prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do dopisa inšpektorata zaradi izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP po preučitvi pritožbe ugotavlja, da dokument predstavlja temeljno podlago za zastopanje v postopku in oblikovanje strategije zastopanja, zato je podana izjema notranjega delovanja organa. Glede ostale zahtevane dokumentacije IP ugotavlja, da organ z njo ne razpolaga, zato je organ pravilno ugotovil, da ni izpolnjen kriterij materializirane oblike v zvezi z zahtevano informacijo javnega značaja.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-14/2025/2

Datum: 17. 2. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 28. 12. 2024, zoper odločbo Državnega odvetništva RS, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. DODV-275, 276, 277, 278/2024-2, z dne 20. 12. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožba prosilca z dne 28. 12. 2024 zoper odločbo Državnega odvetništva RS, št. DODV-275, 276, 277, 278/2024-2, z dne 20. 12. 2024, se zavrne.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali

Obrazložitev:

Organ je dne 25. 11. 2024 prejel 4 zahteve za dostop do informacije javnega značaja, s katerimi prosilec prosi za posredovanje dokumentov, iz katerih bo razvidno, da IRSNVP – praktično šele po 15 letih od tozadevne nezakonite porušitve vseljenega sinovega doma dala uradno soglasje k delnemu izplačilu pripoznave nezakonito povzročene več desetkratne premoženjske/materialne škode v višini 226.255 EUR; vsaj enega uradnega dokumenta oziroma uradne dokumentacije IRSNVP, iz katere je/bo razvidno, da sta … in … v minulih 15 letih, kadarkoli v času njunega delovanja v DP RS/DO RS od začetka leta 2004 do dandanes za/ščitili pravice članom družine … oziroma v njima lastnem delovanju zagotavljali pravno varnost članom družine …; vsaj enega uradnega dokumenta oziroma uradne dokumentacije IRSNVP, iz katerega je/bo razvidno, da sta … in … v minulih 15 letih, kadarkoli v času njunega delovanja v DP RS/DO RS od začetka leta 2004 do dandanes za/ščitili pravice članom družine … oziroma v njima lastnem delovanju zagotavljali pravno varnost članom družine …; vsaj enega uradnega dokumenta oziroma uradne dokumentacije IRSNVP, iz katerega je/bo razvidno, da sta … in … v minulih 15 letih, kadarkoli v času njunega delovanja v DP RS/DO RS od začetka leta 2004 do dandanes za/ščitili pravice članom družine … oziroma v njima lastnem delovanju zagotavljali pravno varnost članom družine …; vsaj enega uradnega dokumenta oziroma uradne dokumentacije IRSNVP, iz katerega je/bo razvidno, da je kdorkoli v minulih 15 letih, kadarkoli v času delovanja v DP RS/DO RS od začetka leta 2004 do dandanes za/ščitil pravice članom družine … oziroma v njemu lastnem delovanju zagotavljal pravno varnost članom družine …. Vse zahteve se nanašajo na tozadevno de facto in de iure nezakonito porušitvijo vseljenega doma … na … v ....

O zahtevah prosilca je organ dne 20. 12. 2024 odločil z odločbo št. DODV-275, 276, 277, 278/2024-2 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Glede zahteve prosilca za posredovanje dokumentov, iz katerih bo razvidno, da IRSNVP – praktično šele po 15 letih od tozadevne nezakonite porušitve vseljenega sinovega doma dala uradno soglasje k delnemu izplačilu pripoznave nezakonito povzročene več desetkratne premoženjske/materialne škode v višini 226.255 EUR, je organ ugotovil, da razpolaga z dopisom IRSNVP št. 06124-156/2014-198 z dne 19. 12. 2023, delna pripoznava premoženjske/materialne škode v višini 226.255 EUR, vložen v popis spisa št. P-1171/2014, pod zap. št. 515. Organ je ugotovil, da je glede zahtevanega dokumenta podana izjema notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je zahtevo zavrnil. Glede ostale zahtevane dokumentacije pa je organ ugotovil, da z njo ne razpolaga, zato ni izpolnjen kriterij materializirane oblike iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 28. 12. 2024 vložil pritožbo, v kateri prereka odločitev organa in med drugim navaja, da organ presoja dokument, ki ni njegov z vidika škodnega testa zato, da bi prikril posledice kriminalnega dejanja nad člani družine ....

Prosilec je pritožbo poslal neposredno na IP, ta pa jo je, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP, odstopil prvostopnemu organu. Organ izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 16. 1. 2025, odstopil v odločanje IP.

Pritožba ni utemeljena.

1.     Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

2.     Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

Glede informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. člen ZDIJZ), v kolikor glede informacij niso podane katere izmed zakonskih izjem od prostega dostopa (5.a in 6. člen ZDIJZ).

3.     Kriterij »materializirane oblike«

Kot izhaja iz zgoraj navedene določbe in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.

Organi so dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 139/2021-19 z dne 13. 1. 2022, ko je zapisalo, da lahko organ kot informacijo javnega značaja prosilcu posreduje zgolj dokument v materializirani obliki, kot se hrani pri organu. Prosilec ima po ZDIJZ pravico zahtevati dokumente, s katerimi organi zavezanci dejansko razpolagajo. Smisel dostopa do informacij javnega značaja je sicer treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati.

IP po pregledu spisovne dokumentacije in navedb organa, ne dvomi v navedbe organa, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga (in sicer z »vsaj enim uradnim dokumentom oziroma uradno dokumentacijo IRSNVP, iz katere je/bo razvidno, da so … oziorma kdorkoli na DP RS/DO RS v minulih 15 letih, kadarkoli v času njihovega delovanja v DP RS/DO RS od začetka leta 2004 do dandanes za/ščitili pravice članom družine … oziroma v njim lastnem delovanju zagotavljali pravno varnost članom družine …«). Kot je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil organ, je vpogledal v svoj informacijski sistem in ugotovil, da s takimi dokumenti ne razpolaga. IP nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti v času odločanja pri organu ne obstajajo, prav tako tudi prosilec v pritožbi ne navaja, da bi organ moral razpolagati z dokumenti, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z dokumenti razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati prosilcu (2. odstavek 10. člena ZInfP). IP še poudarja, da namen postopka po ZDIJZ ni preverjanje pravilnosti in zakonitosti poslovanja organov, temveč presoja, ali zahtevani dokument obstaja in ali gre za informacijo javnega značaja, glede katere velja prosti dostop. V pritožbenem postopku je tako IP ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ.

Ob tem IP še dodaja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja, nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec in ali bi glede na svoje pristojnosti in veljavne predpise, z zahtevanimi dokumenti moral razpolagati.

4.     Izjema notranjega delovanja oziroma dejavnosti organov

Organ je prosilcu zavrnil dostop do dokumenta dopis IRSNVP št. 06124-156/2014-198 z dne 19. 12. 2023 (delna pripoznava premoženjske/materialne škode v višini 226.255 EUR, vložen v popis spisa št. P-1171/2014, pod zap. št. 515) iz razloga, ker gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

Na podlagi izjeme notranjega delovanja organa, lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti.

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oziroma faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov.[1] Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

V obravnavani zadevi je v presoji dokument, ki predstavlja dopis IRSNVP, ki je bil sestavljen na zahtevo organa zaradi sprejema odločitve o delni pripoznavi in izplačilu odškodnine v pravdni zadevi. Navedeni dokument je pomemben in je podlaga za zastopanje v odprtem sodnem postopku pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, ki se vodi pod opr. št. III P 727/2018. Organ sam nima vseh podatkov, ki jih potrebuje za odločitev o pripoznavi zahtevka za izplačilo odškodnine. Navedeni dokument je bil torej izdelan za namen zastopanja države v konkretnem postopku in predstavlja stališče inšpektorata glede delne pripoznave odškodninskega zahtevka. IP ugotavlja, da bi z razkritjem dokumentacije javnosti bili razkriti tako pravni kot dejanski pogledi na zadevo in izpostavljene morebitne šibke točke, ki lahko vplivajo na zastopanje Republike Slovenije pred sodiščem. Navedena dokumentacija je bila namenjena temu, da se lahko organ ustrezno seznani z vsemi okoliščinami in na njihovi podlagi čim bolje zavaruje interese Republike Slovenije v sodnem postopku.

IP je ocenil, da bi razkritje takega dokumenta javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj navedeni dokument predstavlja temelj dokumentacije, ki je podlaga za zastopanje v sodnem postopku. IP je sledil navedbi organa, s katero je sicer ta utemeljeval škodni test izvedbe sodnega postopka, vendar je ustrezen tudi za izjemo notranjega delovanja, in sicer, da bi razkritje zahtevanega dokumenta škodovalo položaju organa kot zastopnika Republike Slovenije pri ustreznem zastopanju in varstvu interesov Republike Slovenije. Gre za dokument, na podlagi katerega organ gradi svojo strategijo, kako nastopati v sodnem postopku in predstavlja bistvo dokazov in argumentov, s katerimi organ v postopku razpolaga. Posledično tudi ni možen delni dostop do navedene dokumentacije, saj ta v celoti predstavlja izjemo in iz nje ni mogoče npr. izločiti tistih delov, za katere bi IP npr. štel, da niso bistvene za zastopanje Republike Slovenije v sodnem postopku, saj je odločitev o tem pridržana organu, ki Republiko Slovenijo zastopa.

Namen varstva interne komunikacije med organi in Državnim odvetništvom je v spoštovanju svetovalne funkcije Državnega odvetništva državnim organom oziroma Republiki Sloveniji, ki med drugim zaradi uspešnega uveljavljanja zahtevkov, narekuje varstvo zaupnosti komunikacije med organi in Državnim odvetništvom. To pomeni, da se ne varuje te komunikacije per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP bi to pomenilo mnenja, strategije, konkretna stališča in ne na primer urgenc, splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo. Z vpogledom v dokument IP ugotavlja, da dokument predstavlja temeljno podlago za zastopanje v postopku in oblikovanje strategije zastopanja, zato je na teh dejstvih IP ugotovil, da je podana izjema notranjega delovanja organa.

5.     Presoja javnega interesa

Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (ta določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, opomba IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij.

Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ. Namen izjeme in testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča RS,[2] ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih (javna varnost, javno zdravje, življenje ljudi in podobno). IP je tako v nadaljevanju presojal, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane. Bistveno je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.

Po mnenju IP v obravnavani zadevi ni podan prevladujoči interes javnosti za dostop do dokumentacije, ki jo je organ pridobil za namen zastopanja Republike Slovenije v konkretnem sodnem postopku, saj gre za dokumentacijo, ki je namenjena pripravi organa na zastopanje interesov države in ne gre za dokumentacijo, preko katere bi se lahko izvajal nadzor npr. nad transparentnostjo dela oblasti, pregledom in oceno zakonitosti in pravočasnosti dela organa, ipd.

6.     Sklepno

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.).

[2] Glej na primer sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, opr. št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012.