prosilec - ELES d.o.o.

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala fotokopijo študije, za katero je organ odločil, da je njegova poslovna skrivnost. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za poslovno skrivnost niti po ZGD-1 niti po ZPosS. Ker študija, ki jo je pripravil zunanji izvajalec, po mnenju IP že pojmovno ne pomeni dokumenta, sestavljenega v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, niso izpolnjeni niti pogoji za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je pritožbi delno ugodil in organu naložil, da prosilki posreduje zahtevano študijo s prekritimi varovanimi osebnimi podatki.

ODLOČBA:

Številka: 090-172/2021/2

Datum: 7. 6. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilka), z dne 15. 3. 2021, zoper odločbo ELES, d.o.o., Hajdrihova ulica 2, p.p. 255, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 1009/žm z dne 23. 2. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 15. 3. 2021 se delno ugodi in se odločba ELES, d.o.o., št. 1009/žm z dne 23. 2. 2021, delno odpravi. Odloči se, da mora organ prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati Študijo, št. 1954, Oblikovanje predloga pokritja stroškov neurejenih služnosti in odškodnin sistemskega operaterja prenosnega omrežja ELES iz CUO, Marjan J. Adamič [et al.], Ljubljana, januar 2009, pri čemer je na strani iv dolžan prekriti osebna imena predstavnika izvajalcev, nosilca pogodbe izvajalca, predstavnika naročnika in spremljevalcev.

2. Pritožba prosilke z dne 15. 3. 2021 se v delu, ki se nanaša na osebne podatke, ki jih je treba prekriti skladno s prejšnjo točko izreka, zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je 12. 1. 2021 na organ naslovila zahtevo za posredovanje študije z naslovom Oblikovanje predloga pokritja stroškov neurejenih služnosti in odškodnin sistemskega operaterja prenosnega omrežja ELES iz CUO : študija št. 1954 / Marjan J. Adamič ... [et al.], iz leta 2009, ki ga je izdelal … . Dokument je želela dobiti v elektronski obliki na e-naslov.

Organ je z odločbo, št. 1009/žm z dne 23. 2. 2021, zahtevo zavrnil s sklicevanjem na 2. in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je ugotovil, da se zahtevana informacija nanaša na njegovo delovno področje, da z njo razpolaga in da obstaja v materializirani obliki, vendar pa je zahtevana informacija pri organu označena kot poslovna skrivnost in je bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa ter bi njeno razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Organ je na podlagi 43. in 44. člena ZUP v postopek pozval avtorja zahtevane študije, tj. … , ki je odgovoril, da zahtevana študija zanj predstavlja poslovno skrivnost po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1). Inštitut je raziskovalni zavod, ki opravlja znanstveno raziskovalno delo ter strokovne in druge naloge na področju elektrogospodarstva, elektroindustrije ter splošnega energetskega gospodarstva, svoje prihodke pa ustvarja na trgu. V sodelovanju s partnerjem …, je inštitut zahtevano študijo izdelal leta 2009 v okviru svoje tržne dejavnosti in nikakor ne v zvezi z opravljanjem javnopravnih nalog. Ne glede na odgovor avtorja zahtevane študije je tudi organ ugotovil, da je zahtevana informacija poslovna skrivnost. Vsebina je razvidna že iz naslova študije. Z njo pa je organ želel pridobiti podatke, ki se nanašajo na neurejene služnosti za daljnovode, ki so v njegovem upravljanju, v smislu tega, da v preteklosti niso bile vpisane v zemljiško knjigo. Zahtevki za izplačilo teh odškodnin so sicer že zdavnaj zastarali, vendar študija vsebuje oceno oz. podatke o tem, kolikšen del služnosti ni bil urejen ter kakšne so potencialne posledice tega dejstva za zavezanca, obenem z možnimi strategijami za reševanje tega stanja v bodoče. Organ je pojasnil, da je bila študija narejena zgolj za strokovne službe in vodstvo organa, ki se s to tematiko ukvarjajo z namenom, da bo organ v bodoče lahko čim bolje zavaroval svoje poslovne interese. Sestavljena je bila torej v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Z razkritjem študije bi organu zagotovo nastala nepopravljiva škoda, ki bi poslabšala njegov položaj v družbi. Poleg tega bi povzročila motnje pri delovanju ter nastanek škode pri opravljanju njegove dejavnosti, ker bi moral svoja finančna sredstva nameniti za druge namene, kot za vlaganje v svojo dejavnost in naloge sistemskega operaterja prenosnega omrežja na območju Republike Slovenije. Glede poslovne skrivnosti je organ zatrjeval tako obstoj subjektivnega kot tudi objektivnega kriterija po 39. členu ZGD-1. Hkrati se je skliceval tudi na 2. člen Zakona o poslovni skrivnosti, ki definira pojem poslovne skrivnosti. Gre za skrivnost, ki ni splošno znana, ima tržno vrednost, zahtevana informacija pa je tudi označena za poslovno skrivnost s Sklepom o določitvi poslovne skrivnosti.

Prosilka je 15. 3. 2021 zoper odločbo organa, št. 1009/žm z dne 23. 2. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložila pritožbo in prvotno izpostavila, da je stališče organa, da bi odločba zavezanca lahko vplivala na pravice avtorja zahtevane informacije, napačno. Organ spada med zavezance po ZDIJZ, določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ pa ne pomeni izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja in avtorska dela, s katerimi razpolaga javni sektor, niso izključena od prostega dostopa javnosti, ampak pomeni omejitev načina (oblike) seznanitve. Prosilka je menila, da kadar gre za dokumente, ki jih je organ javnega sektorja pridobil ali ustvaril prek porabe javnih sredstev, ZDIJZ ne dopušča nobenih izjem od prostega dostopa. Navedeno izhaja iz načela transparentnosti porabe javnih sredstev in pomeni, če je organ avtorsko delo naročil in pri tem porabil javna sredstva, potem mora biti tak dokument dostopen javnosti na popolnoma enak način, kot to velja za dokumente, ki niso avtorska dela. Prosilka je opozorila, da je organ na podlagi pogodbe o naročilu avtorskega dela skoraj gotovo postal imetnik materialnih avtorskih pravic, torej tudi reprodukcije zahtevanega dela. Oporekala je tudi, da bi bila celotna študija za avtorja študije poslovna skrivnost na podlagi subjektivnega kriterija. To že po sami naravi stvari ni mogoče, saj vsebina študije ne vsebuje podatkov o poslovanju avtorja študije, ampak obravnava neurejene služnosti za prenosno omrežje ter predlog pokritja stroškov, kar vse zadeva ELES kot sistemskega operaterja in nikakor avtorja študije, saj avtor ni upravičenec za sklepanje služnostnih pogodb z lastniki zemljišč. Prosilka je organu očitala, da v izpodbijani odločbi ni pojasnil, kako bi vsebina študije, ki obravnava neurejene služnosti ter vprašanje odškodnin za neurejene služnosti tudi teoretično predstavljala poslovno skrivnost avtorja študije ter vplivala na njegovo poslovanje. Zapisala je, da argument organa, da bi mu z razkritjem vsebine študije, ki je očitno obravnavala vprašanje, zakaj organ več deset let ni uredil služnosti za obstoječa prenosna omrežja, čeprav mu je to dolžnost nalagala vsakokratna veljavna zakonodaja in mu sedaj grozijo potencialni odškodninski zahtevki, ne zdrži resne pravne presoje. Organ je v izpodbijani odločbi zapisal, da so zahtevki iz naslova že zastarali, kar pomeni, da mu premoženjska škoda ne grozi (več). Prav tako je za prosilko nesprejemljivo stališče organa, da je študija poslovna skrivnost, ker bi se z njenim razkritju organu poslabšal njegov položaj v družbi. Sklicevanje organa na ZPosS je brezpredmetno, ker zahtevani podatki izhajajo iz dokumenta, ki je nastal pred njegovo uveljavitvijo. Kljub temu pa je prosilka zatrjevala, da niso kumulativno izpolnjeni vsi trije pogoji, saj organ ne konkurira na trgu, ker ima družba ELES izključno pravico za opravljanje dejavnosti sistemskega operaterja prenosnega omrežja na območju RS po prvem odstavku 72. člena Energetskega zakona in Sklepu Vlade RS o njegovem imenovanju z dne 24. 6. 2015. Tako je menila, da je njena pritožba utemeljena.

Organ je po elektronski pošti z dne 16. 4. 2021 o pritožbi seznanil tudi stranskega udeleženca in mu postavil 10-dnevni rok za podajo izjave. Stranski udeleženec je 20. 4. 2021 odgovoril, da vztraja pri prvotnih navedba z dne 15. 2. 2021.

Organ po prejemu pritožbe svoje odločitve ni spremenil, zato jo je z dopisom, št. 896/žm z dne 14. 5. 2021, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu ob odstopu pritožbe se je opredelil do bistvenih pritožbenih navedb in ponovil svoje stališče glede obstoja poslovne skrivnosti, saj vsebina zahtevane informacije zadeva njegovo poslovanje, svoje naloge in delo pa opravlja skladno z veljavno zakonodajo. Iz vsebine zahtevane informacije izhaja, da je namenjena izključno strokovnim službam in vodstvenim delavcem organa glede več možnih strategij in posledic reševanja obstoječega stanja. Kar dodatno kaže tudi na to, da gre za dokument, ki je namenjen notranji rabi organa. Iz zahtevanega dokumenta izhaja način dela in oblikovanje notranje politike organa v zvezi s pokritjem stroškov neurejenih služnosti in odškodnin.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, da izvirajo iz njegovega delovnega področja ter da se nahajajo v materializirani obliki. Kot predmet zahteve je organ prepoznal Študijo, št. 1954, Oblikovanje predloga pokritja stroškov neurejenih služnosti in odškodnin sistemskega operaterja prenosnega omrežja ELES iz CUO, Marjan J. Adamič [et al.], Ljubljana, januar 2009.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ pravilno uporabil materialno pravo, ko je dostop do zahtevane študije zavrnil s sklicevanjem na izjemi po 2. točki (poslovna skrivnost) in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa).

1. Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)

Po navedeni določbi organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – UPB, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17, 22/19 – ZPosS, 158/20 – ZIntPK-C in 18/21; v nadaljnjem besedilu ZGD-1) v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Ker je zahtevani dokument nastal leta 2009, torej pred uveljavitvijo Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljnjem besedilu ZPosS), se v zadevnem postopku za potrebe definicije poslovne skrivnosti po ZDIJZ uporabljajo določbe ZGD-1, ki so bile v veljavi v času nastanka zahtevanega dokumenta in ne le določbe ZPosS, ki je bil uveljavljen v času vodenja zadevnega postopka. ZGD-1, ki je veljal pred uveljavitvijo ZPosS, je v prvem odstavku 39. člena določal, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost (t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na to, ali so podatki določeni s sklepi iz prvega odstavka, se v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij). Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Po izrecni določbi tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost niso mogli določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, se je stranski udeleženec, skliceval na določbo o varovanju poslovne skrivnosti v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1, saj je od organa izrecno zahteval, da zahtevano študijo obravnava kot poslovno skrivnost. IP meni, da so predmet poslovne skrivnosti lahko le podatki, ki za podjetje pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu, pri podatkih, ki na tržni konkurenčni položaj ne vplivajo, pa ne gre za poslovno skrivnost.[1] Glede na to, da pri vhodnih podatkih, ki so podlaga za izvedbo zahtevane študije, ne gre za podatke izvajalca te študije, ampak jih je zbral in pripravil organ, sploh ni jasno, v kakšnem kontekstu naj bi ti podatki vplivali na tržni konkurenčni položaj stranskega udeleženca, niti kako bi mu z razkritjem teh podatkov nastala občutna škoda. IP je tako ugotovil, da se je stranski udeleženec neutemeljeno skliceval na izjemo 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Enako meni glede sklicevanja organa na navedeno izjemo.

Organ je sicer izkazoval obstoj izjeme skladno z 2. členom ZPosS, vendar pri tem ni izkazal izpolnjevanja vseh pogojev hkrati. Po prvem odstavku 2. člena ZPosS, pojem poslovne skrivnosti zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

• je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;
• ima tržno vrednost;
• imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prvega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe (tako drugi odstavek 2. člena ZPosS).

Že po ZGD-1 je za izpolnitev subjektivnega kriterija morala biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je bila lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je bila tudi posamična, v obliki posameznega sklepa ali določila v pogodbi. Organ se je v zvezi s tem skliceval na Sklep o poslovni skrivnosti z dne 5. 2. 2021. IP je ugotovil, da so bile zahtevane informacije označene za poslovno skrivnost prepozno. Posredovani Sklep o določitvi poslovne skrivnosti, št. 1009/žm z dne 5. 2. 2021 je bil namreč sprejet po vložitvi zahteve po ZDIJZ (ta je bila vložena 12. 1. 2021). Iz prakse Upravnega sodišča[2] izhaja, da se lahko z aktom označi informacije za poslovno skrivnost sicer tudi za nazaj, vendar se takšen akt šteje za pravočasnega le, če je izdan pred prejemom zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Kot je mogoče ugotoviti, je bil ustrezen akt v obravnavanem primeru izdan po vložitvi zahteve. Čeprav so bile vse navedene sodbe sprejete še v času veljavnosti določb Zakona o gospodarskih družbah, IP ne vidi utemeljenega razloga, da tovrstna upravnopravna praksa ne bi veljala tudi po uveljavitvi ZPosS. IP je tako zaključil, da v navedeni situaciji glede na dikcijo 2. člena ZPosS niso izpolnjeni pogoji za poslovno skrivnost (umanjka pogoj iz tretje alineje prvega odstavka navedenega člena).

Poleg tega pa v obravnavani zadevi ni moč spregledati, da so zahtevane informacije podatki v zvezi z javnopravnim delovanjem organa, ki jih niti stranski udeleženec niti organ ne moreta uspešno določiti za svojo poslovno skrivnost. V zvezi s sklicevanjem organa na obstoj poslovne skrivnosti v konkretnem primeru IP tako pojasnjuje, da skladno s svojo prakso^[3] ne priznava obstoja poslovne skrivnosti glede tistih informacij, ki so povezane z izvajanjem javnopravnih nalog organa. Tudi Upravno sodišče je v sodbi, št. I U 1029/2012-16 z dne 9. 10. 2013 zavzelo stališče, da ne gre za poslovno skrivnost pri podatkih, ki se nanašajo na javno službo in morajo biti javni že na podlagi zakona in da gre lahko za poslovne skrivnosti le v tistem delu, kjer se podatki nanašajo na tržno dejavnost organa (tč. 27 obrazložitve sodbe). Pojem poslovne skrivnosti vsebuje namreč jasen koncept podatkov z določeno gospodarsko vrednostjo oziroma podatkov, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Ker institut poslovne skrivnosti prvenstveno ščiti interese poslovnih subjektov, ki delujejo na trgu in ki stremijo zlasti k maksimizaciji dobička, se organ po mnenju IP ne more uspešno sklicevati na institut poslovne skrivnosti, saj pri izvajanju javnopravnih nalog organ ne sledi takšnemu poslovnemu interesu. Glede na navedeno IP v svoji praksi^[4] šteje, da so podatki v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog, podatki, ki se po naravi stvari ne morejo določiti za poslovno skrivnost. V predmetni zadevi sploh ni sporno, da gre pri zahtevani študiji za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, kar je organ izrecno ponovil tudi v dopisu z dne 14. 5. 2021. Z vpogledom v zahtevano študijo se je IP prepričal, da le-ta vsebuje informacije, ki so bile pridobljene pri izvajanju funkcij organa, katere kot izvajalec javne službe tudi opravlja.

Po definiciji iz 33. točke 4. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 60/19 – UPB, 65/20 in 158/20 – ZURE; v nadaljnjem besedilu EZ-1) »sistemski operater« pomeni pravno ali fizično osebo, ki opravlja dejavnost sistemskega operaterja prenosa električne energije. Dejavnost sistemskega operaterja je obvezna državna gospodarska javna služba, ki med drugim obsega varno, zanesljivo in učinkovito obratovanje in vzdrževanje prenosnega sistema, razvoj sistema ob upoštevanju predvidenih potreb uporabnikov sistema ter usmeritev razvojnega načrta (54. člen EZ-1), ki mora opredeliti tudi glavno infrastrukturo za prenos elektrike in zemeljskega plina in za distribucijo elektrike, ki jo je treba v naslednjih desetih letih zgraditi ali posodobiti za zanesljivo oskrbo z elektriko (četrti odstavek 30. člena EZ-1). Po 472. členu EZ-1 sta gradnja in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo elektrike, zemeljskega plina, distribucijo toplote in oskrbo z drugimi energetskimi plini, ali proizvodnjo elektrike, skladišča zemeljskega plina, terminal za utekočinjen zemeljski plin ali transport tekočih goriv po vodih, v javno korist in se zanju nepremičnine lahko razlastijo, omejijo s pravico uporabe za določen čas ali obremenijo z začasno ali trajno služnostjo. Za vprašanja glede razlastitve in omejitve lastninske pravice, ki niso posebej urejena s tem zakonom, se uporabljajo določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice. To ureja Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17; v nadaljnjem besedilu ZUreP-2). Posebne določbe o razlastitvi in ustanovitvi služnosti v javno korist (473. člen EZ-1) določajo, da so razlastitveni upravičenci država oziroma lokalna skupnost oziroma operater, ki je izvajalec obvezne gospodarske javne službe. Tudi ZUreP-2 v 192. členu določa, da je razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in če je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Po 211. členu ZUreP-1, ki ureja služnost v javno korist, se lahko s služnostjo lastninska pravica na nepremičnini omeji, če je to nujno potrebno za gradnjo omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture ali njihovo nemoteno delovanje. Ustanovitev služnosti lahko predlaga država, občina oziroma izvajalec javne službe. Če tako določa poseben zakon, se lahko služnost ustanovi tudi za gradnjo ali nemoteno delovanje omrežij in objektov druge javne infrastrukture. V tem primeru je upravičenec investitor javne infrastrukture.

Družba ELES, d. o. o., sistemski operater prenosnega elektroenergetskega omrežja, je bila s sklepom Vlade RS (Uradni list RS, št. 46/15) imenovana za sistemskega operaterja prenosnega sistema z električno energijo. Glede na zgoraj citirane določbe EZ-1, odločitve, ki jih sprejme organ v zvezi z izvajanjem javne službe in izvirajo iz delovnega področja organa kot nosilca javnega pooblastila, ne more biti označene kot poslovna skrivnost, saj gre za naloge, ki se izvajajo v javnem interesu in imajo tudi javnopravne posledice za fizične (ali pravne) osebe. Dejavnost sistemskega operaterja je javnopravna naloga organa, ki zahteva tudi gradnjo in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos elektrike. To zajema tudi urejanje služnostnih razmerij med organom in lastniki nepremičnin, ki se prav tako šteje med javnopravne naloge organa, ne glede na to, ali gre za urejanje razmerij skladno z zakonodajo za nazaj ali v bodoče. Kot se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklepu X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih koristi. Dejavnost, ki jo zajema zahtevana študija, ni izven konteksta javno-pravnih nalog, za katere je zadolžen organ. To pa ne more biti podvrženo poslovnim skrivnostim. Organ ne more govoriti o varovanju svojih poslovnih koristi, kadar gre za izvajanje javne službe oz. za izpolnjevanje zakonskih dolžnosti, ki jih ima kot izvajalec obvezne državne gospodarske javne službe. Stališče, da pri dejavnosti (v zadevi je šlo za razpolaganje z nepremičnino, ki je imelo za posledico sklepanje najemnih pogodb), ki sodijo v izvajanje javne službe ni mogoče govoriti o poslovni skrivnosti, je potrdilo tudi sodišče v sodbi, št. U 309/2006-27 z dne 17. 10. 2008. Urejanje služnosti izhaja iz pooblastil organa, ki jih ima po samem zakonu kot izvajalec obvezne državne gospodarske javne službe s področja elektroenergetske dejavnosti. Prav tako zahtevana študija ne predstavlja tržne dejavnosti organa, in torej tudi iz tega razloga ne more biti označena kot poslovna skrivnost. Sklicevanje na poslovno skrivnost po 2. točki prvega odstavka 6. člena ne pomeni izjeme od splošne pravice do dostopa do podatkov javnega značaja, na katero bi se lahko sklicevali izvajalci javne službe, kar organ brez dvoma je, v tistem delu svoje dejavnosti, ki se nanaša na izvajanje javne službe.

2. Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa)

Po navedeni izjemi lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer (1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in (2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test). V obravnavanem primeru je prosilka zahtevala dokument – študijo, ki vsebuje podatke o neurejenih služnostih za daljnovode, ki so v upravljanju organa, v smislu tega, da v preteklosti te služnosti niso bile vpisane v zemljiško knjigo.

Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za dokument, ki je (bil) sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa. IP pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa (npr. korespondenca med uslužbenci in vodstvom organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa). Študija, ki jo je pripravil zunanji izvajalec, pa po mnenju IP že pojmovno ne pomeni dokumenta, sestavljenega v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Kot razloge, zakaj zahtevane informacije ne izpolnjujejo že prvega pogoja navedene izjeme, IP poudarja:

• zahtevano študijo je izvedel zunanji izvajalec, neodvisno od mnenja organa;
• študija je le izhodišče, na podlagi katerega lahko organ samostojno izoblikuje svoje mnenje oz. odločitev v zvezi z ureditvijo neurejenih služnosti;
• če temu ni tako, bi moral organ drugačno stališče podpreti z jasnimi in konkretnimi navedbami, v čem, kako in zakaj pomeni študija njegovo lastno razmišljanje – tega ni storil, ampak se je povsem pavšalno osredotočil le na škodo, ki bi mu nastala, ker bi moral svoja finančna sredstva nameniti za druge namene, kot za vlaganje v svojo dejavnost in naloge sistemskega operaterja prenosnega omrežja na območju RS;
• zbrani vhodni podatki, ki so bili podlaga za izdelavo zahtevane študije, so objektivna dejstva, namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev;
• če zahtevana študija v kateremkoli delu odraža tudi mnenje in stališče organa, bi moral organ to izrecno izpostaviti in obrazložiti, saj je dokazno breme na njem;
• urejanje služnosti z lastniki nepremičnin ne more biti notranja dejavnost organa, njegovo delovanje na tem področju more biti pregledno, saj ne glede na končni dogovor (odplačna služnost ali odškodnina) organ to počne v okviru izvajanja javne službe;
• urejanje služnosti je predmet zakonske regulacije in ni prepuščeno popolni svobodi volje sodelujočih, kar velja tako za upravičenca služnosti v javno korist, ki je po pozitivni zakonodaji dolžan ponuditi lastniku sklenitev pogodbe o ustanovitvi služnosti[5], kot za lastnika zemljišča, ki ga lahko ob nasprotovanju doleti tudi razlastitev v javno korist[6].

Tudi če bi zahtevana študija (morebiti) predstavljala dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, pa bi organ za obstoj izjeme moral opraviti še t.i. škodni test in podati odgovor na vprašanje, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. IP je menil, da organu ni uspelo izkazati, da bi razkritje zahtevane študije dejansko povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Njegove navedbe o nastanku škode so popolnoma nekonkretizirane. Na drugi strani izpodbijane odločbe v petem odstavku postavlja golo trditev, da je bila »študija narejena zgolj za strokovne službe in vodstvo zavezanca, ki se s to tematiko pri zavezancu ukvarjajo, z namenom, da bo zavezanec v bodoče lahko čim bolj zavaroval svoje poslovne interese«. S tem organ ni v ničemer utemeljil in izkazal, zakaj bi razkritje dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa. Nekaj več o nastanku škode je organ zapisal v dopisu z dne 14. 5. 2021, vendar tudi navedbe, da dokument »vsebuje več možnih strategij in posledic reševanja obstoječega stanja«, ne zadostijo, saj dokument ne razkriva, da je to tudi resnični »modus operandi« organa. Zgolj hipotetično navajanje, da bi se »z razkritjem dokumenta javnosti na zavezanca usul plaz odškodninskih zahtevkov, četudi neupravičenih, s čimer bi mu gotovo nastala večja finančna škoda« pa tudi ne doseže dokaznega standarda »onkraj dvoma«, ki ga je Upravno sodišče RS postavilo že v sodbi, št. I U 1176/2010.

IP je tako zaključil, da zahtevana študija zunanjega avtorja ne pomeni notranjega razmišljanja organa, saj temelji na navajanju pozitivne zakonodaje in objektivnih dejstvih, razkritje načina urejanja služnosti pa ne more predstavljati motnje pri delovanju organa, saj je tovrstna ureditev predpisana s pozitivno zakonodajo. Stališče, da dokumenti kot študije zunanjih avtorjev, ki se po vsebini nanašajo na objektivna dejstva, ne pomenijo podatkov iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je potrdilo tudi Upravno sodišče v sodbi, št. I U 398/2015-23 z dne 12. 1. 2017. Tudi sicer iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru pomeni, da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Upravno sodišče RS je v sodbi, št. I U 1176/2010 z dne 30. 11. 2011, pri obravnavi dostopa do priročnika, ki je bil namenjen kontrolorjem, ki izvajajo kontrole na kraju samem z namenom preverjanja ustreznosti prijavljenih površin s stanjem v naravi in preverjanju izpolnjevanja pogojev za posamezne prijavljene ukrepe, izrecno izpostavilo, da potrebnost restriktivne razlage predmetnega določila v materialno-pravnem smislu zahteva, da se pojem »podatek iz dokumenta« navezuje na princip delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, po katerem, če dokument ali del dokumenta le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino. IP stališču organa o obstoju izjeme notranjega delovanja ni mogel slediti, saj je zahtevana študija osredotočena na aktualne pravne določbe o služnosti v javno korist in predloge ureditve neurejenih služnosti, ki jih je podal izvajalec same študije.

3. O načinu seznanitve

IP je ugotavljal tudi, ali je dostop do informacije v obravnavani zadevi omejen na podlagi drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, iz katerega je razvidno, da organ prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da zgolj na vpogled, če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko in sorodne pravice, in je imetnik pravic tretja oseba. Kadar gre za podatke iz druge alineje tretjega odstavka 6. člena tega zakona, organ ne glede na prejšnji stavek omogoči dostop v skladu s prejšnjim odstavkom.

IP se ne strinja s pritožbeno navedbo, da je zaradi porabe javnih sredstev pri izdelavi zahtevane študije način seznanitve enak, ne glede na to ali gre za avtorsko delo ali ne. Ob takem tolmačenju tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 25. člena ZDIJZ, bi bil nesporno kršen Zakon o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/07 – UPB, 68/08, 110/13, 56/15, 63/16 – ZKUASP in 59/19; v nadaljnjem besedilu ZASP). Stališče, da je pri informacijah javnega značaja, ki so zavarovane skladno s ZASP, možen kot način seznanitve zgolj vpogled, tudi če je naročnik avtorskega dela oseba javnega prava, ki je za plačilo porabila javna sredstva, je razvidno iz več odločitev tako IP kot sodišča (npr. odločba IP, št. 090-229/2016/5 z dne 10. 11. 2016, odločba IP 090-212/2017 v povezavi s sodbo I U 2709/2017-19, odločba IP, št. 090-254/2014/13 z dne 30. 1. 2015 v povezavi s sodbo I U 398/2015, odločba IP, št. 090-132/2011/12 z dne 5. 10. 2011 v povezavi s sodbo I U 1915/2011-14).^[7]

Kljub temu, pa je IP odločil, da mora organ upoštevati izbiro prosilke o načinu seznanitve, saj drugi odstavek 25. člena ZDIJZ določa, da je seznanitev omejena zgolj z vpogledom, če je imetnik pravic tretje oseba (ne pa organ sam). Kot je že iz izjave na sami študiji razvidno, materialne avtorske pravice tega dokumenta prehajajo na naročnika dokumenta v skladu z Zakonom o avtorski in sorodnih pravicah ter v skladu s pogodbo med avtorjem in naročnikom. To pomeni, da je imetnik materialnih avtorskih pravic, kamor sodi tudi pravica do reproduciranja, organ. Glede na navedeno gre po stališču IP v obravnavani zadevi za informacije, do katerih je dostop prost tudi z vidika avtorskega prava in se prosilka z njimi sme seznaniti, kot je sama izbrala, tj. s fotokopijami. Ker dostop ni omejen s pravicami avtorskega prava, ni bilo treba presojati, ali se dostop do zahtevane informacije ne glede na morebitne omejitve dovoli zato, ker gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila oziroma druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja (drugi stavek drugega odstavka 25. člena ZDIJZ).

4. Glede stranske udeležbe izdelovalca zahtevane študije

V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Iz tega razloga mora organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi izvajalca študije, je organ stranskega udeleženca … pravilno pozval v postopek.

Stališče, da v postopku dostopa do informacij javnega značaja veljajo splošne določbe o stranski udeležbi iz 43. člena ZUP[8], je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. II U 464/2019-51 z dne 10. 12. 2020 (tč. 24 obrazložitve). Obveznost pritegnitve stranskih udeležencev v postopek po ZDIJZ je ravnanje, ki ga ne zahteva samo zakonodaja, ampak tudi ustaljena sodna praksa, ki je razmejila, kdaj je pritegnitev stranskih udeležencev v postopek po ZDIJZ potrebna in kdaj ne (npr. sodba Upravnega sodišča RS I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, sklep Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 187/2011, sklep VSRS opr. št. I Up 18/2020 z dne 19. 2. 2020).

5. Osebni podatki

Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Splošna uredba o varstvu podatkov^[9] ki se v Republiki Sloveniji uporablja neposredno, v členu 4(1) določa, da je osebni podatek katera koli informacija v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom; določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Zahtevana študija vsebuje osebne podatke (imena in priimke) fizičnih oseb, in sicer direktorja inštituta, predstavnika izvajalcev, nosilca pogodbe izvajalca, izdelovalcev študije, sodelavcev, predstavnika naročnika in spremljevalcev (vse na strani iv).

Po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov »obdelava« pomeni vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje. Posredovanje dokumentov prosilcu po ZDIJZ predstavlja način obdelave osebnih podatkov, za katerega mora obstajati ustrezna pravna podlaga. Imena in priimki zakonitih zastopnikov niso varovani osebni podatki, saj gre za osebe, pooblaščene za zastopanje, katerih vpis v javni register, tj. poslovni register, je obvezen. Ime in priimek direktorja inštituta je tako prosto dostopna informacija javnega značaja. Prav tako ni moč varovati osebnih imen avtorjev študije (izdelovalcev oz. tistih fizičnih oseb, ki so sodelovale pri njeni izdelavi), saj bi bilo to v nasprotju z avtorsko pravico, kot je določena v ZASP. Preostala osebna imena, tj. predstavnika izvajalcev, nosilca pogodbe izvajalca, predstavnika naročnika in spremljevalcev, so varovani osebni podatki, saj za njihovo razkritje ne obstaja pravna podlaga. IP je dostop do teh varovanih osebnih podatkov zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki so izvzete iz prostega dostopa in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa, na podlagi 7. člena ZDIJZ, izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Zgoraj navedene varovane osebne podatke je s trajnim prekritjem mogoče izločiti iz zahtevane študije, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, zato je IP odločil, da mora organ te podatke na dokumentu prekriti, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

IP je zaključil, da odločitev organa v izpodbijani odločbi ni bila pravilna. Ker je organ napačno uporabil materialni predpis, je IP pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil ter s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Glede varovanih osebnih podatkov je IP, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo zavrnil kot neutemeljeno (2. točka izreka te odločbe).

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Tako tudi sodba VSRS, št. VIII Ips 211/2012 z dne 2. 9. 2013.

[2] Npr. sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1062/2017-33 z dne 22. 8. 2018, št. I U 1573/2014-23 z dne 18. 11. 2015, št. I U 599/2014 z dne 3. 11. 2015, št. U 1976/2008-26 z dne 26. 5. 2010.

[3] Glej npr. odločbe IP, št. 090-135/2010/4 z dne 5. 8. 2010, št. 090-167/2011/6 z dne 27. 11. 2011, št. 090-5/2017/11 z dne 2. 3. 2017.

[4] Glej npr. odločbi IP, št. 090-5/2017/11 z dne 2. 3. 2017 in št. 090-229/2016 z dne 10. 11. 2016.

[5] Npr. četrti odstavek 211. člena ZUreP-1 določa: »Pred vložitvijo zahteve za ustanovitev služnosti mora upravičenec ponuditi lastniku sklenitev pogodbe o ustanovitvi služnosti.«

[6] Npr. tretji odstavek 473. člena EZ-1 določa: »Če investitor v 30 dneh po vročitvi ponudbe za sklenitev pogodbe o ustanovitvi služnosti v javno korist na nepremičninah iz tega člena te pogodbe ne uspe skleniti, lahko nemudoma vloži predlog za omejitev lastninske pravice.«

[7] Vse odločbe IP so dostopne na spletni strani IP https://www.ip-rs.si/ z iskalnikom po odločbah.

[8] Prvi odstavek 43. člena ZUP določa: Pravico udeleževati se postopka ima tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

[9] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in št. L 127 z dne 23. 5. 2018).