prosilec - Energetika Ljubljana d.o.o.
+ -Številka: 090-218/2024/3
Kategorije: Kršitev materialnega prava, Kršitev postopka, Ponovna uporaba
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je organ prosilcu zavrnil dostop do podatkov, ki predstavljajo upravičene fiksne stroške distributerja toplote za konkretni mesec, na podlagi katerih se je oblikoval fiksni del cene toplote za ta mesec, ker naj bi šlo za ponovno uporaba, ob tem pa naj bi se zahteva nanašala na podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da organ za takšno odločitev ni imel zakonske podlage, saj prosilec zahteve ni izrecno opredelil kot ponovna uporaba. Dejansko se prosilec v svoji zahtevi niti ni skliceval na ZDIJZ, saj je v vlogi izhajal iz svojih podatkov na podlagi računa, ki ga je prejel od organa za dobavo toplote in na tej podlagi zaprosil za pojasnilo oziroma podatke. Nadalje se organ tudi ni izrekel, primarno, ali s podatki, ki so predmet zahteve, sploh razpolaga v materializirani obliki ter nadalje glede obstoja morebitnih zakonskih izjem po ZDIJZ, prav tako ni presojal vseh zahtevanih informacij, zaradi česar se odločbe ni dalo preizkusiti. IP je zato zadeva vrnil organu v ponovno odločanje z napotkom, da se opredeli, ali gre sploh za zahtevo po ZDIJZ ter nadalje ali z dokumenti razpolaga in ali so morebiti podane izjeme po ZDIJZ. IP je poudaril, da ZOTDS nikjer ne določa, da se lahko ti podatki posredujejo zgolj agenciji, zato je dolžnost organa, da zahtevane podatke presoja z vidika ZDIJZ.
ODLOČBA:
Številka: 090-218/2024/3
Datum: 10. 7. 2024
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), z dne 22. 5. 2024, zoper odločbo Javnega podjetja Energetika Ljubljana, d.o.o., Verovškova ulica 62, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. JPE-612-809/2024-009 z dne 8. 5. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilca z dne 22. 5. 2024 se ugodi in se odločba Javnega podjetja Energetika Ljubljana, d.o.o., št. JPE-612-809/2024-009 z dne 8. 5. 2024, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilec je z elektronskim sporočilom z dne 11. 4. 2024 organ pozval, da ni odgovoril na vprašanje, kako mesečno oblikuje ceno priključne moči. Ob tem je dodal, da v prilogi posreduje Uredbo o oblikovanju cen… in prosi, da mu organ po alinejah posreduje specifikacijo delnih zneskov, ki sestavljajo končno ceno priključne moči, ki jo mesečno zaračuna. Organu je predlagal, da kot primer uporabi račun za mesec februar 2024. Nato je prosilec z elektronskim sporočilom z dne 15. 4. 2024 navedel, da je v predhodnem sporočilu naredil napako, ker je spraševal po specifikaciji zneska priključne moči. Navedel je, da ga zanima specifikacija zneska obračunske moči, ki jo je organ zaračunal v znesku 47,59 EUR in na podlagi česa je zaračunal vzdrževanje merilnika toplote v višini 7,04 EUR, ker toplote ne uporablja vse od 15.6.2022. Prosil je za pojasnilo, po alinejah, iz katerih postavk in v kakšnem znesku po posamezni postavki (v skladu s točko 3 Uredbe., iz priloge k temu mailu) je sestavljen znesek obračunske moči za mesec marec 2024. Ob tem je navedel številko svoje merilne naprave in posredoval v prilogi svoj račun za mesec marec 2024 in mehanizem oblikovanja cen. Na koncu je navedel postavke iz katerih je sestavljena obračunska moč in kateri zneski ga zanimajo:
3. Fiksni del cene zajema vse ostale upravičene stroške delovanja sistema (pri proizvajalcih in distributerjih daljinske toplote), in sicer:
- stroške materiala (brez stroškov energentov, navedenih v 2. točki te priloge).
- stroške storitev, stroške dela, nujne stroške investicijskega in tekočega vzdrževanja, amortizacijo, druge odpise vrednosti, druge odhodke (stroške) poslovanja, odhodke financiranja.
Organ je dne 8. 5. 2024 izdal odločbo št. JPE-612-809/2024-009, s katero je odločil, da se zahteva prosilca z dne 11. 4. 2024 in 15. 4. 2024 za dostop do podatkov, ki predstavljajo upravičene fiksne stroške distributerja toplote ENERGETIKE LJUBLJANA, d.o.o. za mesec februar 2024, na podlagi katerih se je oblikoval fiksni del cene toplote za mesec februar 2024, v celoti zavrne. V drug točki izreka je organ odločil, da stroški postopka niso nastali.
V obrazložitvi odločbe je organ povzel določbe ZDIJZ ter navedel, da se zahtevana informacija nanaša na podatke, ki jih mora organ za potrebe pridobitve soglasja k izhodiščni ceni toplote posredovati Agenciji za energijo. Zakon o oskrbi s toploto iz distribucijskih sistemov (v nadaljevanju: ZOTDS) v tretjem odstavku 22. člena določa obveznost distributerjev toplote, da Agenciji za energijo sporočijo vse podatke, ki jih le-ta zahteva za odločanje o zahtevi za izdajo soglasja k izhodiščni ceni, pri čemer iz same zakonske določbe izhaja, da gre za podatke, ki so za točno določen namen dostopni točno določeni osebi. Tretji odstavek 4. člena ZDIJZ določa, da gre za ponovno uporabo informacij javnega značaja takrat, ko še informacija uporabi za druge namene in ne za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Organ je skladno z določili ZOTDS podatke, na podlagi katerih se skladno z Aktom o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje oblikuje fiksni del cene toplote, zavezan posredovati zgolj Agenciji za energijo, za točno določen namen. Četrta točka šestega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilca za ponovno uporabo zahtevane informacije zavrnil na podlagi četrte točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 22. 5. 2024, v kateri je povzel odločitev organa, da mu je zavrnil dostop do specifikacije fiksnih stroškov, ki mu jih organ mesečno zaračunava z oznako »obračunska moč -fiksni del. Dodal je, da je hkrati prosil, da mu organ pojasni oz. dokumentira strošek za postavko »vzdrževanje merilnika toplote (ETTS-KOM), oboje za merilno mesto št. Prosilec je v nadaljevanju navedel, da organ opravlja gospodarsko javno službo in je dolžan spoštovati ZDIJZ. Vztraja, da specifikacija fiksnih stroškov z oznako »obračunska moč -fiksni del« izhaja iz delovnega področja organa, se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je izdelal organ. Prosilec meni, da je organ potrdil izpolnitev pogoja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ko je navedel, da je za pridobitev soglasja Agencije za energijo, k ceni toplote, le-te posredoval na Agencijo za energijo. Prosilec vztraja, da je upravičen do prejema podatkov in specifikacije ter dokumentov, iz katerih izhaja specifikacija posameznih postavk, ki sestavljajo postavko z oznako »obračunska moč-fiksni del« in do prejema podatkov in specifikacije in dokumentov, iz katerih izhaja specifikacija postavke z oznako »vzdrževanje merilnika toplote (ETTS-KOM), kar oboje mu organ mesečno zaračunava. Predlaga, da IP pritožbi ugodi in izda odločbo, s katero bo organu naložil: da v skladu z Aktom o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje, podredno v skladu s členoma 5 in 6 Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje, prosilcu posreduje v fotokopiji in v elektronskem berljivem zapisu, specifikacijo, dokumente in podatke v dinamični obliki (dinamični podatek) v zvezi s postavko »obračunska moč -fiksni del«, kot mu jo zavezanec mesečno zaračunava za merilno mesto št. in, da mu zaradi molka organa, ker na del zahteve ni odgovoril v 20 delovnih dneh, posreduje v fotokopiji in v elektronskem zapisu specifikacijo, dokumente in podatke v dinamični obliki (dinamični podatek) za postavko z oznako »vzdrževanje merilnika toplote (ETTS-KOM)«, kot mu jo organ mesečno zaračunava za merilno mesto št.
Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo, zato jo je, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. JPE-612-809/2024-014 z dne 3. 6. 2024 in prilogami, poslal v odločanje IP.
Pritožba je utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Glede ponovne uporabe informacij javnega značaja
IP ugotavlja, da je organ zahtevo prosilca obravnaval kot zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, čeprav za to ni imel zakonske podlage, saj prosilec zahteve ni izrecno opredelil kot take. Dejansko se prosilec v svoji zahtevi niti ni skliceval na ZDIJZ, saj je v vlogi izhajal iz svojih podatkov na podlagi računa, ki ga je prejel od organa za dobavo toplote in na tej podlagi zaprosil za pojasnilo oziroma podatke. V obravnavanem primeru zato zagotovo ne gre za ponovno uporabo, katere koncept je neke vrste nadgradnja informacij, rezultat katerega je dodana vrednost, večja uporabnost informacij za končne uporabnike, ne pa zgolj npr. »objava« prejetih informacij. Ponovna uporaba informacij javnega značaja torej pomeni pridobivanje, običajno večje količine informacij, z namenom ustvarjanja dodane vrednosti (oplemenitenje informacij) za uporabnike storitev, ki jih, običajno na odplačen način (čeprav to ni pogoj), nudi prosilec. To pomeni, da surove informacije javnega značaja lahko vsebujejo latentno vrednost v smislu širše uporabnosti, pogosto v kombinaciji z ekonomsko vrednostjo. Koncept ponovne uporabe se torej kaže kot način, da zasebni sektor na podlagi pridobljenih informacij ponudi uporabnikom na trgu nekaj več kot javni sektor, ki z informacijami razpolaga zgolj za prvotni namen, tj. za izvrševanje svojih pristojnosti oziroma za opravljanje javnih nalog. Cilj ponovne uporabe je torej dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Nič od navedenega ne izkazuje zahteva prosilca, zato je ni mogoče obravnavati kot zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja v skladu z ZDIJZ.
Organ je tako zmotno uporabil materialno pravo, s tem, ko je zahtevo za dostop do informacije javnega značaja napačno obravnaval kot zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja in zahtevo zavrnil sklicujoč se na določbo četrte točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki navaja razloge za zavrnitev zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja, ne velja pa za obravnavo zahteve za dostop do informacij javnega značaja.
Glede kriterija materializirane oblike
Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi opredelil zgolj do vprašanja, komu in za kakšen namen je zavezan posredovati podatke, ki so predmet zahteve prosilca, pa IP ugotavlja, da se organ ni izrekel, primarno, ali s podatki, ki so predmet zahteve, sploh razpolaga v materializirani obliki ter nadalje glede obstoja morebitnih zakonskih izjem po ZDIJZ. Poleg tega je organ v izreku odločbe zavrnil dostop zgolj do »podatkov, ki predstavljajo upravičene fiksne stroške distributerja toplote ENERGETIKE LJUBLJANA, d.o.o. za mesec februar 2024, na podlagi katerih se je oblikoval fiksni del cene toplote za mesec februar 2024«, čeprav je prosilec v svoji zahtevi zahteval tudi podatke po postavkah, iz katerih je sestavljena obračunska moč, zaradi česar je odločitev organa tudi iz tega razloga pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti.
Glede na navedeno je organ kršil 213. čl. ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, posledično je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti odpravil organ prve stopnje, ki zahtevane dokumente tudi najbolje pozna, zato je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.
Napotilo organu prve stopnje
V ponovljenem postopku bo moral organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem bo moral primarno razjasniti vprašanje, ali gre v danem primeru dejansko za zahtevo po ZDIJZ (delno ali v celoti), torej da so predmet zahteve dokumenti v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, ali pa mora organ na vlogo prosilca podati pojasnilo, kamor pa se določbe ZDIJZ ne raztezajo. Organi na podlagi ZDIJZ namreč niso dolžni podajati mnenj, analiz, pojasnil ipd., temveč ima prosilec pravico dostopa zgolj do obstoječih dokumentov, s katerimi organ razpolaga, le ti sodijo v delovno področje organa in jih je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V zvezi s tem IP še dodaja, da med kriterije za opredelitev informacije javnega značaja ne sodi pogoj, da bi moral biti dokument pri organu tudi uradno zaveden oziroma, da je evidentiran s signirno številko. Še zlasti je navedeno pomembno, ker organ ni zavezan poslovati po Uredbi o upravnem poslovanju, ki nalaga zavezanim organom, kako morajo voditi dokumentarno gradivo. Povedano drugače, zgolj zato, ker določen dokument morebiti pri organu ni uradno zaveden, to še ne pomeni, da ga ni mogoče obravnavati kot informacijo javnega značaja (če so seveda izpolnjeni drugi pogoji, da organ z dokumentom razpolaga in sodi v njegovo delovno področje). Zato bo v ponovljenem postopku naloga uradne osebe za posredovanje informacij javnega značaja, da preveri, ali organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve in svoje ugotovitve zavede v odločbo. Uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja je torej v okviru postopka po ZDIJZ (v katerem se subsidiarno uporablja ZUP) že zaradi načela materialne resnice dolžna izvesti ugotovitveni postopek, ali organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve ter ali predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. Pri tem pa je organ vezan na samo zahtevo, saj prosilec v pritožbenem postopku ne more razširjati svoje osnovne zahteve, kot je to storil v obravnavani zadevi, ko npr. govori o dinamičnih podatkih, saj do tega ni upravičen. Posledično se glede teh informacij, ki jih prosilec v svoji zahtevi ni navedel, tudi ne more pritožiti, niti ni organ dolžan v ponovljenem postopku o njih odločati. To je lahko stvar nove samostojne zahteve.
Glede zatrjevanja organa, da gre za podatke, ki so za točno določen namen dostopni zgolj točno določeni osebi, konkretno Agenciji za energijo, IP ugotavlja, da ZOTDS nikjer ne določa, da se lahko ti podatki posredujejo zgolj agenciji. Res je, da je organ na podlagi 22. člena ZOTDS podatke glede pridobitve soglasja k izhodiščni ceni zavezan posredovati agenciji, kar pa ne pomeni, da so ti podatki izključeni iz postopka po ZDIJZ, kar si zmotno razlaga organ. Zato je tudi dolžnost organa, da zahtevane podatke presoja z vidika ZDIJZ. IP ob tem opozarja na svojo prakso, in sicer na odločbo številka: 090-196/2023/2 z dne 14. 7. 2023, v kateri je bila predmet presoje vloga ter spremljajoča dokumentacija za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje, ki jo je Agenciji za energijo posredoval konkretni subjekt. V tej zvezi obstaja tudi sodba Upravnega sodišča z opr. št. IV U 202/2017-19 z dne 6. 2. 2019[1], kar vse je organ dolžan upoštevati pri ponovnem odločanju.
Ker je prosilec svojo vlogo vezal na svojo številko merilne naprave, IP opozarja na nezavezujoča mnenja IP[2], v katerih je IP poudaril, da bi številko merilnega mesta, v kolikor bi ta določala konkretnega posameznika, praviloma lahko šteli za osebni podatek, kar pomeni, da mora imeti organ za obdelavo (kamor sodi tudi posredovanje na podlagi ZDIJZ) zakonsko podlago, sicer je v kršitvi. Organ bo torej moral ugotoviti, ali je iz podatkov, ki so navedeni na dokumentih, posameznik določljiv. Na določljivost posameznika pa se gleda široko, torej ne samo skozi lastne zmožnosti, namene in interese, temveč se upošteva tudi, ali bi iz podatkov, ki jih organ obdeluje, drugi lahko izvedeli, na koga se podatki nanašajo. Ob tem pa je ključno, da se v postopku po ZDIJZ ne smejo presojati specifične okoliščine, povezane s posameznim prosilcem, saj se lahko dokument prosilcu posreduje le na tak način in v takem obsegu, kot bi ga lahko posredovali komurkoli tretjemu upoštevajoč načelo erga omnes, tj. načelo univerzalnega prosilca.
Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
samostojna svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Na podlagi te sodbe je bila izdana odločba IP št. 090-141/2017/27 z dne 27. 2. 2019.
[2] Mnenje IP št.: 07121-1/2023/799 z dne 14. 6. 2023
https://www.ip-rs.si/mnenja-zvop-2/ali-je-%C5%A1tevilka-merilnega-mesta-osebni-podatek-1687330315
Mnenje IP št. 0712-1/2019/2109 z dne 16. 9. 2019: