prosilec - Elektro Maribor d.d.

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je sicer organ posredoval prosilcu zahtevane informacije, vendar pa je prosilec v pritožbi očital, da ni odločil o celotnem zahtevku, in sicer glede dostopa do elektronske komunikacije. Prav tako se prosilec ni strinjal z delnim dostopom zaradi varstva osebnih podatkov. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je organ sicer s svojo odločitvijo (odločbo in nadomestno odločbo) izkazal pripravljenost, da prosilcu omogoči dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, vendar pa je IP ugotovil, da ni odločil o vseh zahtevkih prosilca, zaradi česar je odločitev pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti. Prav tako ni mogoče preizkusiti odločitve organa glede delnega dostopa oziroma prekritja določenih informacij. Organ se je pri delni zavrnitvi dostopa zaradi varstva osebnih podatkov v izreku odločbe zgolj skliceval na materialno podlago, torej zakonsko določbo, ki je bila podlaga za zavrnitev, zmotno pa opustil konkretno opredelitev, do katerih informacij je dostop zavrnil. IP je zadevo vrnil v ponovno odločanje z napotilom, da bo moral organ razjasniti vprašanje, ali je v postopku izdaje soglasje nastala tudi elektronska komunikacija in ali organ z njo razpolaga. Nadalje se bo moral organ konkretno opredeliti do izjeme varstva osebnih podatkov. Kljub temu, da gre za večji obseg zahtevanih informacij, zaradi česar je »določljivost« osebnih podatkov otežena, pa mora biti kljub vsemu iz odločbe organa razvidno, v katerem delu in katere informacije, oziroma osebne podatke je organ prekril in s tem onemogočil prost dostop. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-368/2023/3

Datum: 21. 12. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi z dne 11. 12. 2023 (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Elektra Maribor, podjetja za distribucijo električne energije, d.d., Vetrinjska ulica 2, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), št. 0004-2/2023-4, z dne 23. 11. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 11. 12. 2023 se ugodi in se odločba Elektra Maribor, podjetja za distribucijo električne energije, d.d., št. 0004-2/2023-4, z dne 23. 11. 2023, v drugi in tretji točki izreka delno odpravi ter se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je z dopisom z dne 5. 10. 2023 na organ naslovil vlogo za dostop do informacij javnega značaja. Navedel je, da je bila v mesecu marcu na javno elektro omrežje priključena MSE OBI-Posojila, na naslovu Puhova ulica 21, 2250 Ptuj. Investitor oz. lastnik MSE je družba Posojila, d.o.o. Litijska cesta 43, Ljubljana, izvajalec del oz. pooblaščenec pa je bil po vedenju prosilca Zadruga sončnih elektrarn Slovenije z.o.o., Slomškova ulica 4, 2250 Ptuj. Zaradi razjasnitev okoliščin priklopa navedene MSE na javno omrežje (in ker je priklop neposredno posegel v pravne interese prosilca) prosilec zahteva (v elektronski obliki ali pisno po pošti) vso dokumentacijo, vezano na postopek izdaje soglasja ter tudi same priključitve na omrežje, predvsem, vendar ne izključno, naslednjo dokumentacijo:

-       vlogo za izdajo soglasja, ter vso nadaljnjo komunikacijo (pisno, elektronsko, ipd.) vezano na morebitno dopolnjevanje vloge (zahteve za dopolnitev, vloge stranke oz. pooblaščenca, mnenja, ipd.),

-       izdano soglasje,

-       dokumentacijo, vezano na izvedbo priklopa na javno omrežje (pisna oziroma elektronska komunikacija glede časovne in vsebinske izvedbe priklopa, zapisnik priklopa, ipd.).

Organ je primarno o zahtevi odločil z odločbo št. 0004-2/2023-3, z dne 3. 11. 2023, zoper katero se je prosilec pritožil, zato je organ svojo odločitev nadomestil z odločbo št. 0004-2/2023-4, z dne 23. 11. 2023, ter odločil, da se odločba št. 0004-2/2023-3, z dne 3. 11. 2023 spremeni in se prosilcu posreduje:

- kopija Analize možnosti vključitve proizvajalca električne energije v omrežje na lokaciji MSE Posojila – OBI Puhova ulica 19, Ptuj, z dne 6. 5. 2022;

- kopija Idejnega projekta za sončno elektrarno MSE Posojila- OBI - marec 2022;

- kopija vloge za izdajo soglasja za priključitev na merilno mest na naslovu Puhova ulica bš, Ptuj, z dne 14.04.2022;

- kopija Pogojev za priključitev proizvodne naprave v interno omrežje št.: 1328154-O/1328154-P (3805-1859/2022-7/P) z dne 24.02.2022;

- kopija Soglasja za priključitev št.: 1328177-O (3805-1859/2022-2) z dne 17. 5. 2022, katero je bilo izdano imetniku soglasja POSOJILA d.o.o., Litijska c. 43, Ljubljana;

- kopija vloge družbe POSOJILA d.o.o., Litijska c. 43, Ljubljana, za priključitev in uporabo distribucijskega sistema samooskrbe z dne 25.01.2023

- kopija vloge družbe POSOJILA d.o.o. za izdajo soglasja za priključitev na obstoječe merilno mesto z dne 6.

2. 2023;

- kopija specifikacije opreme k vlogi za soglasje z dne 6. 2. 2023

- kopija Analize možnosti vključitve proizvajalca električne energije v omrežje na lokaciji MSE Posojila – OBI Puhova ulica 19, Ptuj, z dne 15. 2. 2023;

-   kopija Soglasja za priključitev št.: 1396511-O (3805-1859/2022-7) z dne 24. 2. 2023;

-   kopija Pogodbe št.: 1396511-1 o uporabi sistema z dne 23. 3. 2023;

-   kopija podatkov merilnega mesta A;

-   kopija podatkov merilnega mesta A;

-   kopija podatkov merilnega mesta B;

-   kopija Aneksa k pogodbi št.: 1396511-1 o uporabi sistema za proizvajalca.

V tretji točki izpodbijane odločbe je organ zahtevo prosilca zavrnil v delu, ki se nanaša v posredovanje podatkov, ki so po določilih Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-2) pravno zavarovani ter se obdelujejo kot osebni podatki, zaradi navedenega se takšni podatki na kopijah dokumentov pred posredovanjem prekrijejo.

V obrazložitvi odločbe je organ povzel postopek z zahtevo in navedel, da je na podlagi vložene pritožbe zoper odločbo št. 0004-2/2023-3, z dne 3. 11. 2023 ugotovil, da se ob že posredovani dokumentaciji prosilcu posredujejo še:

-  kopija Analize možnosti vključitve proizvajalca električne energije v omrežje na lokaciji MSE Posojila – OBI Puhova ulice 19, Ptuj, z dne 6. 5. 2022;

-  kopija Idejnega projekta za sončno elektrarno MSE Posojila- OBI - marec 2022;

-  kopija specifikacije opreme k vlogi za soglasje z dne 6. 2. 2023;

-  kopija Analize možnosti vključitve proizvajalca električne energije v omrežje na lokaciji MSE Posojila – OBI Puhova ulica 19, Ptuj, z dne 15. 2. 2023. Organ je ocenil, da posredovanje navedene dokumentacije prosilcu ne bo neugodno vplivalo na interese in koristi imetnika soglasij za priključitev elektroenergetskega objekta na lokaciji Puhova ulica b.š., Ptuj. Ob tem se je organ skliceval na 242. člen ZUP, ki organu omogoča, da po prejemu pritožbe, sam reši zadevo drugače in z novo odločbo nadomesti odločbo, ki se s pritožbo izpodbija. Glede potemnitve podatkov v listinah in dokumentaciji, ki jo je posredoval prosilcu, je organ navedel, da zahtevane listine in dokumentacija, zlasti še Analiza možnosti vključitve proizvajalca električne energije v omrežje na lokaciji MSE Posojila-OBI Puhova ulica 19, Ptuj, z dne 6. 5. 2022 in Analiza možnosti vključitve proizvajalca električne energije v omrežje na lokaciji MSE Posojila - OBI Puhova ulica 19, Ptuj, z dne 15. 2. 2023, vsebujejo podatke, ki po določilih ZVOP-2 in določilih Splošne uredbe o varstvu podatkov, na podlagi katerih je moč določiti fizično osebo ali posameznika. S potemnitvijo navedenih podatkov niso prizadete pravne koristi prosilca, so pa zavarovane pravne koristi subjektov, katerih podatki se nahajajo v navedenih listinah in dokumentaciji. Glede navedb prosilca v pritožbi, da v dokumentih, ki so bili priloženi k odločbi organa št,: 0004-2/2023-3, nekateri podatki pri nekaterih subjektih niso bili potemnjeni, je organ pojasnil, da navedbe prosilca držijo, vendar z navedenim nenamernim postopanjem subjektom, katerih podatki niso bili potemnjeni, niso bile povzročene pravno neugodne situacije. Stroški postopka niso nastali.

Prosilec je zoper zgoraj navedeno odločbo vložil pritožbo z dne 11. 12. 2023, v kateri je povzel svojo zahtevo in odločitev organa ter nadalje navedel, da mu je organ posredoval le del zahtevane dokumentacije in se glede ne posredovane dokumentacije sploh ni opredelil, zakaj je ne posreduje (ali obstajajo izjeme po ZDLJZ, in če, kakšne). Prosilec je poudaril, da je zahteval vso dokumentacijo, vezano na postopek izdaje soglasja ter tudi same priključitve na omrežje, pri čemer je izrecno zahteval vso pisno in tudi elektronsko komunikacijo. Prosilec je prepričan (ker pozna delovanje zavezanca, vezano na izdajo soglasij in priključevanje sončnih elektrarn na omrežje v lastnih zadevah), da je večina komunikacije potekala preko elektronske pošte, in da slednja brez dvoma sodi v okvir informacij, ki morajo biti dostopne javnosti. Prosilec meni, da ni mogoče razlikovati med pisno komunikacijo in komunikacijo preko elektronske pošte z vidika njene dostopnosti na podlagi ZDIJZ in da se organ do navedenega sploh ni opredelil. Prosilec meni, da organ »odmerja« dokumentacijo po lastni presoji, brez da bi dejansko ravnal skladno z ZDIJZ. Odločitev, kaj bo in česa ne bo poslal, ne more biti njegova arbitrarna odločitev, in način njegovega ravnanja ne more biti dopusten, zato vztraja, da ni prejel vse zahtevane dokumentacije in da je organ v tem delu v molku. Prosilec se prav tako ne strinja z izvedenim delnim dostopom zaradi varstva osebnih podatkov, saj je organ v obrazložitvi zgolj navedel, da »ni ugodil zahtevku v delu, v katerem bi se razkrili podatki, ki so, po mnenju zavezanca, po določilih ZVOP-2 pravno zavarovani kot osebni podatki, zato je te podatke v posredovanih dokumentih potemnil oziroma zatemnil«, kar pomeni, da se ni opredelil do pritožbenih navedb prosilca, da podatki, ki jih je prekril, ne predstavljajo osebnih podatkov (npr. podatki o merilnih mestih), saj se ne nanašajo na fizično osebo, ampak gre za tehnične podatke, ki se nanašajo na samo elektrarno, ali pa na pravno osebo, in da je njegova odločitev v nasprotju z ZVOP-2 (1. odstavek 5. člena).

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP dne 14. 12. 2023, št. 0004-2/2023-5, s prilogami.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali je organ odločil o celotni zahtevi prosilca ter ali je podana zatrjevana izjema varstva osebnih podatkov. 

Glede kriterija materializirane oblike in delnega dostopa

V izpodbijani odločbi je organ navedel, da je po preučitvi pritožbe zoper prvo odločbo št. 0004-2/2023-3, z dne 3. 11. 2023 ugotovil, da razpolaga še z določenimi informacijami in o njih odločil, pri čemer pa se organ ni opredelil do dela zahteve in pritožbe, ki se nanaša na zahtevano elektronsko komunikacijo. Kljub temu, da je prosilec v zahtevi uporabil izraz, da zahteva »vso dokumentacijo, vezano na postopek izdaje soglasja«, pa je nedvomno izrecno izpostavil, da zahteva tudi »pisno, elektronsko, ipd.« komunikacijo, glede katere se, kot rečeno, organ ni izrekel, primarno, ali z njo sploh razpolaga ter nadalje glede obstoja morebitnih zakonskih izjem po ZDIJZ. Organ je sicer s svojo odločitvijo (odločbo in nadomestno odločbo) izkazal pripravljenost, da prosilcu omogoči dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, vendar pa IP ugotavlja, da ni odločil o vseh zahtevkih prosilca, zaradi česar je odločitev pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti. Prav tako ni mogoče preizkusiti odločitve organa glede delnega dostopa oziroma prekritja določenih informacij. Organ se je pri delni zavrnitvi dostopa zaradi varstva osebnih podatkov v izreku odločbe zgolj skliceval na materialno podlago, torej zakonsko določbo, ki je bila podlaga za zavrnitev, zmotno pa opustil konkretno opredelitev, do katerih informacij je dostop zavrnil (npr. prekrije se: ime in priimek, naslov, ipd.), kar zagotavlja izvršljivost odločbe in preizkus zakonitosti izreka izpodbijane odločbe. Le tako je prosilcu omogočeno ustrezno pravno varstvo.

Glede na navedeno je organ kršil 213. čl. ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, posledično je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti odpravil organ prve stopnje, ki zahtevane dokumente tudi najbolje pozna, zato je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.

Napotilo organu prve stopnje

V ponovljenem postopku bo moral organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem se bo moral zlasti opredeliti do dokumentov, ki se nanašajo na zahtevano elektronsko komunikacijo, vezano na postopek izdaje soglasja. Organ bo torej moral razjasniti vprašanje, ali je v postopku izdaje soglasje nastala tudi elektronska komunikacija in ali organ z njo razpolaga. Dejstvo je, da o informaciji javnega značaja govorimo takrat, ko ta izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, in sicer: da organ z njo razpolaga, da sodi v delovno področje zavezanca in da jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. To pa pomeni, da med kriterije za opredelitev informacije javnega značaja ne sodi pogoj, da bi moral biti dokument pri organu tudi uradno zaveden oziroma, da je evidentiran s signirno številko. Še zlasti je navedeno pomembno, ker organ ni zavezan poslovati po Uredbi o upravnem poslovanju, ki nalaga zavezanim organom, kako morajo voditi dokumentarno gradivo. Povedano drugače, zgolj zato, ker določen dokument morebiti pri organu ni uradno zaveden, to še ne pomeni, da ga ni mogoče obravnavati kot informacijo javnega značaja (če so seveda izpolnjeni drugi pogoji, da organ z dokumentom razpolaga in sodi v njegovo delovno področje). Prav tako samo dejstvo, da je v postopku po ZDIJZ predmet presoje »elektronska komunikacija«, ne pomeni nujno avtomatičnega zaključka, da ne gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja (takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS v sodbi z opr. št. I U 1551/2011 z dne 18.1.2012). Zato bo v ponovljenem postopku naloga uradne osebe za posredovanje informacij javnega značaja, da preveri, ali organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve in svoje ugotovitve zavede v odločbo. Uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja je torej v okviru postopka po ZDIJZ (v katerem se subsidiarno uporablja ZUP) že zaradi načela materialne resnice dolžna izvesti ugotovitveni postopek, ali organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve ter ali predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. Vendar pa, kot izhaja tudi iz prakse IP[1], organ (niti uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja) nima pristojnosti, da bi pregledoval oziroma dostopal do elektronske komunikacije zaposlenih pri organu[2]. Uradna oseba je torej vsekakor dolžna izvesti ugotovitveni postopek, vendar vse v okviru svojih pristojnosti.

Nadalje se bo moral organ konkretno opredeliti do izjeme varstva osebnih podatkov. Kljub temu, da gre za večji obseg zahtevanih informacij, zaradi česar je »določljivost« osebnih podatkov otežena, pa mora biti kljub vsemu iz odločbe organa razvidno, v katerem delu in katere informacije, oziroma osebne podatke je organ prekril in s tem onemogočil prost dostop. IP se strinja z organom, da je dolžan varovati osebne podatke, za katere nima zakonske podlage za razkritje, kamor sodi tudi prost dostop. Vendar pa, kot rečeno, mora organ varovane osebne podatke identificirati v smislu določljivosti. Če se torej na več straneh dokumentov nahajajo varovani osebni podatki, ki jih je treba prekriti, mora slednje organ določno navesti v izrek odločbe (brez sklicevanja na materialni predpis (ZVOP-2 ali Splošna uredba o varstvu podatkov)). Navede se, da se v določenem ali več istovrstnih dokumentih prekrije: npr. ime in priimek, naslov, elektronski naslov, ipd. Glede zatrjevanja prosilca, da podatki o merilnih mestih ne sodijo med varovane osebne podatke, zaradi česar naj bi bila odločitev organa v nasprotju z ZVOP-2, pa IP opozarja na nezavezujoča mnenja IP[3], v katerih je IP poudaril, da bi številko merilnega mesta, v kolikor bi ta določala konkretnega posameznika, praviloma lahko šteli za osebni podatek, kar pomeni, da mora imeti organ za obdelavo (kamor sodi tudi posredovanje na podlagi ZDIJZ) zakonsko podlago, sicer je v kršitvi. Organ bo torej moral ugotoviti, ali je iz podatkov, ki so navedeni na dokumentih, posameznik določljiv. Na določljivost posameznika pa se gleda široko, torej ne samo skozi lastne zmožnosti, namene in interese, temveč se upošteva tudi, ali bi iz podatkov, ki jih organ obdeluje, drugi lahko izvedeli, na koga se podatki nanašajo.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v drugi in tretji točki izreka delno odpravil ter zadevo v tem delu vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Odločba IP št. 090-15/2013/6 z dne 11.3.2013

[2] Pravica do komunikacijske zasebnosti. Ustava RS v 37. členu zagotavlja tajnost pisem in drugih občil.

[3] Mnenje IP št.: 07121-1/2023/799 z dne 14. 6. 2023

https://www.ip-rs.si/mnenja-zvop-2/ali-je-%C5%A1tevilka-merilnega-mesta-osebni-podatek-1687330315

Mnenje IP št. 0712-1/2019/2109 z dne 16. 9. 2019:

https://www.ip-rs.si/mnenja-gdpr/6048a38d4355e