prosilec - Elektro Ljubljana d.d.

Številka: 090-307/2026/4

Datum: 12. 8. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 6. 2026, zoper odločbo Elektro Ljubljana, d.d., Slovenska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 30-1/2026-16571 z dne 18. 6. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 29. 6. 2026 se ugodi in se odločba Elektro Ljubljana, d.d., št. 30-1/2026-16571 z dne 18. 6. 2026, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.          Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

3.          V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)            Organ je 14. 2. 2025 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec prosil, da mu organ posreduje fotokopije najmanj naslednjih dokumentov v postopku št. 1585834, ki se nanaša na izdajo soglasja za priključitev baterijskega hranilnika električne energije v RTP Ribnica:

- vloga za izdajo soglasja (gre za dve vlogi, in se tudi nadaljnje zahteve nanašajo na obe vlogi);

- zahteve po dopolnitvah vlog;

- posredovane dopolnitve vlog;

- pisna in elektronska komunikacija med vlagateljem in pooblaščenimi osebami zavezanca;

- morebitne druge vloge vlagatelja (npr. glede zahtev po podaljšanju roka) ter ravnanje pooblaščenih oseb zavezanca v zvezi s temi vlogami

- druge pomembne informacije javnega značaja glede časovnega in vsebinskega poteka postopka št. 1585834 (kdaj so bile posamezne vloge prejete, kdaj je bilo o njih odločeno, ipd.).

(2)            Organ je z odločbo št. 30-1/2026-16571 z dne 18. 6. 2026 zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je povzel 4. člen ZDIJZ in v zvezi z zahtevo po posredovanju dveh vlog za priključitev pojasnil, da je bil s strani stranke upravnega postopka prejet enoten dokument, s katerim se podajata dve vlogi za izdajo soglasja za priključitev, kar enoten dokument tudi omogoča, in torej ne gre za dve ločeni listini. Dalje je organ pojasnil, da je družba … (v nadaljevanju stranski udeleženec) utemeljila pravni interes udeležbe v postopku z varovanjem svojih pravic in pravnih koristi, zlasti pravice do varstva poslovne skrivnosti, varstva zaupnih poslovnih in tehničnih informacij, varstva osebnih podatkov ter varstva svojega pravnega in procesnega položaja v postopku izdaje soglasja za priključitev. Stranski udeleženec je navedel, da nasprotuje razkritju zahtevanih dokumentov in podatkov, saj ti vključujejo poslovne, tehnične, razvojne, investicijske in organizacijske: podatke stranke oziroma projekta, ki ga stranka vodi oz. razvija. Gre zlasti za podatke o vsebini vloge, tehničnih parametrih, priključni moči, časovnici projekta, načrtovani uporabi oziroma razvoju lokacije, komunikaciji z zavezancem ter za druge podatke, ki razkrivajo poslovno strategijo, fazo razvoja projekta in ravnanja družbe v postopku. Navedeni podatki za stranskega udeleženca predstavljajo poslovno skrivnost, saj niso javno dostopni, niso splošno znani osebam izven kroga oseb, ki sodelujejo pri projektu, in imajo za stranko tržno oziroma poslovno vrednost. Njihovo razkritje tretji osebi bi lahko stranki povzročilo poslovno škodo, zlasti zaradi razkritja informacij o razvoju projekta, tehnični zasnovi, časovnici, statusu postopka, poslovnih odločitvah in nadaljnjih investicijskih korakih ter neupravičeno poseglo v konkurenčni položaj stranke. Stranski udeleženec takšne podatke obravnava kot zaupne in jih ne razkriva tretjim osebam. Glede na to, da se prosilec v svoji vlogi ni skliceval na prevladujoč javni interes (21. člen ZDIJZ), organ pa je presodil, da test prevladujočega javnega interesa ni potreben, se slednji ni izvedel. Organ je zaključil, da gre za podatke, ki skladno s 1. točko 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS) predstavljajo poslovno skrivnost in bi njihovo razkritje lahko povzročilo občutno škodo poslovnim interesom stranke, zato zanje velja izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je nadalje ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke fizičnih oseb (imena, priimke, kontaktne podatke, podpise in druge osebne podatke), katerih razkritje bi pomenilo kršitev predpisov o varstvu osebnih podatkov. Zato je podana izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je povzel 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in pojasnil, da so bili zahtevani dokumenti pridobljeni oziroma sestavljeni izključno zaradi postopka izdaje soglasja za priključitev št. 1585834 in ne predstavljajo informacij, ki bi bile namenjene seznanitvi javnosti oz. izvajanju nadzora javnosti nad delovanjem organa kot zavezanca po ZDIJZ. Ker postopek še ni pravnomočno zaključen, bi razkritje vsebine vloge, dopolnitev, pozivov, komunikacije in drugih procesnih ravnanj tretji osebi lahko vplivalo na miren, zakonit in neodvisen potek postopka. Postopek internega preverjanja tehničnih rešitev, analize in odločanja še niso dokončni. Njihovo razkritje med postopkom bi lahko povzročilo napačno predstavo o stanju zadeve in ustvarilo napačna pričakovanja glede izida postopka pri prosilcu, morebiten pritisk na strokovne presoje, vlaganje pripomb na podlagi nepopolnih podatkov ter otežilo objektivno ugotavljanje dejanskega stanja. Zaradi tega bi bilo lahko moteno učinkovito vodenje postopka in sprejem pravilne odločitve. Iz tega razloga je organ zaključil, da je podana tudi izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je presojal tudi možnost uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da so zahtevani dokumenti po vsebini pretežno sestavljeni iz podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost, osebne podatke oziroma podatke, katerih razkritje bi lahko škodovalo izvedbi upravnega postopka. Zaradi njihove vsebinske prepletenosti bi izločitev varovanih podatkov povzročila, da bi preostali del dokumentov izgubil svoj smisel in informativno vrednost. Zato delni dostop v konkretnem primeru ni mogoč.

(3)            Dne 29. 6. 2026 je organ prejel pritožbo zoper odločbo št. 30-1/2026-16571 z dne 18. 6. 2026, v kateri je prosilec glede neutemeljene uporabe izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ navedel, da organ v odločbi samo povzema navedbe stranskega udeleženca, ki so tako zelo posplošene in nedoločne, domnevne, da ne omogočajo preveritve, ali (in če, v katerem delu) sploh gre za poslovne skrivnosti. Organ očitno sploh ni ugotavljal, ali in če, kateri podatki so v resnici poslovna skrivnost, ampak je v celoti sledil (očitno posplošenim) navedbam stranskega udeleženca. Kar velja tudi za ugotavljanje pravnega interesa stranskega udeleženca. Prosilec je povzel 2. člen ZPosS, in navedel, da organ ni niti z besedo pojasnil, na kakšen način in za katere podatke je ugotovil, da domnevno izpolnjujejo vse tri predpostavke (ki morajo biti podane kumulativno za vsak podatek, ki naj bi predstavljal poslovno skrivnost), da se lahko opredelijo kot poslovna skrivnost. Organ je kršil načelo kontradiktornosti postopka oziroma pravice do izjave po ZUP, ki se subsidiarno uporablja tudi v postopkih po ZDIJZ. Glede na to, da je vloga stranskega udeleženca vsebovala ključne argumente, na katere se je organ oprl pri zavrnitvi prosilčeve zahteve, bi mu jo moral pred izdajo odločbe posredovati v izjavo. Ker tega ni storil, je zagrešil ne samo kršitev procesnih pravic prosilca, ampak tudi absolutno bistveno kršitev postopka. Prosilec je obširno pojasnil, zakaj meni, da bi moral organ izvesti test prevladujočega javnega interesa. Glede neutemeljene uporabe izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov) je prosilec navedel, da organ tudi te utemeljitve ni v ničemer obrazložil, in je zato ni mogoče preveriti. Prosilec je prepričan, da dokumenti vsebujejo minimalno osebnih podatkov, ki bi jih bilo treba varovati in to nikakor ni razlog, zaradi katerega bi lahko zavezanec zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Upoštevati je namreč treba, da se kot osebni podatki v postopku dostopa do informacij javnega značaja ne varujejo osebni podatki zakonitih zastopnikov oz. podatki, vpisani v sodni (poslovni) register, prav tako pa ne osebni podatki zaposlenega pri organu, ki vodi konkretni postopek (npr. osebno ime in funkcija pri zavezancu). Že po definiciji pa tudi niso zaščiteni podatki o udeležencih v posameznem postopku, v kolikor so to pravne osebe (in splošni kontaktni podatki le-teh). So pa osebni podatki nekaj, kar je najlažje prekriti (7. člen ZDIJZ) in na ta način omogočiti delni dostop. Glede neutemeljene uporabe izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prosilec meni, da gre za način prikrivanja morebitnih nepravilnosti tekom konkretnega upravnega postopka ter protipravno ščitenje stranskega udeleženca. Utemeljitev domnevnega obstoja navedene izjeme je v celoti nerealna, saj v ničemer ni obrazloženo, kakšna napačna pričakovanja glede izida postopka bi lahko povzročila pri prosilcu. Izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je sicer res namenjena varovanju nemotene izvedbe upravnih postopkov, ki so še v teku. Vendar gre za relativno izjemo, kar pomeni, da sam obstoj upravnega postopka ne zadošča za zavrnitev dostopa. Organ mora v vsakem konkretnem primeru izkazati realno in neposredno škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, tega pa v obravnavani zadevi organ ni storil. V primerih upravnih postopkov izdaje soglasja za priključitev, kot je predmetni postopek, gre primarno za tehnično ekonomske presoje zasedenosti omrežja in je zato organ pavšalno in brez vsake konkretne utemeljitve zavrnil dostop do dokumentov. Organ ni niti z besedo omenil, še manj pa izkazal vzročne zveze med razkritjem informacij javnega značaja in dogodkom, ki naj bi po tem »vplival na miren, zakonit in neodvisen potek postopka«. To besedno zvezo, v relaciji do obveznosti posredovanja informacij javnega značaja je uporabil sam organ. ZDIJZ določa le, da se podatek prikrije, »če bi njegovo razkritje škodovalo izvedbi upravnega postopka«. Na zakonitost in neodvisnost izvedbe postopek mora namreč paziti sam organ (tak način vodenja postopka je celo njegova zakonska obveznost). Če je organ ocenil, da bi razkritje podatkov vplivalo na zakonito izvedbo postopka, to lahko pomeni le, da sam organ predpostavlja, da bo v primeru razkritja podatkov, ki predstavljajo informacije javnega značaja, v nadaljevanju pri odločanju v postopku št. 1585834 ravnal nezakonito. Pri tem organ ni sledil uveljavljeni praksi Upravnega sodišča RS, ki je glede razkritja podatkov, ki bi škodovali izvedbi postopka, odločalo, da ni dopustno zavrniti dostopa do celotnega dokumenta, pač pa le do tistih informacij oziroma podatkov, ki se v takšnem dokumentu nahajajo in katerih razkritje bi lahko škodovalo izvedbi postopka. Prosilec je obširno pojasnil, zakaj bi mu moral organ omogočiti vsaj delni dostop do zahtevane dokumentacije. Glede kršitev pravil postopka je prosilec navedel, da mu kot stranki postopka ni bila dana možnost da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Organ je očitno v celoti sledil navedbam stranskega udeleženca glede domnevnih poslovnih skrivnosti, glede teh navedb, ki jih je zavezanec štel za bistvene pri izdaji odločbe, pa prosilcu ni bila dana možnost, da se o njih izjavi. In gre brez dvoma za absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Dodatno je odločba organa tako zelo pomanjkljiva, da se je sploh ne da preizkusiti, kar je bilo tudi na več mestih že pojasnjeno. Organ bi ob pravilnem ravnanju moral presojati vsak dokument posebej, ter morebitno varovanje posameznih informacij v posameznem dokumentu. Glede na to, da ZDIJZ v 5. členu določa, da so informacije dostopne vsakomur pod enakimi pogoji, je organ z zavrnitvijo zahteve kršil načelo enakopravnosti. Pravico prosilca do obveščenosti je organ neupravičeno podredil interesom stranskega udeleženca kot stranke v postopku izdaje soglasja za priključitev št. 1585834, s čimer je prosilca postavil v neenakopraven položaj in mu onemogočil ustavno pravico do dostopa do informacij javnega značaja (39. člen Ustave RS). Prosilec je pritožbi priložil tudi stroškovnik ter zahteval povrnitev stroškov, nastalih s to pritožbo.

(4)            Organ je s pritožbo prosilca seznanil stranskega udeleženca, ki je dne 7. 7. 2026 odgovoril na pritožbo. Organ je nato pritožbo z dopisom št. 30-1/2026-17780 z dne 7. 7. 2026, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Pritožba je utemeljena.

(5)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)            V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali je organ utemeljeno v celoti zavrnil zahtevo prosilca. IP primarno ugotavlja, da so utemeljene pritožbene navedbe prosilca, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ niti v izreku niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel zahtevanih dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati, temveč je le povzel zahtevo prosilca z dne 22. 5. 2026. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, kakšen ugotovitveni in dokazni postopek je organ sploh izvedel, da bi ugotovil, kateri dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca z dne 22. 5. 2026 pri njem obstajajo, saj se v postopku ni opredelil do vsakega izmed zahtevanih dokumentov. Ker se organ ni konkretno opredelil do zahtevanih dokumentov, se posledično tudi ni konkretno opredelil do izjem od prostega dostopa po 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ pri posameznih zahtevanih dokumentih, ter se tudi ni konkretno opredelil do delnega dostopa. Organ je torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe. Ob tako skopih ugotovitvah organa in ob pomanjkanju podrobnejše obrazložitve ugotovljenega dejanskega stanja izpodbijana odločba ne omogoča preizkusa zatrjevanih dejstev, zato se je ne da preizkusiti. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

(7)            Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(8)            Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami (npr. v kakšni fazi je upravni postopek, …) in zahtevanimi dokumenti, zato je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(9)            Organ je v ponovnem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

1. Glede vprašanja, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo

(10)         V ponovnem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti (identificirati dokumente s številkami in/ali datumi, naslovi, ipd.), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja.

2. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa

(11)         Kot že rečeno, je IP ugotovil tudi pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč le pavšalno zatrjeval obstoj izjem od prostega dostopa po 2., 3. in 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(12)         Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(13)         V zvezi z navedenim IP izpostavlja še sodbo št. IU 1634/2018-50 z dne 18. 4. 2023, v kateri je Upravno sodišče RS zapisalo, da morajo biti iz obrazložitve upravnega akta v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli (od 34. do 37. točke obrazložitve sodbe). Organ torej mora ugotavljanje izjeme povezati s konkretno vsebino obravnavanih dokumentov.

(14)         IP je ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,[1] kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovnem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.[2]

2.a Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(15)         Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost za vsak obravnavani dokument posebej konkretno izkazati izpolnjevanje vseh pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Nikakor ni dovolj zgolj zatrjevanje, da se je poslovni subjekt skliceval na poslovno skrivnost in da ne dovoli razkritja. 2. člen ZPosS določa, da predstavlja poslovna skrivnost strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe.

(16)         Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da jih izkaže, ob dejstvu, da je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti primarno na subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje (npr. stranski udeleženec se mora konkretno opredeliti do dejanske ali potencialne škode, ki bi mu nastala z razkritjem konkretnega strokovnega znanja, izkušenj ali poslovnih informacij). IP na tem mestu opozarja, da mora organ, skladno s 44. členom ZUP, ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Organ mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z izjavami stranskega udeleženca še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do njih opredeli. Če se stranski udeleženec sklicuje na obstoj izjem po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da mu mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo.

(17)         V zvezi z utemeljevanjem obstoja poslovne skrivnosti v ponovnem postopku IP še opozarja, da nikakor ni dovolj zgolj sklicevanje, kot izhaja iz navedb stranskega udeleženca, da »družba takšne podatke obravnava kot zaupne«, saj zgolj sama pisnost oziroma označitev dokumentov za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča. Če ima stranski udeleženec npr. sprejet pravilnik o poslovni skrivnosti, lahko to zadosti zgolj tretjemu pogoju iz prvega odstavka 2. člena ZPosS, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«. Organ mora poleg tega konkretno dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da ima tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da njihov obstoj konkretno in jasno utemelji. Tako ne zadoščajo, denimo, zgolj pavšalne navedbe organa, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, da bi razkritje dokumentov »lahko stranki povzročilo poslovno škodo, zlasti zaradi razkritja informacij o razvoju projekta, tehnični zasnovi, časovnici, statusu postopka, poslovnih odločitvah in nadaljnjih investicijskih korakih ter neupravičeno poseglo v konkurenčni položaj stranke«.

(17) Ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ker teh podatkov skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ni mogoče določiti za poslovno skrivnost.

2.b Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(18)         V izpodbijani odločbi se je organ skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov. V tej zvezi IP poudarja, da mora organ pri obdelavi osebnih podatkov, kamor sodi tudi prost dostop, vselej ugotoviti, ali obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje. V obravnavanem primeru so predmet presoje dokumenti, ki brez dvoma vsebujejo tudi varovane osebne podatke, vendar navedeno ni razlog, da bi moral organ dostop do zahtevanih informacij v celoti zavrniti. Zato je naloga organa, da v ponovnem postopku izrecno ugotovi, kateri osebni podatki so v zahtevani dokumentaciji varovani in kateri ne, ter to tudi konkretno obrazloži.

2.c Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(19)         Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pripominja, da morata biti za obstoj te izjeme kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- upravni postopek je še v teku;

- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

(20)         V ponovnem postopku mora organ za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredeliti, v zvezi s katerim upravnim postopkom je bil pridobljen ali sestavljen in v kakšni fazi je ta postopek. Če je ta postopek še v teku, mora organ konkretno utemeljiti tudi, kako bi razkritje konkretnega dokumenta škodovalo izvedbi predmetnega upravnega postopka. V tem delu zakonska določba organ zavezuje k izvedbi t.i. škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila z razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oz., da bi nastala določena škoda izvedbi upravnega postopka. IP pri tem poudarja, da je, kot izhaja iz upravno sodne prakse,[3] škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka izkazana zlasti tedaj, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Takrat bi razkritje zbranih dokumentov morda lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi vplivalo na izdajo odločbe, in takšna škoda, povzročena izvedbi postopka, bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična.[4] Organ dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).[5] Vse navedeno mora organ upoštevati v ponovnem postopku, če bo vztrajal pri zatrjevanju izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer mora obstoj škode konkretno izkazati (pojasniti mora, denimo, obstoj katerih dokazov bi ogrozilo razkritje posameznih podatkov iz konkretnega dokumenta). IP poudarja, da glede na preteklo prakso IP[6] ne morejo predstavljati pravno relevantne škode argumenti, na katerih temelji izpodbijana odločba, denimo, da bi razkritje zahtevane dokumentacije lahko povzročilo pritisk na strokovne presoje, otežilo objektivno ugotavljanje dejanskega stanja ali vplivalo na miren, zakonit in neodvisen potek postopka.

2.č Test interesa javnosti

(21)         Glede na pritožbene navedbe IP opozarja še na test prevladujočega interesa javnosti, ki ga mora v ponovnem postopku opraviti organ. Test prevladujočega interesa javnosti določa drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, ki pravi, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih, kamor pa izjeme po 2., 3. in 7. točki prvega odstavka ZDIJZ ne sodijo.

(22)         Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test javnega interesa zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko javni interes s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova javnega interesa torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa javnega interesa omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo javni interes za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[7] Test interesa javnosti pa se uporabi tudi v primerih, ko bi z njegovo pomočjo odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za javnost.[8] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno nad varstvom poslovne skrivnosti, osebnih podatkov ali upravnega postopka. Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.

2.d Glede pravila delnega dostopa

(23)         Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Zahteva prosilca pa je bila zavrnjena v celoti, s pavšalno navedbo organa, da so zahtevani dokumenti po vsebini pretežno sestavljeni iz podatkov, ki predstavljajo izjeme od prostega dostopa po 2., 3. in 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovnem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

(24)         IP še pripominja, da je v preteklosti že odločal o smiselno podobni zadevi, in sicer o dostopu do dokumentov v zadevi izdanega soglasja za priključitev objekta na distribucijsko omrežje, pri čemer je ugodil pritožbi prosilke, ker je ugotovil, da je možna izvedba delnega dostopa.[9]

2.e Vsebina izreka odločbe

(25)         Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovnem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrije naslov bivališča posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

3. Sklepno

(26)         IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(27)         Prosilec je v pritožbi zahteval povrnitev stroškov v povezavi s pritožbenim postopkom. V skladu s 113. členom ZUP krije stroške upravnega postopka tisti, na čigar zahtevo se je postopek začel. Navedeni člen določa, da gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Postopek po ZDIJZ se vselej začne na zahtevo stranke. Upoštevaje navedeno je prosilec, na čigar zahtevo se je postopek začel, dolžan sam kriti stroške postopka, zato se njegova zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(28)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe).

(29)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:                                                                      

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.                                                

svetovalka IP                                                                          

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe

[2] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[3] Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 16/2023 z dne 12. 3. 2025 (točka 23.).

[4] Da mora biti škoda upravnemu postopku konkretno izkazana, izhaja iz sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 1735/2018-43 z dne 18. 12. 2019 (13. točka obrazložitve).

[5] Takšno stališče glede izjeme varstva upravnega postopka je IP že večkrat zavzel v svoji praksi, npr. odločbe IP št. 090-77/2018 z dne 18. 6. 2018, št. 090-30/2018 z dne 22. 2. 2018 ali št. 090-76/2015 z dne 25. 3. 2015.

[6] Npr. odločbe IP št. 090-183/2012 z dne 1. 10. 2012, št. 090-279/2023 z dne 8. 11. 2023 in št. 090-430/2024/4 z dne 16. 12. 2024.

[7] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. IV U 103/2023-26.

[9] Odločba IP št. 090-35/2019 z dne 27. 9. 2019, ki jo je potrdilo Upravno sodišče RS s sodbo št. III U 86/2029-19 z dne 26. 8. 2020.