prosilec - EKO sklad j.s.

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala določene dokumente (tožbo, priloge k tožbi, odgovor na tožbo s prilogami, druge vlog in listin v spisu, ter podatke zadnjem o stanju pravdnega postopka), ki se nanašajo na konkretni pravdni postopek, v katerem je organ tožena stranka. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na stališče iz sodbe VSRS X Ips 4/2020, o specialni naravi določb ZPP o vpogledu v spis, v odnosu do ZDIJZ. IP je ugodil pritožbi prosilca in zadevo vrnil v ponovno odločanje, na podlagi presoje, da v okoliščinah  konkretnega primera ni mogoče uporabiti stališča, ki ga je v navedeni zadevi zavzelo VSRS, saj se to ne nanaša na enako dejansko stanje in pravno podlago in je bilo sprejeto v drugačnih okoliščinah (pred spremembo ZKP).

ODLOČBA:

Številka: 090-154/2022/3

Datum: 23. 5. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilka), z dne 20. 4. 2022, zoper odločbo EKO Sklada, Slovenski okoljski javni sklad, Bleiweisova cesta 30, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2022-23 z dne 31. 3. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 20. 4. 2022 se ugodi in se odločba EKO Sklada, Slovenski okoljski javni sklad, št. 090-1/2022-23 z dne 31. 3. 2022, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 10. 3. 2022 po določbah ZDIJZ v zvezi z obstojem pravdnega postopka opr. št. VIII Pg 840/2018 zaradi plačila 1.963.960,00 EUR - organa kot tožene stranke (tožeča stranka … d.o.o.) od organa zahtevala dostop do:

- tožbe, prilog k tožbi, odgovora na tožbo s prilogami, drugih vlog in listin v spisu, ter podatke zadnjem o stanju pravdnega postopka;

- podatkov o tožeči stranki, sodišču ki vodi zadevo, pravni podlagi tožbenega zahtevka, točni vsebini in višini tožbenega zahtevka (prepis tožbenega zahtevka oziroma modificiranega tožbenega zahtevka) in vseh relevantnih listin s tem v zvezi. Informacije je zahtevala v obliki skeniranih kopij.

Organ je z odločbo. št. 090-1/2022-23 z dne 31. 3. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) prosilkino zahtevo glede obeh alinej zahteve v celoti zavrnil. V razlogih je navajal, da se prosilčeva zahteva nanaša na podatke oziroma dokumente, ki izhajajo iz sodnega spisa v zadevi, ki jo sodišče vodi pod opravilno številko VIII Pg 840/2018 zaradi plačila 1.963.960,00 EUR. Dalje je navajal, da ne glede na to, da prosilka zahteva podatke oziroma dokumente od organa, in ne od sodišča, in ne glede na vprašanje, ali organ z navedenimi podatki oziroma dokumenti sploh razpolaga, imajo glede na sodno prakso, ki je glede tega vprašanja enotna, pri dostopu do informacij podatkov oziroma dokumentov, ki so del sodnega spisa, posebna določila področne (procesne) zakonodaje glede možnosti oseb za vpogled v spise sodišč in drugih pristojnih organov značaj specialne ureditve (lex specialis) glede na določbe ZDIJZ. Pri tem se je skliceval na sodbo VSRS X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020 in navajal, da se lahko ZDIJZ kot splošnejši predpis uporablja le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen s specialnimi zakoni. Ker je prosilka zahtevala podatke in sodnega spisa, njena zahteva torej ni utemeljena. O prosilčevi zahtevi, kot zahtevi za vpogled v spis, pa organ ne more odločiti, ker za to ni pristojen. Pri tem se sklicuje in povzema določbe 150. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Navja, da ta procesni zakon torej daje pravico do vpogleda v spis (oziroma pravico do pregleda in popisa spis) primarno strankam postopka, drugim osebam pa le, če za to izkažejo »opravičen interes«, »pravno korist« in če so izpolnjeni še drugi pogoji. Pristojnost za odobritev pregleda in prepisa spisa ima organ, pred katerim teče postopek, sodnik, predsednik sodišča, in ne vsebuje izrecne določbe, ki bi izrecno izključevala ali dopolnjevala uporabo določb ZDIJZ. ZDIJZ pa se lahko uporabi le glede dostopa do tistih podatkov, ki so bili pridobljeni in sestavljeni zaradi sodnega postopka ali v zvezi z njim in se ne nahajajo v sodnem spisu. Ker se v predmetnem sodnem spisu nahajajo prav vsi podatki, ki jih prosilec zahteva, njegova zahteva ni utemeljena.

Zoper izpodbijano odločbo je prosilka vložila pritožbo z dne 20. 4. 2022 iz razloga bistvene kršitve določb postopka, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Navajala je, da ji organ ni posredoval nikakršne zahtevane dokumentacije, niti ji ni posredoval dokumentacije v zvezi z drugo alinejo zahteve pritožnika in je z dopisom z dne 19. 4. 2022 zgolj dodatno pojasnil, da zahtevani podatki niso informacije javnega značaja, ker se navedeno ne nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki bi ga organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Poudarja, da zahtevni podatki spadajo v delovno področje organa, saj jih je organ ustvaril oziroma pridobil v zvezi z izvajanjem oziroma v okviru javne službe. Zato je upravičen interes javnosti, da izve, kakšni sodni postopki potekajo zoper zavezance do informacij javnega značaja, saj so le-ti zavezani k strokovnemu, zakonitemu, vestnemu in transparentnemu ravnanju. Z navedenimi podatki organ razpolaga oziroma mora razpolagati. Skladno s sodno prakso pa priklic obstoječih podatkov, kot npr. tudi podatka o obstoju in vsebini sodnega spora, ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta, če je to mogoče opraviti enostavno in hitro. Zahtevane podatke, s katerimi mora organ razpolagati, je zato iz podatkovne baze organa mogoče pridobiti na enostaven način. Sam priklic že obstoječih podatkov iz podatkovne baze, v konkretnem primeru, namreč za organ ne bi pomenil nesorazmerno visokega dodatnega vložka časa in truda, zato v konkretnem primeru ni podlage za zaključek, da podatki, ki jih je zahteval pritožnik, ne bi pomenili informacij javnega značaja v smislu določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Glede sklicevanja na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 4/2020 pa prosilka navaja, da je že IP v preteklih odločitvah smiselno opozoril, da je bila navedena sodba Vrhovnega sodišča sprejeta v pravnem kontekstu in ob dejanskem stanju, ki se bistveno razlikuje tudi od obravnavane zadeve, zato je sklicevanje na navedeno sodbo pravno zmotno. ZDIJZ namreč nikjer ne določa, da dokumenti iz sodnega spisa niso informacije javnega značaja, kar a contrario pomeni, da se zahteva za dostop do informacije javnega značaja po določilih ZDIJZ nanaša tudi na tožbo (in druge dokumente) v sodnem postopku. Poleg tega pa lahko organ v postopku po ZDIJZ (in v konkretnem primeru ni sporno, da je organ izpodbijano odločbo izdal v postopku, ki ga je vodil na podlagi ZDIJZ) zavrne dostop do zahtevanih informacij izključno zaradi obstoja katere izmed izjem iz 5a. in 6. člena ZDIJZ ali na podlagi določbe v drugem specialnem zakonu, ki ureja vprašanje dostopa do informacij javnega značaja. Zato iz razloga, ker je pritožnik zahteval dostop do informacij javnega značaja, organ prve stopnje nima pravne podlage, da bi njegovo zahtevo samovoljno »prekvalificiral« v zahtevo za vpogled v spis in odločil na povsem drugi pravi podlagi. Ker ZPP ne vsebuje določbe, ki bi izrecno izključevala ali dopolnjevala uporabo določb ZDIJZ, ni nobene pravne podlage, da bi se dostop do zahtevane informacije zavrnil neposredno na podlagi ZPP, na kar se je organ prve stopnje skliceval v predmetni zadevi, in zmotno zavrnil zahtevo pritožnika za dostop do informacij javnega značaja. V nadaljevanju podaja navedbe, zakaj obstaja javni interes za dostop do celotne tožbe in (in drugih zahtevanih listin) in poudarja, da se dostop do informacije javnega značaja lahko zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Organ v izpodbijani odločbi ni podal nikakršnih argumentov za utemeljitve o možnosti nastanka motenj pri organu v zvezi s konkretnimi informacijami javnega značaja. Prosilka tako tudi ne vidi možnosti, da bi razkritje zahtevanih informacij lahko vplivalo na delo organa na splošno, oziroma v taki meri, da bi resno ogrozilo njegovo delo. Bi pa tako razkritje po prepričanju pritožnika vsekakor vplivalo na zakonitost dela organa v bodoče, kar pa je nenazadnje tudi namen ZDIJZ. Glede na navedeno trdi, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pavšalna in se očitno osredotoča zgolj na cilj neposredovanja informacij, brez presoje konkretne vsebine in konkretnega primera. Upravno sodišče je v primerljivih primerih namreč že zavzelo stališče, da v primeru, ko organ - zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja ne izpolni svojega dokaznega bremena in pavšalno navaja, da je podana izjema iz določene točke drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (pri čemer organ prve stopnje v predmetni zadevi ni storil niti tega), velja predpostavka, da javni interes po zagotavljanju javnosti, odprtosti (transparentnosti) in čim večji obveščenosti javnosti, tudi javni nadzor nad delovanjem javnopravnih subjektov, pretehta. Opozarja tudi na določbo 7. člena ZDIJZ o delnem dostopu do dokumentov do katerega se organ niti ni opredelil. Na koncu se sklicuje na določbo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (test interesa javnosti) in na določbo prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa javnost podatkov, ki so povezani porabo javnih sredstev in navaja, da gre v obravnavani zadevi za tak primer in podaja razloge za to. Predlaga, da IP pritožbi ugodi ter odloči, da se ugodi njeni zahtevi oziroma, da se napadena odločba razveljavi in zadeva vrne organu v ponovni postopek. Stroškov ne priglaša.

Organ je pritožbo skupaj z izpodbijano odločbo in zahtevo odstopil IP z dopisom, št. 090-1/2022-31 z dne 13. 5. 2022. Ob tem dokumentov, ki so bili predmet zahteve ni posredoval. Ker ob tem ni opravil predhodnega preizkusa pritožbe, in ker tega ni mogel narediti niti IP, na podlagi posredovane dokumentacije, je IP v telefonskem pogovoru organ pozval, naj mu posreduje potrdilo o vročitvi izpodbijane odločbe in potrdilo, iz katerega bo izhajalo kako in kdaj je prosilka vložila predmetno pritožbo. Organ je 20. 5. 2022 IP posredoval vročilnico, ki izkazuje vročitev izpodbijane odločbe in kuverto iz katere izhaja način in datum vložitve pritožbe. Na podlagi teh dokazil je IP ugotovil, da je prosilkina pritožba pravočasna.

IP je tako prosilkino pritožbo, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Pritožba je utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ kot javni sklad zavezanec v smislu ZDIJZ, in sicer po določbah, ki urejajo dostop do informacij za organe (prvi odstavek 1. člena ZDIJZ).

Prosilka je od organa zahtevala posredovanje dokumentov v zvezi s konkretnim pravdnim postopkom, katerega opravilno številko in stranke je navedla v zahtevi, pri tem je navajala ,da je organ v tem sodnem sporu tožena stranka. Pri tem je zahtevala dostop do tožbe, prilog k tožbi, odgovora na tožbo s prilogami, drugih vlog in listin v spisu, ter podatke zadnjem o stanju pravdnega postopka,podatke o tožeči stranki, sodišču ki vodi zadevo, pravni podlagi tožbenega zahtevka, točni vsebini in višini tožbenega zahtevka (prepis tožbenega zahtevka oziroma modificiranega tožbenega zahtevka) in vseh relevantnih listin s tem v zvezi.

IP ugotavlja, da je prosilka navedeno zahtevo vložila na podlagi določb ZDIJZ. Organ je to zahtevo obravnaval po določbah ZDIJZ in v tem postopku izdal izpodbijano odločbo. IP je tako kot pritožbeni organ v postopkih dostopa do informacij javnega značaja pristojen za presojo te izpodbijane odločbe. Skladno s prvim odstavkom 5. člena Sodnega reda, sodišča namreč zagotavljajo javnost obravnavanja v skladu s procesnimi predpisi in predpisi o dostopu do informacij javnega značaja. Kadar je torej dostop do dokumenta presojan z vidika ZDIJZ, je pritožbena presoja takšne odločitve v pristojnosti IP.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ ravnal pravilno, ko je izpodbijano odločitev oprl na sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020 in prosilkini zahtevo v celoti zavrnil. Po presoji IP je takšna odločitev organa materilanopravno zmotna.

IP se strinja, da je za odločitev v konkretnem pritožbenem postopku pomembno upoštevati sodbo VSRS št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020, vendar pa ne v delu, na katerega se v izpodbijani odločbi sklicuje organ, temveč v delu, s katerim je VSRS svojo odločitev zaradi razvoja prakse tudi nadgradilo in dopolnilo tako, da je v 21. točki obrazložitve izrecno navedlo, da »s posebnimi določbami procesnih in organizacijskih zakonov, ki urejajo dostop do informacij, tudi ni neutemeljeno poseženo v transparentnost delovanja sodišč ter drugih državnih organov, temveč gre za način uresničevanja le-tega, ki upošteva specifičnost določenega področja ter pravice, svoboščine in interese drugih, ki jih je treba na tem področju posebej varovati. Za transparentnost delovanja sodišč in drugih državnih organov, tudi na področju kazenskega pregona, so z zakoni vzpostavljena tudi temeljna pravila o tem, da so javne tako sodne obravnave kot tudi razglasitve sodb, na podlagi česar je javnost vselej lahko seznanjena z vsebino odločitev sodišč. Prav tako pa so sodne odločbe tudi sicer javno objavljene na spletnih straneh sodišč.«

NI pa mogoče navedene sodbe uporabiti za podlago za zavrnitev predmete zahteve po ZDIJZ v okoliščinah konkretnega primera. Stališče sodbe VSRS, X Ips 4/2020, da je takrat veljavna določba 128. člena ZKP (oziroma aplicirano na konkretni primer v tem kontekstu smiselno enaka določba 150. člena ZPP) v funkciji uresničevanja več različnih ustavnih pravic (22. člena, 39. člena Ustave RS) je namreč mogoče uporabiti le v okoliščinah primera, na katerega se je nanašala predmetna sodba VSRS. Sodba VSRS je bila namreč sprejeta v pravnem kontekstu in dejanskem stanju, ki se bistveno razlikuje od obravnavane zadeve, kar ugotavlja tudi prosilka v pritožbi. V zadevi X Ips 4/2020 je bila namreč prosilka tudi stranka kazenske zadeve, iz katere je zahtevala dokumente, dokumente pa je zahtevala neposredno iz tožilskega spisa, saj je zahtevo naslovila na državno tožilstvo, ki je dolžno odločati tudi po določbah procesne zakonodaje (ZKP in ZDT-1); ki so bile presojane v sodbi X Ips 4/2020. Kjer je prosilka v tisti zadevi, sicer po ZDIJZ, zahtevala dokumente iz »svojega« kazenskega postopka, zanjo, kot stranko konkretnega kazenskega postopka, določba 128. člena ZKP na nek način res vključuje tudi pravico dostopa do informacij javnega značaja, celo več, kot stranka je celo upravičena do dokumentov sodnega spisa, do katerih bi ji bil dostop skladno z ZDIJZ zavrnjen ali vsaj delno zavrnjen. Po drugi strani pa za tretje osebe (v konkretnem primeru prosilka), za katere je že na prvi pogled mogoče presoditi, da ne izpolnjujejo opravičenega interesa za vpogled v spis po procesni zakonodaji, pravica dostopa do informacij javnega značaja ni vsebovana v določbi 150. člena ZPP in je tako njihova edina pravna podlaga za dostop do predmetnih dokumentov ZDIJZ. Ob tem je bistveno, da je v obravnavani zadevi pa je prosilka dokument zahtevala od organa, ki, kot sama ugotavlja v izpodbijani odločbi, niti ni pristojen postopati po določbah procesne zakonodaje, konkretneje, po ZPP. V 1. členu ZPP je namreč določeno, da ta zakon predpisuje pravila postopka, po katerih sodišče obravnava in odloča v sporih iz osebnih in družinskih razmerij, ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri od navedenih sporov po posebnem zakonu v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa. V obravnavani zadevi ni dvoma, da organ ni sodišče, in je sklicevanje na predmetni zakon oziroma na določbe specialne zakonodaje irelevantno. Prav tako golo sklicevanje, da je zahtevani dokument del sodnega spisa pri drugem organu, po mnenju IP ne zadošča, saj v obravnavani zadevi sploh ne gre za vpogled v spis, kar sicer ugotavlja tudi organ.

Organ je torej glede na vse navedeno v konkretnem primeru svojo odločitev zmotno oprl na stališče VSRS v sodbi št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020, o specialnosti procesne zakonodaje,ob tem ko je prosilkino zahtevo pravilno obravnaval kot zahtevo po ZDIJZ in posledično presojati javnost konkretnih zahtevanih dokumentov po postopku, kot ga določa ta zakon.

Da so navedeni argumenti IP, ki so na strani uporabe določb ZDIJZ tudi v primerih, ko je zahtevan dokument iz sodnega (kazenskega) postopka po določbah ZDIJZ, pravilni, izhaja tudi iz Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (ZKP-O, Ur. l .RS, št. 200/2020 z dne 29. 12. 2020), ki je bil sprejet po izdaji sodbe VSRS X Ips 4/2020. Navedeni zakon, ki je začel veljati 13. 1. 2021, uporabljati pa se bo začel štiri mesece po njegovi uveljavitvi, spreminja 128. člena ZKP, tako, da mu dodaja nov dvanajsti odstavek, ki določa, da lahko, v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, ne glede na določbe tega zakona, vsakdo ustno ali pisno zahteva od organa, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja v posameznih kazenskih zadevah.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da je organ, s tem, ko je prosilkino zahtevo za posredovanje dokumentov zavrnil s sklicevanjem na stališče v sodbi X Ips 4/2020, napačno uporabi materialno pravo glede dostopa do zahtevanih dokumentov in se posledično ni spustil v vsebinsko obravnavo, oziroma ni presojal dostopa do zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do le–tega na podlagi določb ZDIJZ, kot bi sicer moral.

Upoštevajoč vse do sedaj navedeno IP ugotavlja, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje glede dostopa do zahtevane dokumentacije in posledično v ugotovitvenem postopku niti ni ugotavljal, kateri dokumenti (določno) so predmet prosilkine zahteve in teh dokumentov tudi ni z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ prosilkino zahtevo za posredovanje dokumentov zavrnil s sklicevanjem na stališče v sodbi X Ips 4/2020 in posledično 150. člena ZPP, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih delov zahtevanega dokumenta, kot bi se sicer moral, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti.

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da organ najverjetneje razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve in pritožbene presoje ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. ali je sodni postopek, na katerega se nanaša zahteva prosilke, še v teku, v katerih delih zahtevani dokument vsebuje že javno objavljene informacije, kakšne posledice bi povzročila javna dostopnost do zahtevanih dokumentov, …), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato prosilkini pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. Prvostopenjski organ je zato tisti, ki bo najlažje opravil vsa procesna dejanja in v nadaljevanju odločanja ugotovil, v katerem delu predstavljajo zahtevani dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja, v katerem delu gre za izjeme od prosto dostopne informacije javnega značaja in se opredelil tudi do morebitnih dodatnih vprašanj, do katerih se pri prvotnem odločanju ni opredelil.

Navodila organu prve stopnje

1. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[1] Organ se mora zato v ponovljenem postopku opredeliti do vprašanja, kateri dokument prosilka zahteva in posledično ugotavljati s tem dokumentom povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številko in/ali datumom), kateri konkretni dokument bo presojal in nato ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja. Definicija informacije javnega značaja je navedena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po navedenih določbah morajo biti izpolnjeni trije osnovni pogoji, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer (1) informacija izvira iz delovnega področja organa, (2) organ z njo razpolaga ter (3) informacija se nahaja v materializirani obliki. Če držijo navedbe prosilke, da je organ tožena stranka v sodnem postopku, na katerega se nanaša zahteva in gre za sodni postopek iz delovnega področja organa potem je nesporno, da ti dokumenti zadostijo kriteriju delovnega področja. Ob tem pa mora organ jasno navesti ali z njimi razpolaga ne, saj se do tega v izpodbijani odločbi ni opredelil. Ob tem IP še ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo odločil o obeh alinejah prosilkine zahteve, zato dodatno pojasnjevanje organa v dopisu z dne 19. 4. 2022, da podatki z druge alineje zahteve niso informacije javnega značaja, ni bistveno, pritožbene navedbe v tej smeri a neupoštevne. Pri tem IP poudarja, da tudi v primerih, ko prosilec zahteva konkretni podatek, se v postopku po ZDIJZ odloča od dostopu do dokumenta, iz katerega ta podatek izhaja, če organ z njim seveda razpolaga.

2. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

V ponovljenem postopku se mora organ glede zahtevanega dokumenta, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnega dokumenta ,opredeliti do naslednjih vprašanj:

1. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

2. če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

V izpodbijani odločbi je predmet zahteve sodna odločba iz pravdne zadeve, zato IP zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka pojasnjuje, da bi utegnili nekateri podatki v tej odločbi predstavljati izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če postopek še ni pravnomočno zaključen. Navedena izjema namreč določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Namen izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je zagotoviti nemoteno izvedbo predmetnega sodnega postopka. Za obstoj te izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: (1) zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in (2) razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka. Ob tem IP poudarja, da je, po ustaljeni praksi IP, ki ji je sledila tudi sodna praksa (npr. sodbi Upravnega sodišča št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008), namreč ocena škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pridržana organu, pred katerim teče ta postopek, saj lahko le on, v okviru svoje avtonomije odločanja, poda relevantno oceno morebitne škode za izvedbo postopka, ki bi nastala v primeru razkritja dokumentov za postopek, ki ga vodi. V konkretnem primeru to pomeni, da mora organ, če bo ugotovil, da je predmetni sodni postopek še v teku, mnenje o obstoju škode pridobiti od zadevnega sodišča.

Poleg omenjene izjeme od prostega dostopa, bi zahtevani dokumenti lahko vsebovali tudi podatke, ki so izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako treba ugotoviti:

1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga.

Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanega dokumenta, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016, v nadaljevanju Uredba) sploh ne bi bilo izvedljivo. Pri tem IP pojasnjuje, da skladno s prasko IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010) in Vrhovnega sodišča RS (X Ips 320/2010) iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga in uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja, pomeni da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Kar a fortiori velja za primere, ko predmet odločanja predstavlja več dokumentov. V takšnih primerih namreč ni mogoče avtomatično, brez natančne utemeljitve v zvezi z vsakim posamičnim dokumentom, zaključiti, da se izjema, ki je ugotovljena za en dokument, razteza tudi na druge.

Ker se je pritožnik v pritožbi skliceval tudi na javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov, bo moral organ v primeru, če bo v zvezi z zahtevnimi informacijami ugotovil obstoj, katere od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, presojati dostop do zahtevnih dokumentov tudi po določbi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. V okviru test za javnega interesa bo moral presoditi ali je javni interes za razkritje zahtevnih informacij močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije.

3. Stranski udeleženci

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi (npr. poslovna skrivnost), bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

4. Stroški

Organ lahko v skladu z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ zaračuna prosilcu stroške posredovanja zahtevanih informacij. Glede na tretji odstavek 36. člena ZDIJZ je organ dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, prosilcu vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij. Bistvo te določbe je, da si prosilec, še preden mu organ posreduje zahtevane informacije, lahko premisli, ko izve, da mu organ za posredovanje namerava zaračunati stroške. Način zaračunavanja stroškov oziroma stroške, ki jih organ lahko zaračuna, pa v skladu z določbo drugega odstavka 35. člena ZDIJZ ureja Uredba. Uredba predstavlja enotni stroškovnik, zato lahko prosilec višino in način zaračunavanja stroškov vedno preveri.

5. Vsebina izreka odločbe

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično naveden konkretni dokument, ki je bil predmet presoje in ni javno dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilki omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

Sklepno

IP je na podlagi uvodoma navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilke ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ bo moral pri ponovnem odločanju uporabiti pravilno materialno pravo (ZDIJZ) in pravilno ter popolno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.