujše« škode njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu.
(26) IP je ugotovil, da zahtevani pogodbi ne predstavljata donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali drugega pravnega posla, s katerimi se dosega enak učinek, zato se zavezanec sicer lahko sklicuje na to, da bi razkritje osnovnih podatkov iz predmetnih pravnih poslov huje škodovalo njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu, vendar pa, po presoji IP, v obravnavanem primeru zavezanec, za osnovne podatke o poslih iz prvega odstavka 6. a člena ZDIJZ, ni izkazal nastanka hujše škode za svoj konkurenčni položaj na trgu. Navedba zavezanca v dopisu št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025, da bi razkritje zahtevanih pogodb omogočilo rekonstrukcijo celotne trženjske strategije zavezanca, kar bi bilo za njegov položaj na trgu pogubno, je po mnenju IP pretirana. Dejstva, da delujejo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava na trgu, torej tudi zavezanec, se je zavedal že zakonodajalec, pa je kljub temu zakonom določil njihovo dolžnost posredovanja določenih informacij kot informacij javnega značaja. Zakonodajalec je namreč izhajal iz predpostavk, da gre za poslovne subjekte, ki sicer nastopajo na trgu, vendar na drugi strani razpolagajo z državnim premoženjem oziroma finančnimi sredstvi države. Pavšalno sklicevanje, da bi ugoditev zahtevi prosilca pomenila razkritje poslovnega modela zavezanca in njegovih poslovnih strategij ter vplivala na uspešnost zavezančevega nastopanja na energetskem trgu ter navedba, da tovrstne podatke skrbno varujejo tudi ostala podjetja, po oceni IP niso zadostna podlaga za zavrnitev dostopa do osnovnih podatkov o teh poslih. Poudariti je treba, da so javne le nekatere, osnovne in taksativno določene informacije iz pogodb, ne pa pogodbe kot celota. Razkritje teh določenih podatkov pa po mnenju IP tudi ne more vplivati na uspešnost zavezančevega nastopanja na energetskem trgu v tolikšni meri, da bi mu zaradi tega nastala hujša gospodarska škoda, kot to zatrjuje zavezanec. Prav tako z razkritjem osnovnih podatkov iz predmetnih poslov ni mogoča celovita ekonomsko-poslovna ocena posamezne pogodbe, ki bi lahko koristila konkurenci zavezanca in njegovih poslovnih partnerjev. Osnovni podatki namreč ne izkazujejo informacij o predmetu posla in drugih podrobnosti sklenjenega in izpeljanega posla. To stališče je skladno z razlogi Ustavnega sodišča RS iz odločbe, št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017, iz katere izhaja, da samo podatek o denarni vrednosti pogodbe brez korelativnega natančnega in podrobnega opisa količine in kvalitete obljubljene protistoritve dejansko ne da vseh potrebnih podatkov za celovito ekonomsko-poslovno oceno neke pogodbe, ki bi lahko koristila konkurenci zavezanca in njegovih poslovnih partnerjev. Ugotoviti pa je mogoče tudi, da zavezanec ni v ničemer konkretno opredelil te morebitne škode, ki bi lahko nastala, saj se vse njegove povsem pavšalne navedbe le na splošno nanašajo na vse zahtevane dokumente. Prav tako v zahtevanih pogodbah ne gre za podatke o poslih, ki bi predstavljali jedro dejavnosti zavezanca (npr. pogodbene cene za posamezne kupce), zato te presoje IP ne spremenijo niti navedbe zavezanca glede o tem, da je strategija oglaševanja kot sestavni del tržne strategije tista, ki odločilno vpliva na uspešnost nastopanja na energetskem trgu.
(27) Zahtevani pogodbi predstavljata pravne posle, ki bremenijo zavezanca za nek denarni izdatek, in ne gre za posle, ki bi bili jedro njegove dejavnosti, ob tem pa IP še enkrat poudarja, da je bil eden od glavnih ciljev ZDIJZ-C, da se preko dviga stopnje transparentnosti pri sklepanju poslov pripomore k bolj učinkovitemu upravljanju s premoženjem in finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom. Ne nazadnje pa je treba poudariti, da se poslovni partnerji nedvomno zavedajo, da sklepajo pravne posle s poslovnim subjektom, ki je v večinski lasti države, kar pomeni, da se morajo posledično zavedati tudi določenega nadzora javnosti pri posameznih poslih. Kot to velja za sopogodbenike – subjekte zasebnega prava zavedati, ko sklepajo pogodbe z javnim sektorjem[11].
(28) IP poudarja, da naj bi ZDIJZ-C pripomogel tudi k vzpostavitvi konkurenčnih pogojev na trgu, predvsem za male in srednje velike gospodarske družbe, ki želijo poslovati oziroma konkurirati gospodarskim subjektom pod prevladujočim vplivom oseb kot je zavezanec. Zato je sklicevanje zavezanca na vpliv razkritja osnovnih informacij o zahtevanih pogodbah na njegov položaj na trgu, glede na okoliščine konkretnega primera, in upoštevajoč zgornje razloge, neprimeren in z njimi ni mogoče utemeljiti hude škode za zavezančev konkurenčni položaj na trgu. Povedano drugače, ker je bil med drugim cilj ZDIJZ-C, da se vzpostavi zdravo konkurenčno okolje za vse poslovne subjekte, upoštevaje to dejstvo in dejstvo deležev, ki jih na energetskem trgu dosega zavezanec, zavezanec hude škode za konkurenčni položaj na trgu ne more izkazovati z dejstvom, da bo v primeru posredovanja informacij, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, delno razkrita njegova marketinška strategija. Huda škoda za konkurenčni položaj na trgu se namreč presoja v okviru njegove primarne dejavnosti, kamor pa oglaševanje nedvomno ne spada. Med glavnimi načeli je tako ZDIJZ-C opredelil načelo večje transparentnosti poslovanja poslovnih subjektov, ki upravljajo s premoženjem in finančnimi sredstvi oseb javnega prava. V skladu s temi nameni je predlagatelj tako opredelil kot absolutno javne osnovne podatke o izdatkih poslovnih subjektov, tudi pri naročilu blaga in storitev. Pri tem IP ni mogel mimo dejstva, da v obravnavanem primeru ne gre za katerokoli gospodarsko družbo, ki deluje na trgu, ampak za gospodarsko družbo, katere večinski lastnik je Republika Slovenija in dejstvo je, da gre za gospodarsko družbo, za katero veljajo določena pravila ZDIJZ.
(29) IP je tako ocenil, da so navedbe zavezanca pavšalne in ne izkazujejo hujše škode, ki bi z razkritjem osnovnih podatkov iz obravnavanih pogodb lahko nastala konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu. Posledično je odločil, da so osnovni podatki o pravnih poslih, ki so predmet zahteve in pritožbe, v konkretnem primeru prosto dostopni. Ob tem IP ugotavlja, da zahtevani pogodbi ne vsebujeta vseh podatkov iz prvega odstavka 6. a člena ZDIJZ. Ne vsebujeta namreč računa pravne osebe in višine posameznih izplačil. Posledično ti podatki niso razkriti na podlagi 1. točke izreka te odločbe.
4. Glede zlorabe pravice
(30) Zavezanec je v dopisu št. 78/2025/MVG z dne 24. 1. 2025 navedel, da zahteva prosilca predstavlja zlorabo pravice. Zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja opredeljuje peti odstavek 5. člena ZDIJZ, skladno s katerim organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.
(31) Kot izhaja iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju Predlog zakona) so elementi oziroma kriteriji, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.[12] Šikanoznost je torej eden od elementov oziroma kriterijev, ki se presoja pri zlorabi pravice dostopa oziroma povedano drugače, zahteva, ki je šikanozna, že v osnovi pomeni tudi zlorabo pravice.[13]
(32) Ker se je IP o zlorabi pravice dostopa že večkrat izrekel in v svojih odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa,[14] se IP do tega v tej odločbi posebej ne opredeljuje. Ne glede na to, pa poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba torej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora torej vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
(33) V zvezi s presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oz. interes prosilca za dostop do konkretne informacije, ni relevanten. Zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes za to presojo ni pomemben. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Prosilec namreč v postopku po ZDIJZ ni dolžan izkazati pravnega upravičenja, niti ga organ ne sme preverjati in presojati, saj ta za odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja ni zahtevan. Špekulacije zavezanca, s katerimi na splošno zatrjuje, da zahteva prosilca ni oblikovana v duhu in v skladu z namenom ZDIJZ, niso razlog, da se prosilcu dostop do informacije odreče.
(34) ZDIJZ ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Upoštevaje dejstva obravnavanega primera IP najprej ugotavlja, da ne gre za ponavljajočo se zahtevo za isto zadevo, ampak je zahteva prosilca v obravnavanem primeru enkratna. Zavezanec sicer na splošno navaja, da je prosilec nanj v preteklosti že naslovil istovrstne zahteve, česar pa z ničemer ni konkretiziral (npr. ni pojasnil, koliko je bilo teh zahtev, na kaj točno so se nanašale, kakšen je bil obseg zahtevanih dokumentov,…). Po mnenju IP zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Zahtevana dokumentacija se nanaša na področje zakupa oglasnega prostora, torej za naročilo blaga oziroma storitev, kar pomeni da gre za delovno področje, za katerega praviloma velja načelo transparentnosti najmanj v obsegu osnovnih podatkov pravnih poslov. Nedvomno je zavezanec zavezan po prvem odstavku 1.a člena ZDIJZ, kar pomeni, da lahko vsakdo zahteva dostop do informacij, ki sodijo v okvir definicije informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Glede na namen ZDIJZ ima tako predmetna zahteva načeloma vse možnosti za uspeh, saj so osnovni podatki iz zahtevanih pogodb nedvomno informaciji javnega značaja, kar je podrobno pojasnjeno že v predhodnih točkah te obrazložitve.
(35) Po pregledu obsega zahtevanih pogodb po mnenju IP ni mogoče objektivno reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Bistveno pa je dejstvo, da zavezanec, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni z ničemer konkretno pojasnil, kako bi obravnava zahteve prosilca prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega bi mogel ustrezno zavarovati svoje pravice do svobodne gospodarske pobude. Zavezanec je le na splošno zatrjeval, da bi priprava zahtevanih dokumentov zahtevala ogromno časa ter veliko kadrovskih in drugih resursov. Pri tem je zavezanec na splošno navedel, da je predmet zahteve več sto dokumentov, kar kaže na to, da je izhajal iz napačne opredelitve informacije javnega značaja, saj sta predmet presoje v tem pritožbenem postopku le dve pogodbi, kar je podrobneje pojasnjeno že v predhodnih točkah te obrazložitve. IP zato ugotavlja, da upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov ni posebno veliko in ne bi prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.
(36) Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje vse navedbe in ugotovitve v tej obrazložitvi, ni mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Kot že navedeno, osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, prav tako v konkretni zadevi ni mogoče špekulirati o tem, da bi prosilec lahko po seznanitvi z informacijo le to uporabil na načine, ki bi predstavljali kršitev zakona, saj o tem v zadevi ni nobenih indicev. Zavezanec se sicer sklicuje na preteklo ravnanje prosilca v televizijski oddaji, ki ga ocenjuje kot prikazovanje zavezanca v negativni luči, vendar ta ravnanja prosilca niso v neposredni zvezi z obravnavano zahtevo, zato za utemeljitev zlorabe v obravnavanem primeru niti niso pravno relevantna.
(37) IP ocenjuje, da zavezanec ni uspel izkazati šikanoznega značaja zahteve. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja ali če bi bile v njej izražene številne negativne vrednostne sodbe in žalitve, provokacije in s tem navidezno uveljavljanje pravic. Obravnavana zahteva nima takšne vsebine, je popolnoma vrednostno nevtralna in, kot že rečeno, iz nje ne izhaja prav nič, kar bi kazalo, da bi prosilec lahko po seznanitvi z informacijo le to uporabil na načine, ki bi predstavljali kršitev zakona. Tega pa ni mogoče ugotoviti tudi upoštevaje navedbe zavezanca, ki so zelo pavšalne. Zavezanec z ničemer ni konkretiziral svojih navedb, saj ni povedal, niti katere konkretne podatke iz zahtevanih dokumentov bi prosilec lahko zlorabil, niti na kakšen konkreten način bi to lahko storil. Uporaba zahtevanih informacij pri novinarskem delu ne pomeni zlorabe informacij iz zahtevanih dokumentov, četudi zavezanec meni, da ga je prosilec v preteklosti v televizijski oddaji neupravičeno in neutemeljeno prikazoval v negativni luči, saj o tem ne obstaja pravnomočna odločitev pristojnega organa. Sicer pa nadzor nad delom zavezancev predstavlja enega temeljnih nagibov za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Bistvo nadzorne funkcije je pogosto ravno v preverjanju sumov nepravilnosti delovanja ali v podrobnejšem ugotavljanju dejanskega stanja. Kot je IP že uvodoma pojasnil, ZDIJZ ne določa, da mora za pridobitev dokumentov prosilec izkazati pravni interes, zaradi česar se razlogov ali nagibov za pridobitev dokumentov po ZDIJZ v postopku ne ugotavlja. Morebitno nezadovoljstvo zavezanca nad tem, da javnost preverja vsebino pravnih poslov, ki je prosto dostopna informacija javnega značaja, ne more predstavljati razloga za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja s sklicevanjem na izjemo zlorabe instituta dostopa do informacij javnega značaja. IP zato zaključuje, da obravnavane zahteve prosilca ni mogoče opredeliti kot ravnanje, ki bi bilo šikanozno, torej takšno, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti[15] zavezancu.
(38) V obravnavanem primeru tudi ni mogoče govoriti o zlorabi pravice dostopa zaradi funkcionalno povezanih zahtev, saj je v izpodbijanem pisnem odgovoru odločeno le o eni sami zahtevi prosilca, ki jo je dopolnil z enim dodatnim dopisom.
(39) Glede argumentov, ki jih zavezanec v zvezi z zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja navaja v zvezi s posegom v svobodno gospodarsko pobudo kot ustavno varovano kategorijo, IP poudarja, da se je dejstva, da delujejo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava na trgu, torej tudi zavezanec, zavedal že zakonodajalec, pa je kljub temu z ZDIJZ-C določil njihovo dolžnost posredovanja določenih informacij kot informacij javnega značaja. S tem je uzakonil določen poseg v svobodno gospodarsko pobudo, zato argumenti prosilca v tem delu ne zdržijo resne pravne presoje. Kot že rečeno, je zakonodajalec izhajal iz predpostavk, da gre za poslovne subjekte, ki sicer nastopajo na trgu, vendar na drugi strani razpolagajo z državnim premoženjem oziroma finančnimi sredstvi države, zaradi česar je poseg v svobodno gospodarsko pobudo v smislu absolutne javnosti določenih osnovnih podatkov iz sklenjenih pravnih poslov sorazmeren. Na podlagi 1. točke izreka te odločbe pa je IP zavezancu naložil dolžnost posredovanja le tistih osnovnih podatkov iz zahtevanih pogodb, ki so absolutno javni na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, kar je popolnoma skladno z namenom zakonodajalca.
(40) IP po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam zavezanca, da je namen prosilca v zlorabi informacije javnega značaja.
5. Sklepno
(41) Ker gre v obravnavani zadevi za primer, ko javnost podatkov izrecno določa zakon (prvi odstavek 6.a člena ZDIJZ), IP v postopek kot stranskih udeležencev ni pritegnil pogodbenih strank zavezanca v zahtevanih pogodbah. Skladno z a26.a členom ZDIJZ je namreč v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.
(42) Upoštevaje vse navedeno IP ugotavlja, da je zavezanec napačno uporabil materialno pravo, ko je prosilcu zavrnil dostop do podatkov, ki so javni po prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Zavezanec posledično tudi ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ o delnem dostopu. Ta določa, da v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[16] (19. člen). Ker je IP ugotovil, da je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je pritožbi prosilca v delu, ki se nanaša na javne podatke iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, ugodil in izpodbijani pisni odgovor zavezanca, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, v tem delu odpravil ter sam odločil o zadevi (1. točka izreka). Pri tem IP pojasnjuje, da je v 1. točki izreka te odločbe naštete dokumente določil z naslovom in datumom, na način kot izhaja iz dokumentov samih, vendar brez navedbe poslovnih partnerjev in konkretne spletne strani Na ta način je IP v izreku te odločbe navedel le tiste podatke, ki so nujni, da je izrek še določen in izvršljiv, hkrati pa se pred pravnomočnostjo te odločbe ne razkrije informacij, ki so predmet obravnavane zahteve. Glede preostalih podatkov iz zahtevanih pogodb je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP (2. točka izreka te odločbe).
(43) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.
(44) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav
namestnica pooblaščenke
[1] Npr. v odločbah IP št. 09021-3/2023 in št. 09021-8/2022.
[2] Tako izhaja tudi iz pretekle prakse IP, denimo, stališče, da računi ne predstavljajo informacije javnega značaja v smislu 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ izhaja iz odločb IP št. 090-140/2018, 0902-9/2018, 0902-5/2016 in 09021-1/2020.
[3] N. Plavšak, Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), 1. knjiga, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 150.
[4] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017.
[5] npr. odločbe IP št. 09021-2/2023, št. 09021-7/2022, št. 09021-5/2022, št. 09021-10/2020, …
[6] npr. sodba Upravnega sodišča RS št. IU 1224/2019-15 z dne 29. 8. 2022, točki 36 in 37.
[7] Npr. odločbi IP št. 0902-4/2016 in št. 0902-12/2019/23.
[8] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 454/2020-50 z dne 2. 10. 2024.
[9] Smiselno enako izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 454/2020-50 z dne 2. 10. 2024 (46. točka obrazložitve), v kateri je sodišče potrdilo stališče IP, da oglaševanje ni primarna dejavnost družbe Telekom Slovenije d.d..
[10] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1149/2015-16 z dne 8. 7. 2015.
[11] To stališče izhaja tudi iz sodne prakse, npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27, št. I U 1123/2017-13 in št. I U 1125/2017-62.
[12] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.
[13] Npr. odločba IP št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016 in sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.
[14] Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-249/2016, št. 090-27/2017, št. 090-68/2017, št. 090-55/2017 in št. 090-175/2017.
[15] SSKJ: šikanozen: s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti.
[16] Uradni list RS, št. 24/2016 in št 146/22.