prosilec - Finančna uprava RS

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do seznama vseh delodajalcev, ki so prejeli subvencijo minimalne plače na podlagi 29. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 ter zneske prejetih subvencij, zaradi izjeme davčne tajnosti.  IP obrazložitvi organa ni mogel slediti, saj je organ pri odločitvi zmotno opustil ključno dejstvo, da je bila njegova vloga po ZDUOP vezana na izplačilo subvencije in da je zgolj ta informacija predmet zahteve. Podatki, ki jih delodajalci posredujejo organu, namreč nimajo ne posredne ne neposredne zveze s pobiranjem davkov (temveč izključno s pravico do izplačila subvencije), posledično pa tudi organ svoje naloge po ZDUOP, da izplača subvencije, ni izvedel v okviru funkcije pobiranja davkov, zato se določbe ZDavP-2 v tem delu ne uporabljajo, zaradi česar tudi ni mogoče govoriti o davčni tajnosti. Navedeno dokazuje šesti odstavek omenjenega 29. člena ZDUOP, ki izrecno določa, da se »za postopek nadzora smiselno uporablja zakon, ki ureja davčni postopek«, kar pomeni, da se ZDavP-2  uporablja šele v postopku nadzora, ne pa v postopku samega izplačila, in še to le smiselno, kar nedvomno pritrjuje stališču IP in prosilca, da seznam izplačil subvencije, ki je predmet zahteve, ne izpolnjuje pogojev davčne tajnosti. Nadalje je  IP podredno poudaril, da zahtevane informacije tudi z vidika same definicije davčne tajnosti, ki je opredeljena v 15. členu ZDavP-2, ne izpolnjujejo zakonskih pogojev, ki morajo biti podani kumulativno, saj samo izplačilo subvencije, ki je predmet zahteve in presoje, nima nobene zveze z davčno obveznostjo, temveč zgolj in izključno s povračilom dela minimalne plače v obliki mesečne subvencije v višini 50 eurov, ki predstavlja »izplačilo« organa in s tem porabo javnih sredstev. Po oceni IP pa ni mogoče iti mimo tega, na kar je opozoril tudi prosilec, da so ti podatki za vsakega prejemnika subvencije prosto dostopni v spletni aplikaciji Erar, čemur pritrjuje tudi organ ob odstopu pritožbe, zato ni niti pravne podlage niti logične razlage za zavrnitev dostopa do seznama, s katerim razpolaga organ.

ODLOČBA:

Številka: 090-27/2022/2

Datum: 11. 2. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (dalje prosilec), z dne 27. 1. 2022, zoper zavrnilno odločbo z dne 21. 1. 2022, št. 090-6/2022-2, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Finančne uprave RS, Generalnega finančnega urada, Šmartinska cesta 55, p.p. 631, 1001 Ljubljana (dalje organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba z dne 21. 1. 2022, št. 090-6/2022-2, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Finančne uprave RS, Generalnega finančnega urada, odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati seznam vseh delodajalcev, ki so prejeli subvencijo minimalne plače na podlagi 29. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 ter zneske prejetih subvencij.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je na organ naslovil elektronsko sporočilo z dne 4. 1. 2022, v katerem je navedel, da na podlagi ZDIJZ prosi, da mu organ na naslov ali v elektronski obliki, na elektronski naslov, pošlje podatke, katera podjetja in koliko so dobila PKP subvencije zaradi dviga minimalne plače. Ob tem je dodal, da gre v tem primeru za državno subvencijo in porabo javnih sredstev, zato ne vidi zakonitega razloga, da ti podatki ne bi bili javni.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 21. 1. 2022, št. 090-6/2022-2, s katero je zahtevo prosilca za posredovanje seznama delodajalcev, ki so prejeli subvencijo minimalne plače na podlagi 29. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 ter zneska prejetih subvencij, zavrnil. Posebni stroški niso nastali.

V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca ter navedel, da Zakon o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 15/21, 112/21 - ZNUPZ in 206/21, v nadaljevanju ZDUOP) v 1. odstavku 29. člena določa, da je delodajalec za vsakega delavca, katerega plača za polni delovni čas, brez dodatkov, določenih z zakoni in drugimi predpisi ter s kolektivnimi pogodbami, dela plače za delovno uspešnost in plačila za poslovno uspešnost, dogovorjeno s kolektivno pogodbo ali pogodbo o zaposlitvi, ne presega zneska, določenega v skladu z Zakonom o minimalni plači (Uradni list RS, št. 13/10, 92/15 in 83/18), upravičen do povračila dela minimalne plače v obliki mesečne subvencije v višini 50 evrov. Nadalje ZDUOP v 5. odstavku 29. člena določa, da za pridobitev subvencije delodajalcu iz prvega odstavka tega člena delodajalec preko informacijskega sistema FURS predloži izjavo, s katero izjavlja, da je zaposlenemu obračunal in izplačal plačo iz prvega odstavka tega člena ter podatke, iz katerih izhaja upravičenost do subvencije. Upravičenec predloži izjavo preko informacijskega sistema FURS v elektronski obliki najpozneje do konca meseca za subvencijo za pretekli mesec, vendar najpozneje do konca julija 2021. FURS izplača subvencijo najpozneje do 20. v mesecu, ki sledi mesecu oddaje izjave. Za pravilnost izjave delodajalec kazensko in materialno odgovarja. ZDUOP v 6. odstavku 29. člena določa, da nadzor v zvezi z uveljavljanjem pravice delodajalca do subvencije po tem členu izvaja FURS, ki za postopek nadzora smiselno uporablja zakon, ki ureja davčni postopek in v 9. odstavku 29. člena, da nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti vračila prejete subvencije v skladu s prejšnjim odstavkom izvaja FURS, ki za postopek nadzora smiselno uporabi zakon, ki ureja davčni postopek. ZDUOP torej napotuje pri ravnanju FURS na smiselno uporabo Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDavP-2). Organ je nadalje preveril dopustnost posredovanja podatkov po ZDIJZ. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena in določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja oziroma ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Zahtevani podatki temu pogoju ustrezajo, saj organ z njimi razpolaga. Organ je nato presojal, ali so zahtevane informacije prosto dostopne. V 6. členu ZDIJZ so navedene izjeme od načela prostega dostopa, med drugim tudi zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, če se le-ta nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Načelo tajnosti podatkov je navedeno v 8. členu ZDavP-2 in določa, da se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju ter drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. V prvem odstavku 15. člena ZDavP-2 je nadalje določeno, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. V skladu s prvim odstavkom 18. člena ZDavP-2 sme davčni organ podatke, ki so davčna tajnost, razkriti tretjim osebam le na podlagi pisnega soglasja davčnega zavezanca oziroma če je v ZDavP-2 ali mednarodni pogodbi, ki obvezuje Slovenijo, tako določeno. Na podlagi navedenega je organ presodil, da seznam delodajalcev, ki so prejeli subvencijo minimalne plače na podlagi 29. člena ZDOUP ter zneska prejetih subvencij, predstavlja davčno tajnost. Subvencije minimalne plače so se namreč izplačevale na podlagi podatkov, ki ustrezajo definiciji davčne tajnosti v skladu z določili 15. člena ZDavP-2, davčni organ je, skladno s 6. odstavkom 29. člena ZDOUP, nadzor nad uveljavljanjem pravice delodajalca do subvencije vršil na podlagi podatkov, ki jih je prejel v okviru svoje funkcije pobiranja davkov in pri tem za postopek nadzora smiselno uporabljal določbe ZDavP-2. Iz tega se lahko izpelje logični sklep, da so tudi izplačane subvencije davčna tajnost. Poleg tega je mogoče iz želenih podatkov ob zavedanju, da je delodajalec upravičen do povračila dela minimalne plače v obliki mesečne subvencije v višini 50 evrov za plačilo dela od 1. januarja do 30. junija 2021 (in sklepanju, da je subvencijo za posameznega delavca v veliki večini uveljavil za vseh 6 mesecev) ugotoviti (z dopuščanjem določnega statističnega odstopanja), koliko zaposlenih je v navedenem časovnem obdobju pri delodajalcu, ki je naveden na seznamu, prejemalo minimalno plačo. Ta podatek pa ustreza definiciji davčne tajnosti v skladu z določili 15. člena ZDavP-2 (s podatki razpolaga davčni organ, gre za podatke, ki se nanašajo na davčnega zavezanca, gre za podatke, ki so v zvezi z davčno obveznostjo). S posredovanjem seznama delodajalcev, ki so prejeli subvencijo minimalne plače na podlagi 29. člena ZDOUP ter zneska prejetih subvencij, bi torej davčni organ prosilcu omogočil dostop do podatkov, ki pa predstavljajo davčno tajnost. Organ se je nadalje opredelil še glede navajanj prosilca, da gre za državne subvencije in porabo javnih sredstev. ZDIJZ v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena navaja, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Vendar pa ZDIJZ nadalje navaja, da ta izjema od izjeme ne velja v primerih iz 1. in 5. do 8. točke 1. člena, torej tudi v primeru davčne tajnosti. Tu je test javnega interesa opravil že zakonodajalec in določil, da se davčna tajnost ne razkrije, čeprav gre za porabo javnih sredstev. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilca zavrnil.

Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 27. 1. 2022, v kateri je povzel svojo zahtevo in odločitev organa ter navedel, da se z argumentacijo organa ne strinja, saj je nevzdržno preširoka pri presoji izjem po ZDIJZ. Iz vsakega javnega podatka je z določenim statističnim odstopanjem mogoče sklepati o okoliščinah, ki so bodisi davčne tajnosti ali osebni podatki, kar pa ne pomeni, da zaradi tega podatek ni javen. Ob tem je prosilec opozoril, da organ, za posamezna podjetja, točno te podatke, o katerih pravi, da so davčna tajnost, že objavlja. Prosilec je za primer vzel podjetje , za katerega se lahko iz spletne aplikacije Erar jasno vidijo subvencije za minimalno plačo, koliko je to podjetje na mesec od organa prejelo. Glede na navedeno prosilec prosi, da mu organ zahtevane podatke čim prej posreduje na elektronski naslov.

Organ je z dopisom z dne 31. 1. 2022, št. 090-6/2022-4 ugotovil, da je pritožba prosilca pravočasna, dovoljena in vložena po upravičeni osebi ter da svoje odločitve ne bo spremenil, zato je pritožbo odstopil v reševanje IP. Glede navedb prosilca, da Ministrstvo za finance podatke, o katerih davčni organ trdi, da so davčna tajnost, že objavlja, je organ pojasnil, da potrjuje, da so v Erarju, ki je v skrbništvu Komisije za preprečevanje korupcije, res objavljeni posamezni podatki, ki jih je prosilec želel prejeti. Erar, aplikacija za prikaz porabe javnega denarja v Republiki Sloveniji, namreč omogoča brskanje po prejemniku (državni organ), plačniku (poslovni subjekt ali državni organ) ter kombinaciji prejemnika in plačnika. Organ je ob tem poudaril, da samo dejstvo, da je podatek objavil drug organ javne uprave, ne spremeni dejstva, da zahtevani podatki s stališča davčnega organa predstavljajo davčno tajnost. V prilogi je organ posredoval seznam 30 največjih prejemnikov subvencij minimalne plače na podlagi 29. člena ZDUOP, ki ga je organ pripravil kot primer strukture in vsebine s strani prosilca zahtevanega seznama.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo organa v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa in da organ z njimi razpolaga. Sporno pa je vprašanje, ali je podana zatrjevana izjema zaupnost davčnega postopka ali davčne tajnosti iz 5. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

Glede na prilogo, ki jo je posredoval organ ob odstopu pritožbe, IP ugotavlja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje seznam prejemnikov subvencij minimalne plače, izplačane na podlagi 29. čl. ZDUOP, in sicer naziv podjetja oz. delodajalca skupaj z višino zneska. Dokument je označen z oznako »davčna tajnost«. Vprašanje, ki sledi pa je, ali zahtevana informacija ustreza opredelitvi davčne tajnosti, kot jo določa ZDavP-2 in na katero se sklicuje zatrjevana izjema po ZDIJZ.

Organ v izpodbijani odločbi zatrjuje, da se subvencije minimalne plače izplačajo na podlagi podatkov, ki ustrezajo definiciji davčne tajnosti, saj je nadzor nad uveljavljanjem pravice delodajalca do subvencije vršil na podlagi podatkov, ki jih je prejel v okviru svoje funkcije pobiranja davkov in pri tem za postopek nadzora smiselno uporablja določbe ZDavP-2, iz česar je izpeljal »logični« sklep, da so tudi izplačane subvencije davčna tajnost.

IP obrazložitvi organa ne more slediti, saj kot pravilno opozarja prosilec, je takšna razlaga davčne tajnosti preširoka, predvsem pa nima podlage v zakonu. Organ je namreč svoje sklepanje vezal na nadzorni postopek, ki pa v konkretnem primeru ni predmet presoje, ob tem pa zmotno opustil ključno dejstvo, da je bila njegova vloga po ZDUOP vezana na izplačilo subvencije in da je zgolj ta informacija predmet zahteve.

Kot je navedel že organ, zakonsko podlaga za izplačilo subvencij minimalne plače predstavlja ZDUOP, ki primarno v 4. odstavku 29. člena določa, da se sredstva za izplačilo subvencije zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije oziroma iz sredstev, pridobljenih iz proračuna Evropske unije. Nadalje je v 5. odstavku istega člena določen postopek izplačila, in sicer, da »delodajalec preko informacijskega sistema FURS predloži izjavo, s katero izjavlja, da je zaposlenemu obračunal in izplačal plačo iz prvega odstavka tega člena ter podatke, iz katerih izhaja upravičenost do subvencije. Upravičenec predloži izjavo preko informacijskega sistema FURS v elektronski obliki najpozneje do konca meseca za subvencijo za pretekli mesec, vendar najpozneje do konca julija 2021. FURS izplača subvencijo najpozneje do 20. v mesecu, ki sledi mesecu oddaje izjave. Za pravilnost izjave delodajalec kazensko in materialno odgovarja«.

Glede na navedeno je podlaga za izplačilo subvencija izjava delodajalca, s katero dokazuje upravičenost do subvencije, ki se dejansko izvaja preko informacijskega sistema FURS, vendar zgolj zato, ker podatke pridobiva FURS oz. organ, to še ne pomeni, da lahko v tem delu govorimo o »davčnem postopku«. Podatki, ki jih delodajalci posredujejo organu, namreč nimajo ne posredne ne neposredne zveze s pobiranjem davkov (temveč izključno s pravico do izplačila subvencije), posledično pa tudi organ svoje naloge po ZDUOP, da izplača subvencije, ni izvedel v okviru funkcije pobiranja davkov, zato se določbe ZDavP-2 v tem delu ne uporabljajo, zaradi česar tudi ni mogoče govoriti o davčni tajnosti.

Navedeno dokazuje šesti odstavek omenjenega 29. člena ZDUOP, ki šele v okviru določbe o nadzoru v zvezi z uveljavljanjem pravice delodajalca do subvencije, omenjeno pristojnost nadzora daje organu, pri čemer izrecno določa, da se »za postopek nadzora smiselno uporablja zakon, ki ureja davčni postopek«. ZDavP-2 se torej uporablja šele v postopku nadzora, ne pa v postopku samega izplačila, in še to le smiselno, kar nedvomno pritrjuje stališču IP in prosilca, da seznam izplačil subvencije, ki je predmet zahteve, ne izpolnjuje pogojev davčne tajnosti. Dejstvo, da lahko organ v okviru nadzora pridobiva podatke od delodajalcev ob smiselni uporabi ZDavP-2, pa za ta postopek ni relevantno, saj tovrstni podatki, kot rečeno, niso predmet zahteve prosilca.

Nadalje IP podredno poudarja, da zahtevane informacije tudi z vidika same definicije davčne tajnosti, ki je opredeljena v 15. členu ZDavP-2 in na katero se je skliceval organ, ne izpolnjujejo zakonskih pogojev, ki morajo biti podani kumulativno. Res je, da s podatki razpolaga davčni organ (FURS) in da gre za podatke, ki se nanašajo na davčnega zavezanca (delodajalce), ni pa izpolnjen tretji pogoj, da gre za podatke, ki so v zvezi z davčno obveznostjo, saj samo izplačilo subvencije, ki je predmet zahteve in presoje, nima nobene zveze z davčno obveznostjo, temveč zgolj in izključno s povračilom dela minimalne plače v obliki mesečne subvencije v višini 50 eurov, ki predstavlja »izplačilo« organa in s tem porabo javnih sredstev.

IP tudi ne more slediti trditvi organa, da je iz želenih podatkov mogoče ugotoviti, koliko zaposlenih je v navedenem časovnem obdobju pri delodajalcu, ki je na seznamu, prejemalo minimalno plačo, kar po oceni organa ustreza definiciji davčne tajnosti. Glede na to, da znesek prikazuje izplačilo subvencije za obdobje od 1. januarja do 30. junija 2021, je takšen zaključek organa povsem posplošen in zavajajoč, saj zgolj predvidevanja in špekulacije, ki ne dajo točnih podatkov, ne morejo predstavljati davčne tajnosti. Tudi organ sam ob tem ugotavlja, da gre za »statistična odstopanja«, zato po oceni IP o kakšnih resnih, predvsem pa točnih podatkih, ki bi kazali na to, kar zatrjuje organ, ni mogoče govoriti.

Ne nazadnje pa ni mogoče iti mimo tega, na kar je opozoril tudi prosilec, da so ti podatki za vsakega prejemnika subvencije prosto dostopni v spletni aplikaciji Erar, čemur pritrjuje tudi organ ob odstopu pritožbe. Dejansko so prosto dostopni še bistveno bolj podrobni podatki, saj so vezani na posamezen mesec in omogočajo bolj točne izračune, pa kot kaže, ni ovir za njihovo javno objavo. Organ je namreč slednje komentiral zgolj, da objava podatka s strani drugega organa, ne spremeni njihove narave kot davčne tajnosti, kar pa po oceni IP ne vzdrži resne pravne presoje. Prav nasprotno, s tem, ko so podatki prosto dostopni, izkazujejo svojo dejansko naravo (ne glede na to, kdo z njimi upravlja) in še dodatno pritrjujejo ugotovitvi IP, da pri zahtevanih informacijah niso izpolnjeni pogoji davčne tajnosti. IP namreč ne verjame, da organ ne bi ukrepal, če bi pri objavljenih podatkih dejansko šlo za davčno tajnost. Ker pa temu ni tako, so posamični podatki, ki jih zahteva prosilec, prosto dostopni v okviru aplikacije Erar, zato ni niti pravne podlage niti logične razlage za zavrnitev dostopa do seznama, s katerim razpolaga organ.

IP ob tem še dodaja, da se sicer strinja z organom, da pri davčni tajnosti poraba javnih sredstev, v smislu tretjega 6. čl. ZDIJZ, ne predstavlja podlage za razkritje, vendar pa mora biti dejstvo davčne tajnosti nedvomno izkazano, kar pa po oceni IP, glede na zgornjo obrazložitev, v konkretnem primeru ni izpolnjeno.

Glede na navedeno zahtevane informacije ne izpolnjuje pogojev oz. kriterijev, ki jih za obstoj davčne tajnosti določa prvi odstavek 15. člena ZDavP-2, zato v konkretnem primeru ni podana izjema po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane, niti jih ni zatrjeval organ.

IP je na podlagi navedenega ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu posredovati informacije, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka