prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do zadnjega besedila zakona, ki se usklajuje z Ministrstvom za pravosodje in se nanaša na položaj Državnega odvetništva (novega ZDPra ali novele ZDOdv), zaradi izjemi po 9. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da sta predmet presoje dva dokumenta, ki ne predstavljata zaključene celote, ki bi izražala stališče organa, temveč sta v fazi izdelave, ko se stališče organa preko sodelujočih oseb pri pripravi novele zakona še oblikuje, spreminja in usklajuje. V delovnem gradivu predloga zakona so namreč k posameznim členom navedene »pripombe oz. komentarji«, ki so jih dali uslužbenci, ki sodelujejo pri pripravi, kar pomeni, da zakonsko besedilo še ne predstavlja »uradnega stališča« MP niti organa, zato bi nedvomno lahko povzročili napačno razumevanje njegove vsebine. IP je tako sledil odločitvi organa, da je v obravnavanem primeru podana izjema varstva dokumenta v postopku izdelave torej izjema po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilka je sicer dodala, da je strokovno usposobljena, in bi lahko pridobljene informacije uporabila za odgovorno uresničevanje nadzora nad zakonodajnim postopkom, vendar pa je IP poudaril, da slednja okoliščina za postopek po ZDIJZ ni relevantna. IP je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-270/2025/4

Datum: 20. 8. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju: prosilka), z dne 10. 6. 2025, zoper odločbo Republike Slovenije, Državnega odvetništva, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), z dne 26. 5. 2025, št. DODV-171/2025-2, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilke se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilka je dne 24. 4. 2025 v elektronski obliki, na organ naslovila zahtevo po ZDIJZ, v kateri je zahtevala zadnje besedilo zakona, ki se usklajuje z Ministrstvom za pravosodje in se nanaša na položaj Državnega odvetništva (novega ZDPra ali novele ZDOdv).

(2) Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. DODV-171/2025-2 z dne 26. 5. 2025, s katero je zahtevo prosilke zavrnil. Organ je odločil, da stroški postopka niso nastali.

V obrazložitvi odločbe je organ povzel določbe ZDIJZ in primarno pojasnil, da sta bila prosilki oba dokumenta, ki sta predmet tega postopka, posredovana dne 15. 5. 2025, pri čemer sta ji bila iz razlogov, na podlagi katerih sta v nadaljevanju utemeljeni obe izjemi iz 6. člena ZDIJZ, posredovana zgolj v seznanitev in brez dovoljenja za njihovo posredovanje dalje ali za njihovo uporabo na način, ki presega vpogled in seznanitev z vsebino. V nadaljevanju je organ navedel, da sta predmet presoje tega postopka dva dokumenta: čistopis sprememb z dne 15. 4. 2025 (verzija: pregled čistopis 8. 5. 2025) in besedilo členov za usklajevanje z dne 24. 4. 2025 - predlog imenovanja in povezanih členov, ki sodita med izjemi, določeni v 9. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Glede zatrjevane izjeme, ki varuje dokumente v postopku izdelavi, je organ poudaril, da zahtevana dokumenta predstavljata delovno gradivo, njuna vsebina pa je interne narave, saj se nenehno dopolnjujeta, spreminjata in sta predmet usklajevanj in posvetovanj na rednih sestankih delovne skupine, ki je bila imenovana s strani ministrice za pravosodje, z namenom priprave predloga sprememb in dopolnitev ZDOdv. V delovni skupini sodelujejo predstavniki Ministrstva za pravosodje, Ministrstva za finance, Ministrstva za javno upravo ter Državnega odvetništva. Dokumenta sta v fazi izdelave, saj še nimata dokončne oblike in vsebine, nista podpisana, nimata navedene številke ali organa, ki bi tak dokument izdal, na vrhu enega je označba 'ČISTOPIS SPREMEMB -15. APRIL 2025', drugi ima člene označene z oznako XY in ne številko. Oba dokumenta člani delovne skupine na rednih sestankih dopolnjujejo in usklajujejo, med posameznimi sestanki delovne skupine pa sta dokumenta predmet posvetovanj znotraj organov, katerih predstavniki so člani delovne skupine, na sestankih delovnih skupin pa predstavniki diskutirajo o predlogih, ki so jih pripravili na podlagi posvetovanj znotraj organa. Delovna skupina se sestaja že nekaj časa, njeno delo še ni zaključeno. Dokumenta vsebujeta predloge sprememb besedil posameznih členov in predloge besedil novih členov ZDOdv, ki so vključeni v celotno besedilo ZDOdv kot podlago, deli posameznih členov pa so prečrtani. Da gre za delovno verzijo dokumentov, izhaja tudi iz opomb oziroma navedb znotraj teksta pri nekaterih delih besedila, na primer, na katerem sestanku delovne skupine je bil oblikovan določen del besedila, kateri organ je predlagal besedilo posameznega člena ali dela člena, v tekstu enega izmed členov je dodan sklep, da se skliče sestanek s Službo Vlade RS za zakonodajo. Spet pri drugih delih besedila opomb ni in zato iz dokumenta, glede teh delov besedila ni razvidno, kateri organ jih je predlagal. Navedena dokumenta tudi še nista pripravljena v obliki končnega besedila predloga zakona v skladu z Nomotehničnimi smernicami in v smislu Resolucije o normativni dejavnosti (Ur. I. RS, št. 95/09, ReNDej). Glede na navedeno je organ navedel, da ni dvoma, da sta navedena dokumenta še v postopku izdelave in sta še vedno predmet posvetovanja v okviru delovne skupine ter znotraj organov, katerih predstavniki so člani delovne skupine, tak organ je tudi Državno odvetništvo. Dokumenta, kot že navedeno, nista podpisana, iz njune vsebine pa jasno izhaja, da naj bi bili nekateri deli dokumentov še dopolnjeni ali spremenjeni. To pomeni, da vsak od dokumentov predstavlja delovno verzijo, ki še ni bila dokončno prediskutirana in usklajena v okviru delovne skupine, oziroma je še predmet posvetovanja znotraj delovne skupine in posameznega organa, pa tudi, da bo verjetno prišlo do sprememb v njunem besedilu. Ker obravnavana dokumenta še nista samostojna in zaključena v smislu ZDIJZ, ker sta še v postopku izdelave ter sta predmet posvetovanja v organu, sta izpolnjena prva dva kriterija za obstoj v tem delu presojane izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. V nadaljevanju je organ opravil še specifični škodni test, oziroma je ugotavljal, ali bi razkritje dokumentov povzročilo napačno razumevanje njune vsebine. Gre za dokumenta, katerih končna različica bo predvidoma združena v enem dokumentu, ki bo vseboval dogovorjeno končno besedilo sprememb in dopolnitev posameznih členov ZDOdv, skupaj z obrazložitvami vsebine spremenjenih oziroma dopolnjenih členov, in za katera v tej fazi niti ni mogoče predvideti, kakšna bo njuna končna vsebina oziroma, ali bo do končne oziroma usklajene različice teh dokumentov sploh prišlo. Dokumenta je pripravilo Ministrstvo za pravosodje, ki dokumenta tudi posodablja. V obstoječih različicah dokumentov, kot že pojasnjeno, ni povsod navedeno, v katerem delu gre za predloge (ali morda šele za pogajalska izhodišča ali strateško zasnovano vsebino) katerega od predstavnikov delovne skupine, glede česa so med člani delovne skupine morda razhajanja, kaj je bil razmislek, ki je vodil delovno skupino oziroma posamezni organ pri oblikovanju posameznih možnih rešitev, oziroma pri posameznih predlogih, katere rešitve so nujne, katere so opcijske. Pravilno razumevanje dokumentov je poleg tega nujno umeščeno v časovni in vsebinski kontekst njune priprave. Ta kontekst je pri pripravi zakonskih sprememb vselej kompleksen in se že po naravi stvari čez čas spreminja (objektivne okoliščine lahko vplivajo na finančni aspekt, ta pa posledično na vsebino, objektivne okoliščine dalje vplivajo na percepcijo tega, kaj je potrebno, kaj je politično sprejemljivo, spreminja se časovni okvir, s tem pa morda obseg sprememb, ki je (še) sprejemljiv ipd.). Če bi bila obravnavana dokumenta v danem stanju razkrita, torej v vsebini, ki ni dokončna in ni usklajena, brez razlage posameznih predlogov zakonskega besedila, brez podatkov o zgoraj omenjenih okoliščinah priprave obeh dokumentov in brez konteksta, v katerega je umeščena njuna izdelava in ki šele omogoča njuno pravilno razumevanje, iz samih dokumentov pa ni (in tudi ne more biti) razviden, je logično, da bi razkritje dokumentov povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Pravilno razumevanje vsebine dokumenta v taki obliki namreč niti ni mogoče. Glede na navedeno je organ zaključil, da je izpolnjen tudi tretji kriterij zatrjevane izjeme, kar pomeni, da je podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Glede zatrjevane izjeme varstva notranjega delovanja organa pa je organ v nadaljevanju navedel, da sta bila dokumenta sestavljena zaradi potreb organa, ki se od uvedbe Zakona o državnem odvetništvu iz leta 2017 sooča z oteženim delovanjem in poslovanjem. Zakon o državnem odvetništvu je, med drugim, status državnih odvetnikov spremenil iz statusa funkcionarja v status javnega uslužbenca. Ta status iz razlogov, ki so podrobneje pojasnjeni v letnem poročilu Državnega odvetništva za leto 2023 (https://www.dodv-rs.si/iavne-obiave/letna-porocila-o-delu-drzavnega-odvetnistva/; poglavje 4.3.2 in 4.3.3) za izvajanje ključnih pristojnosti Državnega odvetništva, ni ustrezen. Organ je tako v sodelovanju z Ministrstvom za pravosodje pričel izvajati aktivnosti za spremembo Zakona o državnem odvetništvu. V ta namen je ministrstvo oblikovalo že omenjeno (medresorsko) delovno skupino, ki pripravlja predlog spremenjenega zakonskega besedila. Kot že navedeno, se vsebina predlaganih izhodišč in posameznih členov še oblikuje, dopolnjuje in usklajuje na delovni skupini na Ministrstvu za pravosodje. Kljub temu pa besedilo dokumentov že v tej fazi vsebuje predlog besedila zakonskih sprememb, ki se (pa čeprav v še nedokončni obliki) nanašajo na notranje delovanje oziroma dejavnost organa (nove pristojnosti Državnega odvetništva, določbe o tem, v kakšnem statusu in pod kakšnimi pogoji se lahko opravlja delo državnega odvetnika, vprašanja, vezana na pravice in dolžnosti državnih odvetnikov, vprašanje vsebine pristojnosti, ki jih opravljajo državni odvetniki ter pogoji, pod katerimi jih izvajajo ipd.). Organ zato ocenjuje, da dokumenta izpolnjujeta prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Matični zakon je ključni predpis, ki pogojuje vsebino in način dela organa in oblikovanja njegovih stališč. Namen urejanja notranjega delovanja in dejavnosti Državnega odvetništva zato zasleduje tudi vsebina obeh dokumentov, ki sta predmet tega postopka in v katerih je vsebovana delovna različica predloga zakonskih sprememb Zakona o državnem odvetništvu. Tudi ta dva dokumenta vsebujeta (delovno verzijo) predlogov sprememb, ki lahko vplivajo na notranje delovanje in dejavnost Državnega odvetništva v prihodnje. Organ je v okviru ugotavljanja, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, navedel, da je usklajevanje besedila zakona, ki lahko pomembno vpliva na delo in položaj Državnega odvetništva, zahteven in dolgotrajen proces, že sam začetek tega procesa je na strani Državnega odvetništva terjal ogromno truda in aktivnosti. Za uspeh vsakega tovrstnega postopka je ključno zaupanje med sodelujočimi. Zaupanje je predpogoj za odprto izmenjavo stališč, pogajanja, razmišljanja izven okvira, usklajevanja in ostalo komunikacijo, brez katere tovrsten postopek ne more pripeljati do domišljenih in pretehtanih rešitev. Organ je še navedel, da v kolikor dokumenta ne bi bila varovana v okviru izjem iz 6. člena ZDUZ, namreč ne bi bilo mogoče preprečiti, da se določen del (neusklajene, nedodelane) vsebine vzame iz konteksta in (javno) širi s (poljubno) razlago, ki ne bi bila ustrezna in ne bi odražala dejanskega stanja, temveč bi ustvarila napačno predstavo o tem, kaj je vsebina in namen dela delovne skupine, kaj je ali ni končna vsebina predloga zakonskih sprememb, kakšne cilje zasledujejo spremembe in kakšne posledice lahko ustvarjajo. Takšno škodljivo situacijo je praktično nemogoče popraviti, saj je nemogoče zaznati, kakšne percepcije se tvorijo pri tistih, ki bi bili s takšno popačeno sliko seznanjeni, nerazumevanje vsebine in nepoznavanje konteksta, v katerem se oblikujejo dokumenti, pa lahko proces nastajanja zakonskega besedila v katerikoli fazi oteži ali celo ustavi, s tem pa tudi možnosti Državnega odvetništva, da svoj sistemski položaj popravi in utrdi. Organ je zaključil, da sta kumulativno izpolnjena oba pogoja zatrjevane izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je preizkusil, ali je mogoč delni dostop, in ugotovil, da glede na obstoj zgoraj navedenih izjem, delni dostop ni mogoč.

(3) Prosilka je zoper zgoraj navedeno odločbo vložila pritožbo z dne 10. 6. 2025, v kateri je primarno izpostavila svojo funkcijo in navedla, da naj bi ji organ omogočil dostop zgolj v seznanitev in brez dovoljenja, ki presega vpogled in seznanitev z vsebino. Ker v posredovane dokumente ni vpogledala, ji ni znano, ali je bil posredovan (prav) zahtevan dokument. Ne glede na to, da ne more trditi, da ji je bil posredovan zahtevan dokument, meni, da je bilo z delnim načinom izvršitve javnopravne dolžnosti v pomembnem delu poseženo v možnost izvrševanja temeljnih pravic svobode izražanja, ki jih (prav) zato ne more v izvrševati v polnem obsegu. Prosilka meni, da je organ, sklicujoč se na izjemi, nepravilno uporabil določbo 6. člena ZDIJZ. Navedla je, da glede interne narave dokumentov organ ni opredelil točno določenih posledic pri izkazu škode, prav tako ni upošteval pravice javnosti do nadzora nad delom oblasti. Po mnenju prosilke obstoj izjem ni izkazan, jasna in konkretna škoda je ostala neizkazana, test presoje pa ni bil izveden pravno pravilno. Glede sklicevanja organa, da bi razkritje povzročilo »napačno razumevanje ali negativne posledice v usklajevanju«, je prosilka navedla, da slednje ne predstavlja stvarnega razloga za izjemo ter da je nedopustna in nezadostna utemeljitev, ki podpira zavrnitev tako, da podaja nekonkretizirane ocene in ugibanja o tem, kako bi morebiti lahko javnost interpretirala predlog zakona v času, ko ta še ni dokončno oblikovan. Prosilka je poudarila, da ko gre za dokumente, ki so pomembni za razumevanje delovanja izvršilne oblasti, se ni mogoče sklicevati na zaupnost procesa nastajanja dokumenta, ker bi lahko takšno ravnanje, ki ga skuša legitimirati izvršilna oblast v konkretni izpodbijani upravni odločbi, zaviralo demokratični nadzor in sodelovanje javnost pri upravljanju javnih zadev. Informacija, ki se nanaša na organizacijo, pristojnosti in pravice državnega organa ni stvar zasebne komunikacije, temveč spada v okvir javnega nadzora nad izvajanjem oblasti.

(4) Organ je z dopisom z dne 11. 6. 2025, št. DODV-171/2025-4, odstopil pritožbo prosilke s prilogami v reševanje IP. Ob tem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo organa v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka, in ali ni  prekršen materialni zakon.

(6) IP ugotavlja, da je organ kot predmet zahteve identificiral dva dokumenta z oznako »PRILOGA 2«, in sicer: čistopis sprememb z dne 15. 4. 2025 in besedilo členov za usklajevanje -predlog imenovanja« in povezanih členov, kar pomeni, da z zahtevano informacijo razpolaga in jo je tudi posredoval IP, prav tako sodi v delovno področje organa, kot je pojasnil že organ sam, kar pomeni, da zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. V nadaljevanju se je IP opredelil do zatrjevane izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predvideva, da se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne, če so kumulativno podani trije pogoji, in sicer, če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki v 1. odst. 4. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

(7) Z namenom popolne ugotovitve dejanskega stanja je IP dne 18. 7. 2025 organ pozval, da še dodatno pojasni:

- Kako se je predlog zakona pripravljal (npr. v okviru delovne skupine,...?), kdo vse je imel dostop do tega predloga/čistopisa, na kakšen način sodeluje z ministrstvom, ali je bil konkretni predlog zakona z dne 8. 5. 2025 posredovan izven »pripravljavca« oz. izven ministrstva?

- Ali je predlog zakona/čistopis 15. april 2025 (verzija 8. 5. 2025) uradno zaveden v zbirko dokumentarnega gradiva pri organu oz. kako se formalno vodi priprava predloga zakona pri organu?

- Ali obstaja kakšen »spremni dopis« k čistopisu zakona, glede na to, da sta dokumenta označena kot »PRILOGA 2« oziroma, zakaj imata dokumenta to oznako?

- Na kakšni podlagi je organ dokumenta posredoval prosilki zgolj v seznanitev?

- V kakšni fazi je navedeni predlog zakona?

(8) Organ je dne 6. 8. 2025 z dopisom št. DOPDV-171/2025-7, med drugim odgovoril, da je Ministrica za pravosodje s sklepom z dne 6. 6. 2024 ustanovila Operativno delovno skupino za namen proučitve in priprave zakonodajnega gradiva za učinkovitejše izvajanje nalog državnega odvetništva (v nadaljevanju: operativna delovna skupina MP), v katero so poleg članov MP, Ministrstva za javno upravo (v nadaljevanju: MJU) in Ministrstva za finance (v nadaljevanju: MF) imenovani tudi predstavniki DO (trije člani in trije namestniki). Delo običajno poteka na način, da MP pripravi oziroma posodobi obstoječi osnutek delovnega gradiva (pogosto v obliki ene ali več variant spremenjenega besedila posameznih členov, včasih tudi v obliki vprašalnika, analize (npr. t. i. SWOT analize) ipd.), na to pa odzive podajo vsi deležniki, ki jih MP k temu pozove (med njimi najpogosteje DO, MJU, MF, občasno Služba vlade za zakonodajo). Organizacija in sklicevanje sestankov je v pristojnosti MP, DO pa na vse sestanke, ki jih je v zvezi s pripravo novele ZDOdv sklicalo MP, ni bilo vabljeno. Dokumenta, ki sta predmet zahteve, se sproti posodabljata, primarno sta bila na DO posredovana s strani MP. Zadnjo predhodno verzijo teh dokumentov (s posodobitvijo čistopisa na dan 25. 4. 2025) je DO prejelo dne 28. 4. 2025 s strani MP, in sicer kot gradivo, ki je nastalo na sestanku operativne delovne skupine MP dne 23. 4. 2025, pa je predstavnike DO prosila za dopolnitev teh dokumentov. Znotraj DO je zato prejeto gradivo obravnavala delovna skupina DO, s strani DO posodobljeno gradivo (s posodobitvijo čistopisa na dan 8. 5. 2025) pa je bilo s strani vodje delovne skupine DO, dne 8. 5. 2025 najprej posredovano članom delovne skupine DO, dne 9. 5. 2025 pa še na MP. Ta dva dokumenta je nato MP priložil kasnejšemu sklicu sestanka operativne delovne skupine MP, kar pomeni, da sta dokumenta cirkulirala med MP in DO (konkretno po elektronski pošti med osebami na strani MP in DO). Ali je »pripravljavec« gradiva (MP) konkretno ta dva dokumenta posredoval še komu izven MP, organu ni poznano. Organ je nadalje pojasnil, da je dokument zaveden v spisu DODV-142/2019, v katerem je evidentirano delo delovne skupine DO, sodelovanje predstavnikov DO v operativni delovni skupini MP ter druge aktivnosti v zvezi s sprejemom novele ZDOdv, spis pa se vodi v uradu generalnega državnega odvetnika in v dokumentarnem sistemu DO (Feniks). Dokumenta je izvorno kreiralo MP in ju tudi samo poimenovalo. Organ je poudaril, da delo običajno poteka tako, da so dokumenti (tudi obravnavana dva) kot delovno gradivo priloženi bodisi vabilom MP na sestanke operativne delovne skupine bodisi (elektronskim) sporočilom, v katerih se prosi ali posreduje opredelitev do (določenega dela) gradiva. Organ predvideva, da sta bila zato dokumenta poimenovana kot »priloga«, pri čemer se zaradi preglednejšega dela posamezne posodobitve v poimenovanju dokumenta pogosto označijo s pripisom datuma zadnje posodobitve. Glede posredovanja dokumenta prosilki v seznanitev je organ pojasnil, da si prizadeva za obveščenost in angažiranost zaposlenih pri zadevah skupnega pomena, v okvir tega sodi tudi obveščanje o postopku sprejema novele ZDOdv in vključevanje zaposlenih na DO v aktivnosti, ki potekajo v zvezi s tem. Organ je opozoril na 77. člen ZDOdv in dodal, da je prosilka za oba dokumenta, ki sta torej po svoji vsebini informacija in podatek v zvezi z izvajanjem naloge DO, zaprosila v svojstvu (uporaba službene elektronske pošte s podpisom, ki vsebuje naziv), edino v tem svojstvu jih je tudi (lahko) prejela, v svojstvu prosilke za dostop do IJZ pa ne, saj bi to pomenilo, da gre za informacijo, do katere lahko na podlagi ZDIJZ dostopa slehernik, kar pa za dokumenta, ki sta predmet obravnave, glede na zgoraj navedene razloge ne velja. Organ je zaključil, da je predlog novele ZDOdv še vedno v fazi usklajevanja, kar pomeni, da končne različice v obliki vsebinsko usklajenega, podpisanega, s številkami in vsemi formalnimi sestavinami opremljenega predloga zakona (torej takega, ki bi bil nared za predložitev Vladi RS, v postopek medresorskega usklajevanja ali Državnemu zboru RS), še ni.

(9) IP je vpogledal v predložena dokumenta in ugotavlja, da dokumenta nimata »glave« niti podpisa, pri obeh je zgoraj desno oznaka »PRILOGA 2«. Pri posameznih členih so »pripombe« ki po vsebini kažejo, da gre za dokumenta v postopku izdelave, saj so napisane na način npr. »menim, da je navedena določba nepotrebna«, »pri razlagi te določbe se postavlja dvom, ali se jo razume,…«, prav tako so določeni deli členov prečrtani  in je dopisana nova vsebina. Kot je pojasnil in izkazal organ, sta bila dokumenta posredovana organu s strani MP v okviru delovne skupine, torej neformalno, na način, da je uslužbenka MP, ki sodeluje pri pripravi zakona, zaradi usklajevanja besedila zakona komunicirala neposredno z uslužbenci organa, ki so člani zgoraj omenjene delovne skupine. Povedano drugače, komunikacija ni potekala preko glavne pisarne organov, temveč preko elektronskih naslovov uslužbencev, pri tem pa na dokumentu niso navedene osebe, ki bi bile uradne osebe organa, ki so z veljavnimi predpisi pooblaščene za odločanje. Slednje, kot rečeno, izhaja tudi iz priložene korespondence organa. Glede na navedeno IP ocenjuje, da zahtevana informacija ne predstavlja zaključene celote, ki bi izražala stališče organa, temveč je v fazi izdelave, ko se stališče organa preko sodelujočih oseb pri pripravi novele zakona še oblikuje, spreminja in usklajuje. Res je, da zakonodajni postopek sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave delovnega gradiva predloga zakona. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo predloga predpisa, vendar pa je ob tem ključna ugotovitev, da je dokument »zaključen« v smislu, da ga je podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje, saj šele takrat takšna informacija predstavlja stališče organa. Dokler pa se »delovno gradivo zakona« še usklajuje pri MP, ki je zadolžen za njegovo pripravo, oziroma se usklajuje pri organu v okviru delovne skupine, kot je to v obravnavanem primeru, takšen dokument nedvomno ustreza pogojem izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, da gre za dokument, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, saj ga ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. IP pa nadalje ugotavlja, da je izpolnjen tudi tretji pogoj, da bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kot rečeno, so v delovnem gradivu predloga zakona k posameznim členom navedene »pripombe oz. komentarji«, ki so jih dali uslužbenci, ki sodelujejo pri pripravi, kar pomeni, da zakonsko besedilo še ne predstavlja »uradnega stališča« MP niti organa, zato bi nedvomno lahko povzročili napačno razumevanje njegove vsebine. Zagotovo se v nobeni fazi postopka sprejemanja zakona ni mogoče izogniti odzivu strokovne ali laične javnosti na rešitve, ki za javnost morebiti niso sprejemljive ali se jih razume kot odvzem določenih pravic oziroma poseg v dane pravice, zato zgolj nejevolja ali nestrinjanje med ljudmi, sicer ne more biti razlog, da bi lahko govorili o napačnem razumevanju njegove vsebine. Vendar pa slednje velja le v primeru, ko je predlog zakona že zaključena celota z vsebino oz. rešitvami, ki jih je »sprejel« pripravljavec predpisa, v smislu, da ga je podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje, ne pa v primerih, ko so v predlogu zakona »rešitve«, ki so še v usklajevanju in pripravi besedila zakona pri pripravljavcih, ki nimajo pooblastila, da njihovo stališče predstavlja uradno stališče organa, ter brez konteksta oziroma razlage posameznih predlogov, kot je to v konkretnem primeru, zato je organ utemeljeno odločil, da bi razkritje dokumentov povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine. IP je tako sledil odločitvi organa, da je v obravnavanem primeru podana izjema varstva dokumenta v postopku izdelave torej izjema po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(10) IP se zato tudi ne strinja s pritožbenimi navedbami prosilke, ko navaja, da je dostop do konkretnega predloga zakona pomemben za razumevanje delovanja izvršilne oblasti in predstavlja nadzor ter sodelovanje javnosti pri upravljanju javnih zadev. Slednje bi držalo, če bi delovna skupina svoje delo zaključila in bi pripravila predlog zakona. Dokler pa sta dokumenta v usklajevanju, ko izražata zgolj neko trenutno stališče in predloge zakonskih določb sodelujočih uslužbencev delovne skupine, pa ni mogoče slediti prosilki, da je dostop do zahtevanih informacij pomemben za razumevanje delovanja izvršilne oblasti, saj dokumenta ne izkazujeta stališča izvršilne oblasti. V tej zvezi tudi ni mogoče slediti navedbam prosilke, da je za razkritje podan javni interes. IP se pri tem sklicuje na prakso Upravnega sodišča RS, ki je v svojih odločitvah (npr. sodba številka IU 1488/2011, IU 1992/2010, IU 54/2017-16 in III U 80/2018-29) zavzelo stališče, da je treba javni interes za razkritje izjem po ZDIJZ uporabiti zgolj v izjemnih primerih, kadar gre za ogrožanja vrednot, kot so življenje in zdravje Ijudi, javna varnost in podobno, kar pa v obravnavanem primeru ni podano niti izkazano.

(11) Prosilka je sicer dodala, da je strokovno usposobljena, in bi lahko pridobljene informacije uporabila za odgovorno uresničevanje nadzora nad zakonodajnim postopkom, vendar pa IP poudarja, da slednja okoliščina za postopek po ZDIJZ ni relevantna. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilka pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilki. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe in dodatnega odgovora organa z dne 6. 8. 2025, pa je organ izven postopka po ZDIJZ sicer upošteval status prosilke in ji omogočil dostop do zahtevanih informacij, ter ji na ta način omogočil sodelovanje pri pripravi predloga novele ZDOdv, s tem pa tudi neke vrste nadzor, ki ga prosilka zasleduje.  

(12) Ker je IP sledil odločitvi organa, da je podana izjema po 9. točki prvega dostavka 6. člena ZDIJZ, se IP ni posebej opredeljeval do izjeme notranjega delovanja organa, na katero se je prav tako skliceval organ, saj že obstoj ene izjeme onemogoča prost dostop do zahtevanih informacij.

(13) Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je odločitev organa pravilna in zakonita, pritožba prosilke pa neutemeljena in jo je treba zavrniti, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZDIJZ.

(14) V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke