prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do dokumentacije iz spisa organa v zvezi z odškodninskim zahtevkom, zaradi izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP po preučitvi pritožbe ugotavlja, da dokumenti predstavljajo temeljno podlago za zastopanje v postopku in oblikovanje strategije zastopanja države, zato je podana izjema notranjega delovanja organa. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-28/2025/2

Datum: 19. 2. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 9. 1. 2025, zoper odločbo Državnega odvetništva RS, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. DODV-283/2024-2, z dne 7. 1. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožba prosilca z dne 9. 1. 2025 zoper odločbo Državnega odvetništva RS št. DODV-283/2024-2, z dne 7. 1. 2025, se zavrne.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Organ je dne 4. 12. 2024 prejel zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, s katero prosilec prosi za posredovanje naslednjih dokumentov: model tozadevne celotne procedure, v kontekstu kakršnegakoli tozadevnega izplačila/poplačila (nespornega deleža) pripadajoče poštene odškodnine, glede uskladitev na nivoju več ministrstev; dokumenti, ki so bili potrebni v kontekstu »…celotne procedure, ki naj bi v vsakem primeru zahtevala izjemen napor in soglasje in uskladitev na nivoju več ministrstev…«, vse ob delni nesporni pripoznavi po tozadevni pravnomočni delni sodbi Okrožnega sodišča v Ljubljani opr. št. ... Zahteva se nanaša na citat državne odvetnice dr. Ane Kerševan z dne 18. 3. 2021, v zvezi z izplačilom/poplačilom nespornega deleža odškodnine.

O zahtevi prosilca je organ dne 7. 1. 2025 odločil z odločbo št. DODV-283/2024-2 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil iz razloga izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 9. 1. 2025 vložil pritožbo, v kateri prereka odločitev organa in med drugim navaja, da je organ napačno presojal dokumente, saj gre za model delovanja, ki se uporablja v vseh primerih na nivoju medministrskega usklajevanja in ni označen za zaupnega. Meni, da velja transparentnost delovanja organa, zato dokumenti ne morejo biti del notranjega delovanja organa.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo in je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 29. 1. 2025, odstopil v odločanje IP.

Pritožba ni utemeljena.

1.     Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

2.     Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Kot izhaja iz navedene določbe in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.

Predmet presoje v obravnavani zadevi so dokumenti, ki se nahajajo v spisu organa št. … in so vpisani v popisu spisa pod naslednjimi zaporednimi številkami:

-       493 – odgovor z dne 10. 1. 2023,

-       494 – odgovor z dne 12. 1. 2023,

-       505 – sporočilo z dne 15. 3. 2023,

-       514 – splošni dopis z dne 14. 12. 2023,

-       515 – prejeti dokument z dne 19. 12. 2023,

-       516 – odgovor MNVP z dne 19. 12. 2023,

-       522 – predlog pripoznave po 16. členu ZDOdv z dne 22. 12. 2023,

-       528 – seznanitev z mnenjem SVZ z dne 30. 1. 2024,

-       530 – seznanitev z mnenjem MF z dne 9. 2. 2024,

-       531 – sklep Vlade z dne 14. 3. 2024.

Glede informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. člen ZDIJZ), v kolikor glede informacij niso podane katere izmed zakonskih izjem od prostega dostopa (5.a in 6. člen ZDIJZ).

3.     Izjema notranjega delovanja oziroma dejavnosti organov

Organ je prosilcu zavrnil dostop do dokumentov iz razloga, ker gre za dokumente v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

Na podlagi izjeme notranjega delovanja organa, lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pri tem je treba besedo »motnje« razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. V upravno sodni praksi je zavzeto stališče, da za utemeljitev obravnavane izjeme zadostuje že bistveno nižja stopnja ogroženosti, pri čemer sodišče navaja, da motnja pomeni pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa. Po mnenju IP je v konkretnem primeru povsem razumno pričakovati, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo pojave, ki ne bi bili usklajeni s pravilnim oziroma normalnim delovanjem organa, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju.

Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov.[1] Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti. Smiselno enako pa izhaja tudi iz slovenske upravno sodne prakse.[2]

IP je ob vpogledu v zahtevane dokumente ugotovil, da so bili izdelan izključno za notranje potrebe organa, in sicer za pripravo strategije zastopanja državnega organa (prej Ministrstva za okolje in prostor, zdaj Ministrstva za naravne vire in prostor, Inšpektorat za naravne vire in prostor), ki ga organ izvaja na podlagi ZDOdv, torej gre že po sami naravi stvari za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Kot je organ pravilno pojasnil v izpodbijani odločbi, so bili zahtevani dokumenti sestavljeni na zahtevo organa zaradi sprejema odločitve o delni pripoznavi in izplačila odškodnine v pravdni zadevi. Navedeni dokumenti so pomembni in so podlaga za zastopanje v odprtem sodnem postopku pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, ki se vodi pod opr. št... Organ sam nima vseh podatkov, ki jih potrebuje za odločitev o pripoznavi zahtevka za izplačilo odškodnine. Navedeni dokumenti so bili torej izdelani za namen zastopanja države v konkretnem postopku in predstavljajo stališče drugih pristojnih državnih organov glede delne pripoznave odškodninskega zahtevka. IP ugotavlja, da bi z razkritjem dokumentacije javnosti bili razkriti tako pravni kot dejanski pogledi na zadevo in izpostavljene morebitne šibke točke, ki lahko vplivajo na zastopanje Republike Slovenije pred sodiščem. Navedena dokumentacija je bila namenjena temu, da se lahko organ ustrezno seznani z vsemi okoliščinami in na njihovi podlagi čim bolje zavaruje interese Republike Slovenije v sodnem postopku.

IP na tem mestu poudarja tudi, da že iz 16. člena ZDOdv izhaja, da gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj ta člen določa obveznost pridobivanja stališč in usklajevanja z zastopanimi glede posameznih procesnih dejanj, kot npr. pripoznave zahtevka. Navedeno smiselno potrjuje, da gre v obravnavani zadevi za dokumente, ki so bili sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj so bil izdelani izključno za pripravo strategije zastopanja državnega organa in ne kot stališče, ki bi bilo neposredno namenjeno nasprotni stranki spora ali javnosti na splošno. Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da zahtevani dokumenti izpolnjujejo prvi kriterij izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali je glede zahtevane dokumentacije izpolnjen tudi drugi kriterij za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP ugotavlja, da bi prost dostop do informacij iz dokumentov, iz katerih izhajajo razmišljanja, stališča in interesi organov, onemogočal učinkovito varstvo interesov države, kar bi lahko škodovalo tako delovanju organov, ki jih državni odvetništvo zastopa, kot tudi državnemu odvetništvu samemu, kar je konkretno utemeljil že organ v izpodbijani odločbi. IP ocenjuje, da je zatrjevane motnje za delovanje organa povsem objektivno in razumno možno pričakovati, njihov obstoj pa bi pomenil resno oviro za nadaljnje delo organa pri zastopanju v sodnem postopku, ki bi ga z razkritjem zahtevane dokumentacije veliko težje izvajal oziroma bi bilo po kvaliteti slabše. Nasprotna stranka bi namreč s poznavanjem podatkov, ki izhajajo iz zahtevane dokumentacije in na katerih temeljijo stališča oziroma strategije organa, pridobila prednost. Ker je namen izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prav v tem, da se varuje notranje razmišljanje organa in s tem tudi stališča, ki jih organ pridobi zaradi oziroma v zvezi s postopkom tega razmišljanja, IP zaključuje, da je v zvezi z zahtevanimi dokumenti izpolnjen tudi drugi kriterij in je posledično podana zatrjevana izjema od prostega dostopa.

IP je z vpogledom v zahtevane dokumente ugotovil, da ti vsebuje tolikšno vsebnost in koncentracijo varovanih podatkov (tj. podatkov, ki so izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo zaupni (varovani) podatki, saj bi bilo mogoče izločene podatke razbrati iz drugih informacij, vsebovanih v dokumentih. Prav tako je IP ocenil, da bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa (tj. če bi prekrili vse podatke, ki so po svoji vsebini varovani oziroma navezne okoliščine, na podlagi katerih je mogoče priti do varovanih podatkov) popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost, saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilca oziroma javnost. Glede na vse navedeno je IP pritrdil ugotovitvi organa, da izvedba delnega dostopa do zahtevanih dokumentov ni mogoča.

4.     Presoja javnega interesa

Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (ta določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, opomba IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij.

Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ. Namen izjeme in testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča RS,[3] ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih (javna varnost, javno zdravje, življenje ljudi in podobno). IP je tako v nadaljevanju presojal, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane. Bistveno je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.

Po mnenju IP v obravnavani zadevi ni podan prevladujoči interes javnosti za dostop do dokumentacije, ki jo je organ pridobil za namen zastopanja Republike Slovenije v konkretnem sodnem postopku, saj gre za dokumentacijo, ki je namenjena pripravi organa na zastopanje interesov države in ne gre za dokumentacijo, preko katere bi se lahko izvajal nadzor npr. nad transparentnostjo dela oblasti, pregledom in oceno zakonitosti in pravočasnosti dela organa, ipd.

5.     Sklepno

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.

[2] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018 (15. točka obrazložitve).

[3] Glej na primer sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, opr. št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012.