prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

Prosilec je, vezano na pravdno zadevo ene od javnih oseb, zahteval posredovanje delne pripoznave zahtevka in sodbe sodišča. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, s sklicevanjem na 3., 8. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP ugotovil sledeče: Izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, ker se zahtevana dokumenta nanašata na postopek delne pripoznave tožbenega zahtevka, o katerem je bilo odločeno s pravnomočno in izvršljivo sodbo. Razkritje zahtevanih dokumentov tako ne more vplivati na sam sodni postopek oz. za njegovo nadaljevanje. Izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, saj v konkretnem primeru ne gre za dokument, iz katerega bi izhajal način notranjega razmišljanja organa oz. oblikovanje notranje politike organa, prav tako iz njega ne izhaja metoda dela organa na področju zastopanja stranke v konkretnem primeru. Dokument, ki je predmet presoje v tem pritožbenem postopku, v nobenem delu ne razkrivata niti načina dela organa, niti njegove strategije postopanja v konkretnem ali podobnih primerih, ki bi na kakršen koli način lahko škodovalo njegovemu nadaljnjemu delu. Izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je podana, saj zahtevani dokumenti vsebuje podatke, ki sodijo v definicijo varovanih osebnih podatkov, vendar pa je IP izvedel test interesa javnosti in v pritožbenem postopku ugotovil, pa je za razkritje imena in priimka posameznika, na katerega se nanašajo zahtevani dokumenti, podan prevladujoč interes javnosti v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je pritožbi prosilca tako delno ugodil in organu prve stopnje naložil posredovanje zahtevanih dokumentov na način, da se prekrijejo varovani osebni podatki, za razkritje katerih ne obstaja javni interes.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-309/2025/3

Datum: 10. 10. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nad. ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o pritožbi … (v nad. prosilec), z dne 4. 7. 2025, zoper odločbo Državnega odvetništva Republike Slovenije, Šubičeva 2, 1000 Ljubljana (v nad. organ), št. DODV-200/2025-2 z dne 23. 6. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O

1. Pritožbi prosilca z dne 4. 7. 2025 zoper odločbo Državnega odvetništva Republike Slovenije, št. DODV-200/2025-2 z dne 23. 6. 2025, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe, v obliki fotokopije, posredovati:

- dokument št. P-692/2018-145 z dne 20. 11. 2024, na način, da prekrije naslov in kraj prebivališča tožeče stranke;

- delno sodbo Okrožnega sodišča v Kranju, št. I P 133/2020 z dne 4. 12. 2024 (knjižen pri organu pod zap. št. P-692/2018-153), na način, da prekrije EMŠO, naslov in kraj prebivališča tožeče stranke.

2. Pritožba prosilca se v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih je organ v skladu s prejšnjo točko na zahtevanih dokumentih dolžan prekriti, zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 26. 5. 2025 organ, vezano na pravdno zadevo o izplačilu odškodnine …., zaprosil za posredovanje tozadevne delne pripoznave zahtevka in tozadevne sodbe Okrožnega sodišča v Kranju.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo, št. DODV-200/2025-2 z dne 23. 6. 2025, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da se zahtevana dokumenta nahajata v spisu št. P-692/2018 in sta vpisana pod zap. št. 148 in št. 153. Pri pregledu zahtevnih dokumentov je organ ugotovil obstoj treh izjem po določbah ZDIJZ, in sicer:

·         Izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ je ugotovil, da·se v spisu nahajajo dokumenti z osebnimi podatki fizične osebe – ime, priimek, naslov prebivališča in EMŠO stranke v konkretnem pravdnem postopku.

·         Izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Iz dokumentacije v spisu P-692/2018 izhaja, da je pred Okrožnim sodiščem v Kranju v teku pravdni postopek zaradi plačila odškodnine, ki se vodi pod opr. št. I P 133/2020. Dokumenta, ki sta predmet zahteve prosilca sta bila izdelana oz. sta nastala za potrebe oz. v okviru konkretnega pravdnega postopka. Ob tem organ opozarja na 150. člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki ureja dostopnost informacij s točno določenega področja in daje pravico pregledovati spise pravde le strankam in tistim, ki imajo opravičeno korist. Iz 150. člena ZPP torej posredno izhaja prepoved dajanja informacij iz pravdnega spisa komurkoli, ki ni v tem členu izrecno določen. Upoštevaje navedeno je izpolnjen prvi pogoj za uveljavljanje te izjeme. Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test. Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Na osnovi izvedenega škodnega testa organ ocenjuje, da bi razkritje zahtevanih dokumentov v tej fazi postopka lahko povzročilo takšno škodo za nadaljevanje postopka, da ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo.

·         Izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Dokument, ki se nahaja v spisu P-692/2018 in je vpisan pod zap. št. 148, je bil sestavljen na zahtevo organa in/oz. zaradi sprejema posameznih odločitev in zastopanja pred sodiščem v odprtem sodnem postopku pred Okrožnim sodiščem v Kranju, ki se vodi pod opr. št. l P 133/2020. Organ podatkov, ki jih potrebuje za odločitev, ali je zahtevek utemeljen, nima, poleg tega obveznost pridobivanja stališč in usklajevana z zastopanimi organi glede posameznih procesnih dejanj izhaja iz določila 16. člena ZDOdv. To pomeni, da se je zaradi zastopanja pred sodiščem vzpostavilo oz. se mora vzpostaviti razmerje med dvema organoma, katerega bistvo je v zaupnem odnosu med mandatarjem in mandantom, skladno s 3. členom ZDOdv (načelo medsebojnega zaupanja). Poudariti je potrebno, da je bil zahtevani dokument izdelan za potrebe konkretnega postopka in ne kot stališče namenjeno javnosti na splošno. Dokument v spisu št.P-692/2018 izpolnjuje prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, torej korespondenci, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisnike, smernice ali podobni interni dokumenti, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oz. dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa v konkretnem sodnem postopku. Razkritje dokumentov, ki so podlaga za pripravo ocene, predlogov in strategije zastopanja v sodnem postopku škoduje izvedbi postopkov in pogajanj, saj s tem nasprotna stranka pridobi vpogled v izpostavljena sporna vprašanja, strategijo zastopanja, obravnavo posameznih argumentov, dokaze, procesno taktiko, taktiko pogajanj itd.. V sodnih postopkih bi se lahko posledično učinkovito in predčasno pripravila na vlogo organa, kar bi porušilo načelo enakosti orožij in bi državo, v primeru, da bi v konkretnem postopku prišlo do razkritij vseh dokumentov, tudi v prihodnjih postopkih postavilo v neenakopraven položaj. Zavedanje, da bo notranji proces razmišljanja v vsakem primeru razkrit javnosti, bi namreč vnaprej zagotovo oslabilo odprto komunikacijo med državnim odvetnikom in stranko, brez tega pa kvalitetno in strokovno zastopanje v prihodnjih sodnih postopkih in prihodnjih postopkih za mirno rešitev spora ni možno. Že po pravilih ZPP je namreč varovanje zaupnosti med odvetnikom in stranko (v zasebnem sektorju, iz katerega praviloma izvirajo nasprotne stranke, enako v tem primeru) izjemno pomembno, priča sme kljub načelni obveznosti pričanja, ki se lahko zagotovi tudi s prisilno privedbo, odreči pričanje o dejstvih, ki so ji bila s strani stranke zaupana kot pooblaščencu oz. odvetniku (231. člen ZPP). Pomen tega načela je potrebno zato smiselno upoštevati tudi v primeru, ko sta stranka in njen odvetnik državna organa. Namen varstva tovrstnih podatkov je predvsem zagotoviti upoštevanje načela enakosti orožij, v primeru razkritja vsebine tovrstne dokumentacije bi namreč nasprotna stranka pridobila prednost v poznavanju vseh stališč RS ter v načinu pristopa k pogajanjem in k iskanju rešitev, kar bi možnosti za uspeh RS v tovrstnih postopkih lahko ogrozilo v prihodnje. Naloga organa je zastopanje države in njenih organov, za kar veljajo enaka načela kot v razmerju med odvetnikom in njegovo stranko, saj odvetniki niso dolžni razkrivati svojih vlog na podlagi ZDIJZ, prav tako jih, kot že navedeno, praktično brez izjem veže načelo zaupnosti. Tudi v tem primeru je bilo ugotovljeno, da bi zaradi medsebojne vsebinske povezave dokumentov, ki so predmet tega postopka, ter na podlagi le-tega priprava dokumentov oz. vlog, ki je hkrati nujen predpogoj za sprejem ustrezne odločitve v okviru zastopanja v postopku pogajanj za mirno rešitev spora in v sodnih postopkih, razkritje zahtevanih dokumentov lahko povzročilo takšno škodo za izvajanje temeljnih pristojnosti (predvsem zastopanja interesov države in državnih organov v sodnih postopkih), da le-ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 4. 7. 2025, ustno na zapisnik, vložil pritožbo, v kateri navaja, da mu organ ne omogoča dostopa do podatkov, ki so bili obravnavani v večini medijev, posledično nikakor ne vzdrži trditev organa, da bi razkritje iskanih dokumentov pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, saj so ti že bili javno razkriti. Prosilec se tudi ne strinja s sklicevanjem organa na 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne razume, kako bi razkritje zahtevanih dokumentov škodovalo nadaljnjemu sodnemu postopku, saj so o tem pisali/poročali že praktično vsi mediji. Prav tako je prosilec mnenja, da predmetni dokumenti niso nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa, ampak so predmet javnega sodnega postopka in sodnih listin, ki niso označene s stopnjo zaupnosti, kar potrjuje tudi dejstvo, da je bilo o teh dokumentih vsebinsko javno poročano.

IP je dne 9. 7. 2025 prejel dopis organa, št. DODV-200/2025-4 z dne 8. 7. 2025, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje. Dopisu je organ priložil dokumenta, ki ustrezata zahtevi prosilca, in sicer dokument:

- št. P-692/2018-145 z dne 20. 11. 2024 (delna pripoznava tožbenega zahtevka) in

- št. I P 133/2020 z dne 4. 12. 2024 (delna sodba Okrožnega sodišča v Kranju), pri organu knjižen pod zap. št. P-692/2018-153.

IP je dne 1. 9. 2025, po elektronski pošti, s strani organa v vednost prejel sklep o popravi pomote, št. DODV-200/2025-5 z dne 1. 9. 2025, s katerim je organ izpodbijano odločbo popravil tako, da se v obrazložitvi izpodbijane odločbe zapis »zap. št. 148« nadomesti z zapisom »zap. št. 145«.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.

Ker se je organ pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih dokumentov (št. P-692/2018-145 z dne 20. 11. 2024 (delna pripoznava tožbenega zahtevka) in št. I P 133/2020 z dne 4. 12. 2024 (sodba Okrožnega sodišča v Kranju)) skliceval na izjeme iz 3., 8. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se je IP v nadaljevanju te odločbe opredelil do obstoja zatrjevanih izjem.

Izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Za uveljavitev izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo. Poleg pogoja, da je (sodni) postopek še v teku oz. da je izdelani dokument namenjen izvedbi konkretnega sodnega postopka, je bistven tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Ta pogoj pa zavezuje k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oz., da bi nastala določena škoda pri izvedbi konkretnega sodnega pravdnega postopka. Ogrozitev mora biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se torej v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).

V konkretnem primeru IP ugotavlja, da sta predmet zahteve prosilca dokumenta, ki sta sicer res nastala za namen izvedbe konkretnega sodnega/pravdnega postopka, vendar pa je ta del sodnega postopka že zaključen. Z dopisom št. P-692/2018-145 z dne 20. 11. 2024 je organ namreč pristojno sodišče seznanilo z delno priznanim tožbenim zahtevkom, s katerim je pristojno sodišče zaprosilo za čimprejšnjo izdajo sodbe. Pristojno sodišče je nato izdalo sodbo št. IP 133/2020 z dne 4. 12. 2024, s katero je bilo odločeno o zadevi. Navedena sodba je že izvršljiva in pravnomočna, kar pomeni, da je ta del sodnega postopka že zaključen.

Glede na navedeno IP ugotavlja, da prvi pogoj za obstoj izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni izpolnjen. Kot že navedeno, je bistveno za obstoj tega pogoja, da je (sodni) postopek v teku, pri čemer pa je IP ugotovil, da je postopek v delu, na katerega se naša zahteva prosilca, že pravnomočno zaključen.

Prav tako IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ni izpolnjen drugi pogoj za obstoj izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ - ni namreč izkazana škoda, ki bi nastala postopku z razkritjem zahtevanih dokumentov. V izpodbijani odločbi je organ sicer navedel, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo škodo za nadaljevanje sodnega postopka, brez konkretne opredelitve, kakšna konkretna škoda, bi pri tem, v samem postopku. Ne glede na navedeno je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da se zahtevana dokumenta nanašata na postopek delne pripoznave tožbenega zahtevka, o katerem je bilo odločeno s pravnomočno in izvršljivo sodbo - razkritje zahtevanih dokumentov tako ne more vplivati na sam sodni postopek oz. za njegovo nadaljevanje.

Glede na vse zgoraj navedeno IP ugotavlja, da izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v tem primeru ni podana.

Izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ se je pri zavrnitvi dokumenta št. P-692/2018-145 z dne 20. 11. 2024 skliceval tudi na izjemo notranjega delovanja organa.

11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pri tem je treba besedo »motnje« razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. V upravno sodni praksi je zavzeto stališče, da za utemeljitev obravnavane izjeme zadostuje že bistveno nižja stopnja ogroženosti, pri čemer sodišče navaja, da motnja pomeni pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa.

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se je organ napačno skliceval na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj v konkretnem primeru ne gre za dokument, iz katerega bi izhajal način notranjega razmišljanja organa oz. oblikovanje notranje politike organa, prav tako iz njega ne izhaja metoda dela organa na področju zastopanja stranke v konkretnem primeru. Dokument, ki je predmet presoje v tem pritožbenem postopku, v nobenem delu ne razkrivata niti načina dela organa, niti njegove strategije postopanja v konkretnem ali podobnih primerih, ki bi na kakršen koli način lahko škodovalo njegovemu nadaljnjemu delu. Prav tako IP ugotavlja, da organ ni izkazal konkretne škode oz. motnje, ki bi mu lahko nastala z razkritjem predmetnega dokumenta. Predmetni dokument namreč vsebuje splošno razlago zakonskih predpostavk za odškodninsko odgovornost, z ničimer pa ne razkriva načina dela organa. IP prav tako ugotavlja, da dokument ne razkriva nobenih pravnih argumentov, obremenilnih dejstev stranke, ki bi jih želela skrivati pred nasprotno stranko ter nobenih navedb o morebitnih novih dokazih, ki bi lahko vplivali na morebitno nadaljnje delovanje organa oz. bi mu pri tem delovanju lahko povzročil motnje.

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ni bil izkazan obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval tudi na izjemo iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v pritožbenem postopku ugotavljal tudi morebitni obstoj te izjeme.

Iz člena 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Pri tem lahko zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, predstavlja tudi nacionalni zakon, torej področni zakon ali pa ZDIJZ.

Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja lahko poleg področnega zakona predstavlja tudi kakšen drug zakon, zato je IP v nadaljevanju presojal, ali za razkritje zahtevanih osebnih podatkov obstaja pravna podlaga v ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je namreč dopustno, kadar gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko je za razkritje podatkov podan prevladujoč interes javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

Po presoji IP podatki, ki se nahajajo na zahtevanih dokumentih (ime, priimek, naslov in kraj prebivališča ter EMŠO fizične osebe) ne predstavljajo podatkov, ki bi bili neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca v smislu določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojem »podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca« je namreč odprt pravni pojem, ki ga je v vsakem posameznem primeru treba zapolniti z vsebino. Na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ so praviloma javni tisti podatki, ki so neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ne pa tudi tisti podatki, ki so s tem povezani zgolj posredno.

V konkretne primeru IP ugotavlja, da ne gre za podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, prav tako ne gre za podatke o porabi javnih sredstev. Tako po mnenju IP podatki, ki se nahajajo na zahtevanih dokumentih (ime, priimek, EMŠO, naslov in kraj prebivališča) ne zapadejo pod določilo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in posledično predstavljajo varovane osebne podatke.

Nasprotno pa je po presoji IP, iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, za razkritje imena in priimka posameznika, na katerega se nanašajo zahtevani dokumenti, podan prevladujoč interes javnosti v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Test javnega interesa

Iz določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme varstva osebnih podatkov. Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je javni interes za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Prava javna razprava o pomembnih temah v javnem interesu je mogoča le, če je javnost podkrepljena z informacijami, ki ji omogočajo dejansko (in ne le navidezno) sodelovanje pri javni razpravi. Ustavno sodišče je tako sprejelo stališče, da se sodišče v posamični zadevi lahko v tehtanju javnega interesa spusti v oceno o tem, ali bi razkritje informacije »pripomoglo k pravi, vsebinski transparentnosti«.[1] Zgolj prava, vsebinska transparentnost, omogoča javnosti, da sodeluje v razpravah, ki so v širšem javnem interesu. Za informirano javno razpravo o neki zadevi je izjemnega pomena tudi, da javnost razpolaga s točnimi in zanesljivimi informacijami, kar je večkrat poudarilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice.[2]

Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah ter omogočajo informirano javno razpravo o pomembnih temah v javnem interesu. Pomembna korist, ki se jo zasleduje, je zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.

Javni interes je kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Odraža se v pravici posameznikov do obveščenosti, da so seznanjeni z odločitvami organov javnih oblasti, še posebej, če te posegajo v njihove pravice in obveznosti, v tem, da mora imeti javnost pri pomembnih družbenih temah dovolj informacij, če naj bi sodelovala v odprti javni razpravi. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, pri informacijah, ki sprožajo širšo javno ali parlamentarno razpravo, pri informacijah, ki kažejo na zlorabo ali prekoračitev pooblastil v poslovanju javnih oblasti, ipd. Kot že rečeno, pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.

Pri testu javnega interesa gre tako za tehtanje, pri katerem je potrebno presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oz. izjemo iz ZDIJZ – v konkretnem primeru pravico do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov posameznika, na katerega se ti podatki nanašajo. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot osebni podatek konkretnega posameznika.

Organ je s tem, ko je zavrnil prosilčevo zahtevo, zavzel stališče, da bi razkritje zahtevanih podatkov predstavljalo poseg v pravico do varstva osebnih podatkov, torej v temeljno človekovo pravico do zasebnosti (38. člen Ustave RS). Izpodbijani odgovor tako pomeni, da je organ posameznika v celoti zavaroval pred posegom v njihovo ustavno pravico do zasebnosti, medtem ko je prosilcu ne samo omejil, ampak celo odvzel ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V obravnavanem primeru je torej nastala kolizija sobivajočih ustavnih pravic, in sicer med pravico do zasebnosti (38. člen Ustave RS) in pravico dobiti informacijo javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V koliziji dveh enakovrednih pravic (tj. pravic, ki sta ustavnopravno varovani) je potrebna vsebinska omejitev obeh pravic in ne samo ene od njiju.[3] 

Zato je moral IP za popoln preizkus zakonitosti izpodbijanega odgovora uporabiti metodo razlage, ki jo teorija pozna tudi kot praktično konkordanco: gre za kompromis, ki naj zagotovi, da se obseg varovanja vsake pravice zmanjša le v obsegu, ki je nujno potreben zaradi uveljavitve druge pravice. Presoja, ali izvrševanje ene pravice že prekomerno omejuje izvrševanje druge, terja vrednostno tehtanje pomena obeh pravic in teže posega, v luči vseh okoliščin konkretnega primera.[4] Po določbi tretjega odstavka 15. člena Ustave RS so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava.

Pri izvedbi testa praktične konkordance je IP izhajal iz predpostavke, da je dopustna omejitev (legitimni cilj) dostopa do informacij javnega značaja lahko tudi pravica do nedotakljivosti človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic. Pri tem pa je pri presoji dopustnosti posega v pravico do zasebnosti v konkretnem primeru upošteval, da konkretni posameznik, na katerega se nanašajo zahtevani podatki oz. dokumenti, predstavlja absolutno javno osebo.[5]

Pravna teorija in sodna praksa sta enotni, da imajo javne osebe manjše polje pričakovane zasebnosti, in sicer v obratnem sorazmerju: bolj ko so javne, bolj se ožijo njihove pravice s področja varovane zasebnosti. Ustavno sodišče je zapisalo, da človek, ki se odloči za javno funkcijo/nastopanje, vzbuja večji interes javnosti, zato mora to vzeti v zakup,[6] teža te okoliščine pa je odvisna tudi od tega, za kakšno stopnjo javne funkcije ali dejavnosti/javnosti nastopanja gre. Oseba, ki se zavestno izpostavi javnosti, zase več ne more zahtevati priznanja statusa zasebnika, ki bi bil upravičen do anonimnosti, saj določeni elementi sfere zasebnosti in celo sfere intimnosti predstavljajo javno zadevo (»public matter«).[7]

Absolutno javne osebe v javnosti de facto ne uživajo varstva zasebnosti. Zanje velja, da morajo na račun svoje zasebnosti trpeti večje omejitve, kot bi jih bili dolžni trpeti sicer. Absolutno javne osebe so osebe, ki se zavestno ali voljno izpostavijo javnosti, pri čemer lahko ta legitimno ocenjuje in kritizira njihova ravnanja in njihove ideje.[8] Zavestna in voljna javna izpostavitev je bistveni element njihove družbene vloge ter hkrati mehanizem za pridobivanje in uporabo pridobljenega družbenega vpliva oz. družbene moči. Kdor se odloči za izpostavitev pred t.i. »žarometi na javnem odru«, mora hkrati sprejeti, da se bo v veliki meri, v mnogih ozirih pa celo vseobsegajoče soočal s pozornostjo medijev in javnosti. Ta izpostavitev javnosti je običajno že sama po sebi, torej »po definiciji« na splošno in v širšem smislu politično pomembna. Spremlja jo utemeljen, legitimno pričakovan javni interes in je dolgotrajnejša. To velja še toliko bolj, če je tematika zahtevanih podatkov takšna, da se tiče javnosti, saj se nanaša na področje ravnanj posameznikov na najvišjih oz. najpomembnejših funkcijah.

IP ugotavlja, da je posameznik, na katerega se nanašajo zahtevani podatki/dokumenti, že pred prestajanjem zaporne kazni, v povezavi s katero sta bila izdana oba zahtevana dokumenta, opravljal javno funkcije[9] (bil je predsednik Vlade in dolgoletni predsednik politične stranke). Zaradi opravljanja teh funkcij se je posameznik, na katerega se nanašajo zahtevani dokumenti, že pred prestajanjem zaporne kazni večkrat javno udejstvoval oz. pojavljal v medijih ter bil predmet javne razprave v zvezi z različnimi temami. V konkretni zadevi torej ni sporno, da se je obravnavani posameznik prostovoljno odločil, da bo opravljal zgoraj navedene funkcije, in da je narava vseh teh funkcij takšna, da je njen nosilec izpostavljen javnosti. S prevzemom funkcije je torej obravnavani posameznik prevzel tudi breme, da bo del njegove zasebnosti zaradi tega postal predmet javne razprave. Glede na navedeno obravnavani posameznik nedvomno predstavlja absolutno javno osebo.

Pri presoji dopustnosti posega v pravico do zasebnosti je IP upošteval, za katero področje zasebnega življenja posameznika gre (ali gre za področje intimnega in družinskega življenja, področje zasebnega življenja, ki ne poteka v javnosti, ali področje življenja posameznika v javnosti). Velja pravilo, čim manj intimno je področje zasebnega življenja posameznika, tem manjšo pravno varstvo uživa, kadar pride v kolizijo z interesi in pravicami drugih posameznikov. Upošteval je tudi značilnosti subjekta, v pravico katerega se posega (brez privolitve prizadetega je mogoče pisati o zasebnem življenju osebnosti iz sodobnega življenja, ki zanimajo javnost; mednje štejejo t. i. absolutne osebe iz javnega življenja ter t.i. relativne osebe iz javnega življenja - osebe, ki javnost zanimajo samo v zvezi z nekim konkretnim dogodkom). Pri opisovanju življenjskih dogodkov absolutnih in relativnih oseb javnega življenja je brez privolitve prizadetega dovoljeno opisati (oz. razkrivati) zlasti tisto, kar je pomembno za značaj, dejanja in mišljenje teh oseb glede na njihovo javno udejstvovanje. Nasprotno pa pri teh osebah brez njihove privolitve ni dovoljeno objavljati stvari iz njihovega intimnega življenja (tako sklep Ustavnega sodišča, št. Up-444/09 z dne 12. 4. 2012).

IP je ugotovil, da je javni interes v konkretni zadevi treba izhodiščno opredeliti kot interes javnosti, da se seznani s posameznimi zahtevanimi podatki, ki se nanašajo na prestajanje zaporne kazni konkretne absolutno javne osebe, pri čemer mu je bilo očitano kaznivo dejanje, povezano z opravljanjem funkcije, ki je bila podlaga za njegovo uvrstitev med absolutno javne osebe. Glede na utemeljen interes javnosti je nedvomno manevrski prostor za varstvo osebnih podatkov obravnavanega posameznika izrazito zožan in omejen na njegova ravnanja v zasebnem življenju. Pri dostopu do zahtevanih podatkov je tako treba poudariti, da ne gre za razkrivanje podatkov iz intimnega življenja (npr. podatki o zdravstvenem stanju, družinskih razmerah, ipd.) javne osebe, ampak za podatke, ki so vsaj posredno povezani z opravljanjem funkcije, zaradi katerih je posameznik opredeljen kot absolutno javna oseba.

Ob tem velja poudariti, da umestitev konkretnega posameznika med relativno ali absolutno javne osebe sama po sebi še ne zadošča za presojo, da je interes javnosti močnejši od varovanega osebnega podatka. Presoja je odvisna od vsakega posameznega primera, od časa, v katerem se zahteva razkritje osebnega podatka in argumentov, ki jih je treba aplicirati na konkretno zadevo v skladu z ZDIJZ. Status osebe je torej dodatni, ne pa edini argument za odločitev.[10]

V obravnavani zadevi zahtevani podatki oz. dokumenti razkrivajo višino delne pripoznave tožbenega zahtevka dotičnega posameznika, ki je bila javnosti že razkrita, prav tako pa gre za znesek t.i. odškodnine, ki predstavlja porabo javnega denarja. Tudi to dejstvo je IP prepoznal kot močan argument na strani javnega interesa za razkritje predmetnih dokumentov. Kot že rečeno, je javni interes za razkritje močan, denimo, v situacijah, ki se navezujejo na odgovornost in transparentnost odločanja, pri informacijah, ki sprožajo širšo javno ali parlamentarno razpravo, pri informacijah, ki kažejo na zlorabo ali prekoračitev pooblastil v poslovanju javnih oblasti, ipd. Glede na navedeno je v obravnavanem primeru javni interes treba opredeliti kot interes javnosti, da se seznani z zahtevanimi podatki, ki izkazujejo, kako so pristojni državni organi odločali o nekaterih vprašanjih v zvezi z neutemeljenim prestajanjem zaporne kazni.

V povezavi z navedenim se javni interes kaže predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Upoštevaje navedeno je IP javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov videl tudi v tem, da se širša javnost seznani s tem, kako pristojni organi odločajo o pravici do povrnitve škode zaradi neupravičene obsodbe, ki je določena v 538. členu ZKP.

Upoštevajoč vse navedeno je IP, ob tehtanju na eni strani koristi, ki jih prinaša prosilcu dostop do informacij javnega značaja, ter na drugi strani teže posega v načelo varstva osebnih podatkov konkretnih posameznikov, zaključil, da javni interes za razkritje zahtevanih podatkov (imena in priimka posameznika) prevlada nad pravico posameznika, na katerega se ti nanašajo, do varstva zasebnosti, torej, da je škoda, ki bi nastala z razkritjem osebnih podatkov, manjša kot je javni interes po seznanitvi z njimi.

Sklepno:

Na podlagi zgoraj navedenega je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo organa delno odpravil in organu naložil, da mora prosilcu zahtevane dokumente posredovati na način, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl. upr. ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav

namestnica pooblaščenke

[1] Sodbi Ustavnega sodišča U-I-201/14-14 in U-I-202/14-13 z dne 19. 2. 2015.

[2] Odločitev ESČP v zadevi Guseva v. Bulgaria (odst. 37 in 53) in v zadevi Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (odst. 27).

[3] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-406/05 z dne 12. 4. 2007.

[4] Enako Vrhovno sodišče v sodbi II Ips 23/2019 z dne 23. 1. 2020, povzeto po J. Zobec, Praktična konkordanca v ustavnosodni presoji, Pravosodni bilten, št. 2/2011, str. 13.

[5] ESČP je v zadevi Von Hannover proti Nemčiji opredelilo tri kategorije javnih osebnosti, ki so upravičene pričakovati različen obseg varstva zasebnosti, in sicer absolutno javne osebe »par excellence« kot najbolj znane in izpostavljene osebe, relativno javne osebnosti, ki so manj znane, vendar še vedno javne v določenem kontekstu ter ostali posamezniki, ki jih ni mogoče uvrstiti v nobeno od prej navedenih kategorij.

[6] Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-1391/07 z dne 10. 9. 2009.

[7] As. mag. Andraž Teršek, Svoboda medijev in varstvo zasebnosti, Dnevi civilnega prava, Portorož, zbornik, IPP pri PF v Ljubljani, 2006.

[8] Teršek, mag. A., ibidem.

[9] Absolutno javne osebe »par excellence« so po mnenju Evropskega sodišča za človekove pravice (npr. sodba v zadevi Von Hannover proti Nemčiji) nosilci uradnih javnih funkcij, zaradi česar so neposredno vključeni v politični proces odločanja.

[10] Enako Upravno sodišče v sodbi III U 227/2020-28 z dne 17. 6. 2021