prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dokumente o komunikaciji med posameznimi družbami in organi glede izvajanja konkretne pogodbe za projektiranje in postavitev določenega objekta. Organ je zahtevo zavrnil, saj dokumenti izkazujejo strategijo in osnovo za pripravo vlog v sodnem postopku, kar bi škodovalo izvedbi postopka in notranjemu delovanju organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zahtevo prosilca obravnaval preširoko in odločil o celotni dokumentaciji glede izvedbe sodnega postopka, kar ni bil predmet zahteve prosilca, na kar je v pritožbi opozoril tudi prosilec sam. Organ se je zato pri zavrnitvi skliceval na izjeme v povezavi z dokumentacijo, ki je prosilec ni želel prejeti, ni pa se določno opredelil do dokumentov, ki so bili zahtevani s strani prosilca, zato odločbe organa ni bilo mogoče preizkusiti. Na podlagi navedenega je IP pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-61/2024/2

Datum:   18. 4. 2024

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05,  s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … Miklošičeva cesta 18, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), z dne 2. 2. 2024, zoper odločbo št. DODV-7/2023-2 z dne 17. 1. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Državnega odvetništva Republike Slovenije, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 2. 2. 2024 zoper odločbo Državnega odvetništva Republike Slovenije, št. DODV-7/2023-2 z dne 17. 1. 2024 se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 14. 12. 2023 na organ naslovil zahtevo, v kateri je uvodoma navedel, da je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (MGRT) dne 23. 9. 2019 sklenilo Pogodbo št. C2130-19-090067 za projektiranje in postavitev slovenskega paviljona na EXPO 2020 Dubaj z družbo … Stranki sta nato sklenili še dva aneksa k pogodbi. Pogodba je bila dne 2. 9. 2020 sporazumno prenesena z MGRT na Javno agencijo RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije (SPIRIT). Družba … je imela v razmerju do investitorja položaj inženirja oz. nadzornika. Družba … je zoper investitorja vložila tožbo za plačilo dodatnih sredstev, državo v postopku zastopa organ. Prosilec želi prejeti:

a) vso komunikacijo z ministrstvom (MGRT) na temo izvajanja Pogodbe in v tem smislu urejanja relacij z družbo …, SPIRIT in …, zlati v povezavi z zahtevki … za dodatna plačila (elektronska sporočila, komunikacija po e-pošti, fizični dopisi, zapiski, SMS sporočila, faks sporočila, sporočila po drugih medijih ipd.),

b) vso komunikacijo s SPIRIT Slovenija na temo izvajanja Pogodbe in v tem smislu urejanja relacij z družbo …, SPIRIT in …, zlati v povezavi z zahtevki … za dodatna plačila (elektronska sporočila, komunikacija po e-pošti, fizični dopisi, zapiski, SMS sporočila, faks sporočila, sporočila po drugih medijih ipd.),

c) interno komunikacijo med pristojnimi osebami pri organu glede izvajanja Pogodbe s strani ministrstva in pogajanja z … za ureditev razmerja v zvezi z zahtevki … za dodatna plačila.

Svojo zahtevo je prosilec omejil na obdobje od sklenitve pogodbe naprej (23. 9. 2019 dalje). Dokumente je zahteval v elektronski obliki.

(2) Organ je 17. 1. 2024 izdal odločbo št. DODV-7/2023-2 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ je obstoj zahtevanih dokumentov preveril v svojih spisih, odprtih v obdobju od 23. 9. 2019 dalje, zaradi izvajanje pogodbe št. C2130-19-090067. V Informacijskem sistemu Vpisniki (Feniks) je izvedel kar nekaj splošnih iskanj spisov z različnimi iskalnimi pogoji, po strankah v spisu, kratkem opisu spisa, opombah in različnih ključnih besedah, vendar v sistemu ni bilo mogoče najti spisa odprtega zaradi izvajanja Pogodbe št. C2130-19-090067 ter v zvezi s tem komuniciranja z MGRT, SPIRIT Slovenija ali … Organ je ugotovil, da v sistemu Vpisniki ni bilo odprtega nobenega spisa, v katerega bi bili vloženi dokumenti, ki jih prosilec navaja v 1. in 2. tč. zahteve. Organ je tudi ugotovil, da nima odprte zadeve, v katero bi bili vloženi dokumenti, ki bi predstavljali interno komunikacijo med pristojnimi osebami pri organu glede izvajanja navedene Pogodbe.

(3) Organ je dalje ugotovil, da se dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca iz 1. in 2. točke, nahajajo v dveh spisih organa št. P-1321/2022 in P-74/2023, vendar sta glede dostopa do navedenih dokumentov podani izjemi iz 8. in 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je ugotovil, da so dokumenti v spisu št. P-1321/2022 del pravdnega postopka, ki je še v teku, razkritje pa bi povzročilo škodo sodnemu postopku, ker iz dokumentov izhaja strategija in osnova za pripravo vlog v sodnem postopku. Komunikacija med različnimi deležniki je bila pridobljena s strani organa za potrebe reševanja zahteve vlagatelja v predhodnem postopku, ki je bil nato v celoti zaključen z izdajo potrdila po 35. členu ZDOdv, vlagatelj zahtevka v predhodnem postopku pa je nato nadaljeval z vložitvijo tožbe v pravdnem postopku. Sodni postopek je še vedno v teku. Razkritje dokumentov, ki so podlaga za zastopanje v sodnem postopku, bi lahko povzročilo takšno škodo za nadaljevanje postopka, da ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo. Prav tako 29. člen ZDOdv določa zaupnost podatkov, ki izbirajo iz predhodnega postopka. Dokumenti vsebujejo tudi način in postopke dogovarjanja med MGRT, … in SPIRIT, vsebujejo opredelitve, pojasnila in napotke povezane z izvajanjem konkretne pogodbe in gre za notranje delovanje vseh vključenih deležnikov, razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju MGRT in organa, saj bi razkritje komunikacije in s tem pogajalskih izhodišč, ki so osnova za sprejetje odločitve v predhodnem postopku ter v nadaljevanju ključna za oblikovanje strategij in pogajalskih izhodišč za zastopanje v mediacijskem in pravdnem postopku. Organ z razkritjem ne bo več mogel učinkovito zastopati interesov države v konkretnem in bodočih postopkih. Dokumenti so nastali zaradi notranjih potreb organa in oblikovanja stališč v zvezi z notranjim delom organa in gre za podatke, ki so skladno z 29. členom ZDOdv zaupni. Če bi javnost bila seznanjena z dokumenti, bi to škodilo izvedbi postopka, saj bi nasprotna stranka pridobila vpogled v izpostavljena sporna vprašanja, strategijo zastopanja in bi se lahko učinkovito in predčasno pripravila na vloge organa, kar je v nasprotju z načelom enakosti orožij v pravdnem postopku. Organ je še ugotovil, da delni dostop v konkretnem primeru ni mogoč, saj gre za informacije, ki se prepletajo in bi bilo izločene podatke mogoče razbrati iz drugih informacij.

(4) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 2. 2. 2024 vložil pritožbo. Strinjal se je z organom, da 29. člen ZDOdv predpostavlja zaupnost podatkov, vendar je to mogoče preseči z izjemo, da razkritje zahteva zakon, v konkretnem primeru ZDIJZ, saj je javni interes močnejši od interesa drugih za razkritje. Prosilec zahteva dostop do komunikacije glede izvajanja pogodbe, ne pa strategije za odločanje v predhodnem postopku in je prepričan, da mu organ to lahko posreduje ne da bi razkril svojo strategijo. Dokumenti izkazujejo preglednost dela oblasti, preglednost informacij o javnih razpisih in naročilih ter možnost seznanitve in razumevanja odločitev javnih organov. Poudaril je tudi, da se njegova vloga ne nanaša na podatke iz kasnejših vlog v postopkih, temveč na komunikacijo glede izvedbe pogodbe in urejanja relacij z …, kar pomeni, da ne gre za vsebino, ki bi bila namenjena zgolj reševanju vsebin sodnega postopka. Prereka tudi ugotovitev organa, da ni mogoče izvesti delnega dostopa, prav tako se ne strinja, da organ nima dokumentov glede c) svoje zahteve, saj je pri organu zagotovo nastala vsaj minimalna interna dokumentacija v zvezi z izvedbo pogodbe in pogajanjem z …

(5) Organ je pritožbo prosilca, v skladu z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP z dopisom št. DODV-7/2023-4 z dne 21. 2. 2024. Organ je predlagal, da IP v dokumente vpogleda na sedežu organa.

Pritožba je utemeljena.

(6) IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem se ta izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) IP ugotavlja, da je organ v odločbi nepopolno in neustrezno ugotovil, kaj prosilec zahteva in kateri dokumenti so del njegove zahteve, teh dokumentov v odločbi ni nedvoumno opredelil in posledično je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi izjem, ki se nanašajo na dokumente, ki po oceni IP niso bili predmet zahteve prosilca. Slednje pritožbenemu organu ne omogoča, da bi lahko izpodbijano odločbo v pritožbenem postopku uspešno in ustrezno preizkusil.

(8) IP najprej ugotavlja, da je obrazložitev odločbe organa sama s sabo v nasprotju, saj je organ najprej ugotovil, da z zahtevanimi dokumenti v informacijskem sistemu ne razpolaga in da v sistemu ni mogoče najti dokumentov, ki jih navaja prosilec. Organ je nato v nadaljevanju odločbe, brez dodatne obrazložitve, ugotovil, da razpolaga z navedenimi dokumenti in da se dokumenti nahajajo v dveh spisih organa, in sicer v zadevah št. P-1321/2022 in P-74/2023. Organ je dostop do dokumentov nato v nadaljevanju zavrnil na podlagi izjeme iz 8. in 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je ugotovil, da so dokumenti del pravdnega postopka, ki je še v teku, razkritje pa bi povzročilo škodo sodnemu postopku, ker iz dokumentov izhaja strategija in osnova za pripravo vlog v sodnem postopku.

(9) Kot je pravilno opozoril že prosilec, se njegova zahteva nanaša na dostop do komunikacije glede izvajanja pogodbe med navedenimi deležniki, in sicer MGRT, …, SPIRIT in …, kar pomeni, da prosilec ne zahteva dokumentov iz sodnega postopka, vlog v sodnem postopku ali dokumentov, ki bi razkrili strategijo zastopanja v navedenem postopku. Poudaril je, da se njegova vloga ne nanaša na podatke iz kasnejših vlog v postopku, temveč na komunikacijo glede izvedbe pogodbe in urejanja relacij z …, torej ne zahteva vsebine, ki bi bila namenjena reševanju vsebin sodnega postopka.

(10) Organ se v postopku ni opredelil do vprašanja, ali z navedeno komunikacijo sploh razpolaga, oz. kateri od dokumentov iz zadev št. P-1321/2022 in P-74/2023 predstavljajo navedeno komunikacijo, ki jo prosilec želi prejeti. Organ je namreč pavšalno in neobrazloženo štel, da je prosilec zahteval dostop do celotnih spisov, kar ni skladno z njegovo zahtevo. IP je ob pregledu popisa zadev ugotovil, da se večji del dokumentov, ki se nahajajo v navedenih zadevah, že po sami vsebini ne more nanašati na dokumente, ki jih je prosilec zahteval (npr. vabila na mediacijsko srečanje, preklic naroka, sodna pisanja, sodna vabila, sklepi sodišč, spremni dopisi, s katerimi je sodišče pošiljalo svoje dokumente, vabila na sestanek ipd.), saj ti dokumenti ne predstavljajo korespondence med deležniki, navedenimi v tč. 9 te odločbe, glede izvajanja pogodbe, temveč gre za dokumente, ki jih je ustvarilo sodišče oz. gre za komunikacijo s sodiščem ali za vloge v pravdnem postopku.

(11) Glede na navedeno iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, kateri dokumenti, s katerimi razpolaga organ, so dokumenti, ki jih prosilec zahteva, oz. v katerih dokumentih iz predloženih popisov spisov se nahaja zahtevana korespondenca. Organ se do teh dokumentov v izpodbijani odločbi tudi ni opredelil, niti dostopa do teh dokumentov obrazloženo ni zavrnil, saj je organ pavšalno odločal o dostopu do celotne spisovne dokumentacije, ki pretežno ne predstavlja dokumentov, ki bi jih prosilec zahteval. Tudi argumenti in izjeme, ki jih je organ upošteval pri zavrnitvi zahteve prosilca, se nanašajo na dostop do dokumentov, ki so nastali za potrebe sodnega postopka, prosilec pa teh dokumentov ne zahteva, saj zahteva dokumente, ki so nastali že pred tem, v času izvajanja pogodbe med deležniki, ki so bili vključeni v izvajanje pogodbe (investitor, izvajalec, nadzornik). Posledično izpodbijana odločba ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. tč. drugega odstavka 237. člena ZUP. Ob tem IP izpostavlja tudi načelo kontradiktornosti, tj. pravice do enakega varstva pravic v postopku, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave RS. Pravica do kontradiktornega postopka strankam zagotavlja, da se lahko v postopku opredelijo do vseh vprašanj, pomembnih za odločitev, ter da branijo svoje pravice in interese. Ker organ na prvi stopnji ni ustrezno ugotovil, o katerih dokumentih odloča, prosilcu ni bila dana pravica, da se opredeli do razlogov, zaradi katerih bi organ morebiti zavrnil dostop do ustrezno ugotovljenih dokumentov. IP v pritožbenem postopku te kršitve ne more ustrezno odpraviti, saj ne more preizkusiti odločbe v delu, v katerem organ ni odločil, prosilcu pa ni bila dala možnost, da se o ugotovitvah organa izjasni.

(12) Organ je torej neustrezno ugotovil predmet zahteve prosilca in dostop zavrnil s sklicevanjem na izjemo, ki se nanaša na dokumente, ki niso bili predmet zahteve prosilca, s čimer je napačno uporabil materialno pravo. Ker je zahtevo zavrnil, ne da bi se opredelil do konkretnih dokumentov, ki bi jih prosilec dejansko želel prejeti in te dokumente presojal z vidika prostega dostopa po ZDIJZ, pa je tudi pomanjkljivo ugotovil dejansko stanje, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti.

(13) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(14) Glede na to, da organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti, je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki in tako tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(15) V skladu s tretjim odstavkom 251. členom ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(16) Organ bo moral v ponovljenem postopku, v katerem bo odločal na podlagi določb ZDIJZ, upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek. Organ je najprej dolžan natančno in konkretno ugotoviti, kateri dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca in ali z dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca, sploh razpolaga, pri čemer mora dokumente konkretno opredeliti (npr. priloga 1 in 3 dokumenta z zaporedno številko 3 v določeni zadevi, oz. dokument št xx z dne yy). Organ bo nato moral presojati, ali so konkretno identificirani dokumenti informacije, ki so prosto dostopne (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ), oz. ali je pri informacijah podana katera od izjem od prostega dostopa, ki jih ZDIJZ določa v 5.a in prvem odstavku 6. člena. Če bo organ ugotovil, da zahtevane informacije vsebujejo katero od zakonskih izjem, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije (npr. tretji odstavek na 2. strani ali ime in priimek v šesti vrstici prvega odstavka)  in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni posamezni dokumenti, ki so predmet presoje in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti, oziroma v katerem delu se deloma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ, kar iz izpodbijane odločbe ne izhaja.

(17) Organ je dolžan v ponovnem postopku tudi presoditi, ali je treba v postopek pozvati stranske udeležence, saj mora organ skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.

(18) IP je na podlagi uvodoma navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(19) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(20) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka