prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do konkretnega mnenja, ki ga je organ izdal na podlagi 25. člena ZDOdv, zaradi izjeme notranjega delovanja organa. Iz izpodbijane odločbe je izhajalo, da je IP v preteklosti že dvakrat presojal (s strani drugih prosilcev) dostop do zahtevanega mnenja ter sledil odločitvi organa prve stopnje, da je podana zatrjevana izjema. V pritožbenem postopku je IP ugotavljal, ali se je dejansko stanje v času vložitve zahteve prosilca bistveno spremenilo od dejanskega stanja v preteklih odločitvah, kar je zatrjeval prosilec v pritožbi, ki bi narekovalo drugačno odločitev. IP se je strinjal, da zahtevano mnenje še vedno izpolnjuje prvi pogoj zatrjevane izjeme, ni pa mogel slediti splošni trditvi organa, da bi razkritje takšnega mnenja povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.V preteklih odločitvah je bila s strani organa motnja vezana na konkretni odprti postopek, v obravnavani zadevi pa je organ  jasno zapisal, da se glede zahtevanega mnenja ne vodi noben drug postopek in da je zatrjevana škoda usmerjena v splošno škodo, ki bi nastala, če bi bila takšna mnenja, ki jih daje organ, prosto dostopna. Takšno stališče organa, da je mnenje izvzeto iz prostega dostopa na načelni ravni, zgolj zato, ker izpolnjuje prvi kriterij izjeme notranjega delovanja organa, pa ni sprejemljivo. Organ tako ni izkazal motnje pri delovanju organa, pri čemer je ključno, da je bilo mnenje podano v zvezi z varstvom konkretnih premoženjskih pravic povezanih z javnimi sredstvi, katerih postopki so zaključeni, zato o motnji pri delovanju oziroma dejavnosti organa že iz tega razloga ni bilo mogoče govoriti. Upoštevati pa je treba tudi potek časa, saj je prosilec zahteval mnenje organa iz leta 2018, kar je časovno relativno že oddaljeno. Ker je torej bilo dejansko stanje v obravnavani zadevi bistveno drugačno od dejanskega stanja od preteklih odločitev IP, je IP od njih odstopil in zaključil, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izkazana.
 

ODLOČBA: 

Številka: 090-60/2024/5

Datum: 12. 3. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 2. 2024, zoper odločbo Državnega odvetništva Republike Slovenije, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. DODV-3/2024-2 z dne 30. 1. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 15. 2. 2024 se ugodi in se odločba Državnega odvetništva Republike Slovenije, št. DODV-3/2024-2 z dne 30. 1. 2024 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati mnenje Državnega odvetništva št. M2-AO44-106/2017-3 z dne 30. 1. 2018.

2.     V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 31. 12. 2023 na organ naslovil zahtevo po ZDIJZ, v kateri je zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje mnenje Državnega odvetništva št. M2-AO44-106/2017-3 z dne 30. 1. 2018.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. DODV-3/2024-2 z dne 30. 1. 2024, s katero je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo in določbe ZDIJZ ter navedel, da je predmet presoje mnenje Državnega odvetništva z dne 30. 1. 2018, ki se nahaja v spisu Državnega odvetništva št. M2-A044-106/2017-3 in je bilo izdelano na zaprosilo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 11. 12. 2017. Navedeno mnenje je bilo izdelano na podlagi 25. člena Zakona o državnem odvetništvu (v nadaljevanju ZDOdv). Organ je pojasnil, da  je dostop do zahtevanega mnenja presojal že dvakrat, v zadevah drugih prosilcev. V obeh primerih je bil dostop zavrnjen zaradi obstoja izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako je v obeh primerih zadevo presojal tudi IP kot pritožbeni organ, in sicer v zadevah št. 090-129/2018/2 z dne 13. 6. 2018 in št. 090-97/2021/2 z dne 7. 4. 2021. IP je pritožbi zavrnil in potrdil, da je podana izjema notranjega delovanja organa. Organ je v nadaljevanju presojal obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki zahteva izpolnjevanje dveh pogojev, in sicer: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in specifični škodni test (razkritje takšnega  podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa). Skladno s 3. členom ZDOdv organ v odnosu do stranke deluje po načelu medsebojnega zaupanja. Pri zahtevanem dokumentu gre za pravno mnenje po prvem odstavku 25. člena ZDOdv, ki v večini niso pravna stališča glede splošnih določil pogodb ali splošnih ravnanj organa, ampak vsebujejo že konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so med organom in prosilcem že sporna. Pravna mnenja tako vsebujejo že pravne posledice ravnanj strank, obrambne strategije morebitnim potencialnim zahtevkom in podobno. Iz tega razloga bi bilo zelo slabo, če pridejo v roke nasprotni stranki, saj je v tem primeru nasprotna stranka v prednosti. V konkretnem primeru bi Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo nastale motnje v delovanju organa kot tudi motnje v delovanju Državnega odvetništva s tem, da bi razkritje mnenja, ki vsebuje ugotovitve in priporočila glede nadaljnjega postopanja organa glede zahtevka za vrnitev sredstev, brez poznavanja celotne zadeve oziroma vseh pomembnih dejstev, lahko povzročilo, da bi se pojavili sumi in očitki, ki bi se kasneje izkazali za neutemeljene. Napačno razlaganje ugotovitev in priporočil, bi lahko privedlo do napačnih zaključkov. S posredovanjem dokumenta bi organoma nastala škoda na javnem ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za njuno uspešno in učinkovito delovanje. Gre za škodo, ki jo je v dobi nekritičnega sprejemanja in obdelave informacij s strani javnosti težko odpraviti. V javnosti namreč za vedno ostane dvom o netransparentnem, nesmotrnem ali celo nezakonitem delovanju organa. Glede na to, da je organ pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese Republike Slovenije, bi prost dostop do informacij Državnega odvetništva in organa, ki mu pravno svetuje in daje mnenja v skladu z določilom 25. člena ZDOdv, iz katerih so razvidna razmišljanje, stališča in interesi organa, onemogočalo učinkovito varstvo interesov države, kar bi lahko škodovalo delovanju organa ne samo v konkretnem primeru, temveč v morebitnih nadaljnjih sodnih in drugih postopkih, ter resno ogrozilo proces odločanja Državnega odvetništva. Navedeno pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja. Upoštevaje navedeno je organ odločil, da sta izpolnjena oba pogoja za uveljavljanje te izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je nadalje presojal, ali je mogoče uporabiti inštitut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Na podlagi preučitve dejanskega stanja je organ ugotovil, da ne obstajajo možnosti za delni dostop, ker se v prejšnjih odstavkih navedeni razlogi za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja nanašajo na zahtevan dokument v celoti. Na podlagi navedenega je organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Posebni stroški niso nastali.

Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 15. 2. 2024, v kateri je navedel, da se z odločitvijo organa ne strinja. Dodal je, da v času izvedbe postopka pred sodiščem, bi javno razkritje zahtevanega mnenja morda lahko škodovala samemu postopku in povzročila motnje pri delovanju organa, vendar je bil 30. 1. 2024 postopek pred sodiščem že zaključen. Organ je namreč po elektronski pošti dne 31. 1. 2024 poslal sporočilo, da je vpogledal v informacijski sistem Vpisniki in ugotovil, da o postopku pod opr. št. VII Pg 498/2020, ki je potekal pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, Državno odvetništvo vodi spis št. P-204/2020. Navedeni pravdni postopek, v katerem spisu je tudi mnenje Državnega odvetništva št M2-A044-106/2017-3 je torej pred sodiščem zaključen (v okviru postopka pa tudi mediacijski postopek z izdajo sodbe opr. št. VII Pg 498/2020-17), spis Državnega odvetništva št. P-204/2020 pa zaključen. S tem je po oceni prosilca tudi zatrjevanje organa, da bi razkritje mnenja Državnega odvetništva št M2-A044-106/2017-3 povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, nepravilno in celo zavajajoče. Organ naj bi bil po lastnih navedbah pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese RS, zato razkritje mnenja Državnega odvetništva št M2-A044- 106/2017-3, sedaj, ko je sodba sodišča izdana in pravnomočna, prav gotovo ne more škodovati javni podobi Državnega odvetništva, kot se morda boji organ, ko navaja, da bi s posredovanjem dokumenta organoma nastala škoda na javnem ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za njuno uspešno in učinkovito delovanje. V javnosti bi namreč za vedno ostal dvom o ne transparentnem, ne smotrnem ali celo nezakonitem delovanju organa. Prosilec meni, da prav ne razkritje tega mnenja lahko povzroči občutke, o katerih razlaga organ, in ne obratno. 

Organ je z dopisom z dne 21. 2. 2024, št. DODV-3/2024-4 odstopil pritožbo prosilca skupaj s prilogami v reševanje IP. Ob tem je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in vložena po upravičeni osebi.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da organ z zahtevano informacijo razpolaga in jo je tudi posredoval IP, prav tako ta sodi v delovno področje organa, kar pomeni, da zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.

Nadalje iz izpodbijane odločbe izhaja, da je IP v preteklosti že dvakrat presojal (s strani drugih prosilcev) dostop do zahtevanega mnenja[1] ter sledil odločitvi organa prve stopnje, da je podana zatrjevana izjema notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predvideva, da se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa ter

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).

Vprašanje, ki sledi pa je, ali se je dejansko stanje v času vložitve zahteve prosilca bistveno spremenilo od dejanskega stanja v preteklih odločitvah, kar zatrjuje prosilec v pritožbi, ko navaja, »da je od organa dne 31. 1. 2024 po elektronski pošti prejel sporočilo, da je vpogledal v informacijski sistem Vpisniki in ugotovil, da o postopku pod opr. št. VII Pg 498/2020, ki je potekal pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, Državno odvetništvo vodi spis št. P-204/2020. Navedeni pravdni postopek, v katerem spisu je tudi mnenje Državnega odvetništva št. M2-A044-106/2017-3, je pred sodiščem zaključen (v okviru postopka pa tudi mediacijski postopek z izdajo sodbe opr. št. VII Pg 498/2020-17), spis Državnega odvetništva št. P-204/2020 pa zaključen«.

Glede na to, da je organ v izpodbijani odločbi zgolj na splošno zatrjeval motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ne da bi jih konkretiziral na zahtevano mnenje, v smislu, kakšna škoda v delovanju organa bi nastala, če bi se omogočil prost dostop do mnenja, je IP z dopisom z dne 7. 3. 2024, št. 090-60/2024/3 pozval organ, da se opredeli do navedb prosilca o zaključku sodnega postopka, v okviru katerega naj bi bilo vodeno tudi zahtevano mnenje. V izpodbijani odločbi je namreč organ zgolj navedel, da bi »Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo nastale motnje v delovanju organa kot tudi motnje v delovanju Državnega odvetništva s tem, da bi razkritje mnenja, ki vsebuje ugotovitve in priporočila glede nadaljnjega postopanja organa glede zahtevka za vrnitev sredstev, brez poznavanja celotne zadeve oziroma vseh pomembnih dejstev, lahko povzročilo, da bi se pojavili sumi in očitki, ki bi se kasneje izkazali za neutemeljene.« Ker iz teh navedb ni jasno, kateri konkretni postopek je organ imel v mislih, je IP pozval organ, da dodatno pojasni, ali se vodi še kakšen drug postopek, kot ta, ki je naveden v sporočilu z dne 31. 1. 2024, ki naj bi bil že zaključen ter kakšna škoda in komu bi lahko nastala z razkritjem zahtevanega mnenja.

Organ je odgovoril z dopisom z dne 11. 3. 2024, št. DODV-3/2021-8, v katerem je navedel, da glede elektronskega sporočila z dne 31. 1. 2024, ki ga je prosilec priložil pritožbi, gre za odgovor na zahtevo prosilca z dne 3. 1. 2024, s katero je »zaprosil za informacijo o stanju postopka pod opr. št. VII Pg 498/2020, ki poteka pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani in kjer je bila junija 2020 predlagana mediacija«. Organ je poudaril, da v tem odgovoru mnenje, ki je predmet presoje tega postopka, ni bilo omenjeno in tudi ni del spisa Državnega odvetništva št. P-204/2020. Nadalje je organ še odgovoril, da glede navedb v obrazložitvi izpodbijane odločbe in škode, ki bi lahko nastala z razkritjem predmetnega mnenja, pa se niso nanašale na noben konkreten postopek, ampak na splošno glede mnenj, ki jih daje Državno odvetništvo državnim organom. Organ je zaključil, da se sicer ne vodi noben drug postopek. 

Glede na zgoraj navedeno IP ugotavlja, da je v obravnavani zadevi dejansko stanje bistveno drugačno od dejanskega stanja v preteklih odločitvah, ko je IP presojal dostop do istega mnenja.

IP se strinja, da zahtevano mnenje še vedno izpolnjuje prvi pogoj zatrjevane izjeme, torej, da je bilo sestavljeno v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj, kot je pojasnil že organ, je mnenje nastalo na podlagi 25. člena ZDOdv, v okviru katerega ima organ pristojnost oblikovati pravno mnenje na zahtevo državnega organa, ki so povezana z varstvom premoženjskih in drugih pravic in interesov Republike Slovenije. S podajo mnenja se je tako vzpostavilo razmerje med dvema organoma, katerega bistvo je v zaupnem odnosu med mandatarjem in mandantom, skladno s 3. členom ZDOdv (načelo medsebojnega zaupanja), zato se takšen odnos, kljub temu da gre za dva organa, razume kot notranje delovanje oziroma dejavnost organa, skladno s prvim pogojem zatrjevane izjeme. IP pa nadalje ne more slediti splošni trditvi organa, da bi razkritje takšnega mnenja povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V preteklih odločitvah je bila s strani organa motnja vezana na konkretni odprti postopek[2], kar pa v tem postopku ni izpolnjeno. Organ je jasno zapisal, da se glede zahtevanega mnenja ne vodi noben drug postopek in da je zatrjevana škoda usmerjena v splošno škodo, ki bi nastala, če bi bila takšna mnenja, ki jih daje organ, prosto dostopna. Takšno stališče organa, da je mnenje izvzeto iz prostega dostopa na načelni ravni, zgolj zato, ker izpolnjuje prvi kriterij izjeme notranjega delovanja organa, pa ni sprejemljivo. V postopku po ZDIJZ namreč ni mogoče sprejeti razmišljanja, da se dostop do informacij javnega značaja zavrača »generalno« oziroma na splošno. Izjeme, ki jih ZDIJZ opredeljuje v prvem odstavku 6. člena in 5.a člena, so nedvomno legitimna pravica organov zavezancev, da omejijo dostop do informacij javnega značaja, vendar pa mora biti poseg v to ustavno zagotovljeno temeljno človekovo pravico izkazan v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer zaradi varstva vsebine konkretnega dokumenta in ne na splošno. Če bi zakonodajalec želel organom omogočiti t.i. »splošno omejitev dostopa«, kot si jo razlaga organ, potem bi izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ vsebovala zgolj prvi del zakonske določbe: »podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov«. Vendar ni tako, saj zakonska izjema izrecno zahteva, da mora biti kumulativno, torej sočasno, izpolnjen tudi naslednji pogoj: »da bi razkritje zahtevane informacije povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa«. IP razume, da zahtevano mnenje izraža stališče organa o določeni zadevi, vendar to enostavno ni dovolj tehten argument, da bi ga v celoti izvzeli iz prostega dostopa, kajti za to ni nobene zakonske podlage. Zahtevano mnenje izpolnjujejo vse kriterije za informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. čelna ZDIJZ in je del izvajanja javnopravnih nalog organa, ki mora delovati transparentno. Posledično ga zakonodajalec ni »per se« v celoti izključil iz prostega dostopa, ampak je dal možnost, da se presoja vsebina konkretnega mnenja in da se ugotavlja možnost nastanka motenj zaradi potencialnega razkritja. Organ slednjega ni izkazal, pri čemer je ključno, da je bilo mnenje podano v zvezi z varstvom konkretnih premoženjskih pravic povezanih z javnimi sredstvi, katerih postopki so zaključeni, zato o motnji pri delovanju oziroma dejavnosti organa že iz tega razloga ni mogoče govoriti. Upoštevati pa je treba tudi potek časa, saj prosilec zahteva mnenje organa iz leta 2018, kar je časovno relativno že oddaljeno.

Ker je torej dejansko stanje v obravnavani zadevi bistveno drugačno od dejanskega stanja od preteklih odločitev IP, je IP od njih odstopil, iz razlogov, ki so navedeni zgoraj in zaključuje, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izkazana.

IP je na podlagi navedenega ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP zavrnilno odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu posredovati informacijo, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Odločbi IP: št. 090-129/2018/2 z dne 13. 6. 2018 in št. 090-97/2021/2 z dne 7. 4. 2021

[2] Odločba IP št. 090-97/2021/2: Organ je navedel: »da je pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani v teku pravdni postopek, začet na podlagi tožbe zoper Mestno občino Ljubljano, ki jo je vložil organ. Postopek se vodi pod opr. št. VIII Pg 498/202. Organ je nato dne 1. 6. 2020 dal soglasje k začetku postopka mediacije. Glede na to, da je organ pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese RS, bi prost dostop do informacij organa in organa, kateremu le ta svetuje in daje mnenja v skladu z določilom 25. člena ZDOdv, iz katerih so razvidni razmišljanje, stališča in interesi organa, onemogočalo učinkovito varstvo interesov države, kar bi lahko škodovalo delovanju organa in tudi pravdnemu postopku, ki je v teku«.