prosilec - Državno odvetništvo RS
+ -Številka: 090-38/2023
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je organ z izpodbijano odločbo v zadevi odločal ponovno o delu zahtev, ki se nanaša na dostop do vseh dokumentov, ki jih ima organ na podlagi 3. in 4. odstavka 12. člena in 26. člena Zakona o odvetništvu za subjekte: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države. Organ je odločil, da se prosilki omogoči dostop do popisov spisov za 65 zadev, ki jih vodi na teh podlagah, dostop do ostalih dokumentov zadev pa je zavrnil zaradi varstva notranjega delovanja. Predmet pritožnega postopka je bilo odločanje organa v zvezi z dokumenti, ki jih ima na podlagi 26. člena ZDOdv, v zvezi s katerimi podaja organ pravna mnenja prosilcem za mnenje. IP je pritožbi delno ugodil, saj je pritrdil organu, da obstaja izjema notranjega delovanja za zadeve, razen za eno zadevo, v zvezi s katero je IP naložil organu, da omogočil dostop do dokumentov.
ODLOČBA:
Številka: 090-38/2023/5
Datum: 3. 3. 2023
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 19. 1. 2023, zoper odločbo št. DODSV-1 VSRU-68/2022-14 z dne 29. 12. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Državnega odvetništva, Šubičeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke z dne 26. 9. 2022 se delno ugodi in se Odločba Državnega odvetništva, št. DODSV-1 VSRU-68/2022-14 z dne 29. 12. 2022 delno odpravi v 1. 2 točki, ter se odloči:
- 1.1. Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe posredovati iz spisa M3 103/2022 kopijo dokumentov št. 1 in št. 2.
2. V preostalem delu se pritožba zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 17. 7. 2022 zahtevala kopije naslednjih dokumentov in morebitnih prilog na svoj elektronski naslov: 1. obvestila, usmeritve, vnose v spis in predloge (tudi elektronsko pošto), ki jih je Državno odvetništvo poslalo ali prejelo od naših organov ali drugih subjektov v zvezi z zadevo na Sodišču EU pod opravilno številko T-392/20 (v zvezi z odločbo Evropske Komisije, Direktorata za konkurenčnost, z opravilno številko SA.43546), 2. Korespondenco oziroma dopise (tudi elektronsko pošto), ki jih je Državno odvetništvo poslalo našim organom oziroma domačim pravnim subjektom ter pravni službi Evropske Komisije, Ministrstvu za zunanje zadeve RS, Ministrstvu za pravosodje RS oziroma zadevno korespondenco znotraj Državnega odvetništva v zvezi z zgoraj navedeno zadevo T-392/20 ali sodbo splošnega sodišča EU z dne 27. 4. 2022 v predmetni zadevi, 3. Seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov v predmetni zadevi T-392/20 s predstavniki Mestne občine Ljubljana, Lekarniške zbornice Slovenije ali z JZ Lekarna Ljubljana oziroma z njihovimi zastopniki, 4. vse dokumente na podlagi 3. in 4. odstavka 12. člena Zakona o odvetništvu, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, 5. vse dokumente na podlagi 26. člena Zakona o odvetništvu, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države.
Po prejemu zahteve je organ dne 20. 7. 2022 prosilko pozval, da jo v točki 4 in 5 dopolni, da bo razvidno, na katere zadeve se zahteva v tem delu nanaša. Prosilka je istega dne odgovorila, da bi glede točke 4 in 5 želela dokumente iz katerekoli zadeve, ki ima podlago v 12. ali 26. členu ZDOdv, če je organ kdaj takšne dokumente izdal. Organ je v zvezi z zahtevo prosilke dne 25. 7. 2022 izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev do 8. 9. 2022, dne 7. 9. 2022 pa izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilke po vseh točkah zavrnil. V pritožbenem postopku je IP z odločbo št. 090-302/2022/4 z dne 29. 1. 2022 pritožbi delno ugodil in odločil, da mora organ v zvezi s prvo in drugo točko zahteve prosilki omogočiti dostop do določenih dokumentov, v zvezi s četrto in peto točko zahteve je vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil.
V ponovnem postopku je organ izdal izpodbijano odločbo, s katero je s 1. 1. točko izreka zahtevi delno ugodil in omogočil prosilki dostop do popisa spisov v zadevah 4. točke zahteve za naslednje spise iz vpisnika M3: 2/2018, 14/2018, 12/2019, 25/2019, 27/2019, 216/2021, 16/2022, 20/2022, 54/2022, 83/2022, 91/2022, 19/2018, 33/2021, 79/2021, 198/2021, 204/2021, 217/2021, 222/2021, 224/2021, 227/2021, 1/2022, 2/2022, 5/2022, 9/2022, 27/2022,30/2022, 51/2022, 72/2018,48/2019 in 104/2019. Z drugo alinejo 1. 1. točke izreka pa popise spisov v zadevah iz 5. točke zahteve za naslednje spise iz vpisnika M3: 122/2018, 9/2019, 73/2020, 183/2020, 11/2021, 221/2021, 106/2022, 218/2021, 112/2018, 184/2018, 243/2018, 253/2018, 62/2019, 67/2019, 202/2019, 205/2019, 206/2019, 1/2020, 20/2020, 156/2020, 1/2021, 5/2021, 20/2021, 29/2021, 126/2021, 132/2021, 146/2021, 166/2021, 167/2021, 185/2021, 131/2018, 99/2019, 40/2019, 70/2019 in 103/2022. Z 1. 2. točko izreka je organ zavrnil dostop do ostalih dokumentov iz spisov vpisnika M3, naštetih v točki 1.1. Iz vsebine obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da so bili v ponovljenem postopku, upoštevaje 4. in 5. točko zahteve prosilke z dne 17. 7. 2022 in drugo alinejo prve točke izreka odločbe Informacijskega pooblaščenca, predmet presoje dokumenti iz spisov organa, vpisani v vpisniku M3, s temeljema: »zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDOdv« in »pravna mnenja po 26. členu ZDOdv«. V zvezi s četrto in peto točko zahteve, je organ vpogledal v Informacijski sistem Vpisniki, v Vpisnik M3 (v katerem se evidentirajo vsi dokumenti in vodijo spisi za zastopanje in pravna mnenja po 12., 13., 25., 26. členih ZDOdv) in izdelal pregled spisov, z datumom nastanka v obdobju od 20. 11. 2017 (začetek uporabe ZDOdv) do 22. 7. 2022 (dan izdelave pregleda), po dveh temeljih in sicer: »zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDOdv« in »pravna mnenja po 26. členu ZDOdv«. Pri čemer je upošteval, da je prosilka zahtevala le dokumente, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države. Ob tem je navedel, da je ena od temeljnih nalog organa varstvo premoženjskih in drugih interesov Republike Slovenije, ki se izvaja z opravljanjem strokovnih nalog preko zastopanja in pravnega svetovanje. V skladu z določbo prvega odstavka 12. člena ZDOdv, organ zastopa državo in državne organe pred sodišči v Republiki Sloveniji. Organ v okviru zastopanja upošteva interese stranke, ki jo zastopa, v skladu z načelom medsebojnega zaupanja. Tretji odstavek 12. člena ZDOdv ureja dodatno oziroma razširjeno prisojnost državnega odvetništva glede zastopanja, in sicer javne agencije, javni skladi, javni zavodi, javni gospodarski zavodi, samoupravne lokalne skupnosti, javna podjetja ali gospodarske družbe, ki so v celoti v lasti države, lahko predlagajo, naj jih v posameznem postopku pred sodišči v Republiki Sloveniji, ki je zanje in za Republiko Slovenijo izjemnega pomena, zastopa državno odvetništvo. Na podlagi 26. člena ZDOdv lahko javna agencija, javni sklad, javni zavod, javni gospodarski zavod, samoupravna lokalna skupnost, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, predlaga, naj državno odvetništvo oblikuje posamezno pravno mnenje, povezano z varstvom njenih premoženjskih in drugih pravic in interesov, če gre za zadevo, ki ima neposredne posledice za javna sredstva. Pri oblikovanju pravnega mnenja organ primarno zasleduje interese Republike Slovenije oziroma javnih sredstev in ne interesov teh subjektov, kar je povsem v skladu z vlogo organa po ZDOdv, saj 10. člen izrecno določa, da organ opravlja strokovne naloge za Republiko Slovenijo, če bi moralo izvrševati svoje zakonsko določene pristojnosti v določenih zadevah za subjekte, katerih koristi in interesi si nasprotujejo. Oblikovanje pravnega mnenja po 26. členu ZDOdv organ lahko odkloni z obrazloženim mnenjem generalnega državnega odvetnika, pri čemer pa lahko subjekt po prejemu takšne odklonitve v pomembnejših zadevah zahteva, naj o obveznosti oblikovanja mnenja organa odloči Vlada RS. Ugotovil je, da so popisi spisov, na katere se nanaša zahteva, prosto dostopne informacije javnega značaja, zato jih je z izpodbijano odločbo prosilki posredoval. Glede dokumentov iz navedenih spisov pa se je skliceval na izjemo od dostopa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ ugotavlja, da dokumenti v M3 spisih, zahtevani po 4. točki zahteve vsebujejo način in postopke dogovarjanja s potencialno zastopanim subjektom, to je javnim zavodom, javnim gospodarskim zavodom, javnim podjetjem in gospodarsko družbo, ki so v celoti v lasti države, dogovarjanje z resornimi državnimi organi (ministrstvi) ter način in postopke poslovanja in dogovarjanja znotraj organa. V spisih se nahajajo tudi dokumenti, ki pomenijo notranje dogovarjanje oziroma odločanje znotraj Svetovalno analitičnega oddelka, v pristojnost katerega sodi tudi sprejemanje odločitev glede prevzema zastopanja in priprava obrazloženih mnenj glede odklonitve zastopanja po tretjem odstavku 12. člena ZDOdv. Gre za t. i. notranji proces razmišljanja organa, ob katerem nastajajo podatki in dokumenti za notranjo rabo, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika in metoda dela na področju zastopanja strank. Dokumenti v M3 spisih, zahtevani po 5. točki zahteve, vsebujejo konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so med organom in prosilcem za mnenje oziroma javnim subjektom, to je javnim zavodom, javnim gospodarskim zavodom, javnim podjetjem in gospodarsko družbo, ki so v celoti v lasti države, sporna. Pravna mnenja tako vsebujejo že pravne posledice ravnanj strank, obrambne strategije morebitnim potencialnim zahtevkom in podobno. Iz tega razloga bi bilo zelo slabo, če pridejo v roke nasprotni stranki, saj je v tem primeru nasprotna stranka v prednosti, subjektu/prosilcu za mnenje pa bi nastale motnje v delovanju kot tudi motnje v delovanju organa s tem, da bi razkritje mnenja, ki vsebuje ugotovitve in priporočila glede nadaljnjega postopanja. Napačno razlaganje ugotovitev in priporočil, bi lahko privedlo do napačnih zaključkov. S posredovanjem dokumentov bi organu nastala škoda na javnemu ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za njuno uspešno in učinkovito delovanje. Gre za škodo, ki jo je v dobi nekritičnega sprejemanja in obdelave informacij s strani javnosti težko odpraviti. V javnosti namreč za vedno ostane dvom o netransparentnem, nesmotrnem ali celo nezakonitem delovanju. Zahtevani dokumenti izpolnjujejo prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, torej korespondenci, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisniki, smernice ali podobni interni dokumenti, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ ščiti premoženjske ter druge pravice in interese Republike Slovenije, torej tudi v primerih iz tretjega odstavka 12. in 26. člena ZDOdv, zato bi prost dostop do podatkov in dokumentov v spisih organa, o zastopanju katerih odloča na njihovo zahtevo v skladu s tretjim odstavkom 12. člena ZDOdv oziroma katerim pravno svetuje in daje mnenja v skladu z določilom 26. člena ZDOdv, in iz katerih so razvidni razmišljanje, stališča in interesi navedenih subjektov, onemogočalo učinkovito varstvo interesov države, kar bi lahko škodovalo delovanju subjektov iz tretjega odstavka 12. in iz 26. člena ZDOdv, organa ter tudi potencialnim pravdnim in dragim postopkom. Zato je bilo tudi v tem primeru ugotovljeno, da zaradi medsebojne vsebinske povezave dogovarjanja med organom in zastopanim subjektom oziroma organom in subjektom/prosilcem, ki je hkrati nujni predpogoj za začetek vsakega sodnega postopka, bi razkritje zahtevanih dokumentov lahko povzročilo škodo za nadaljnje sodne postopke in resno ogrozilo proces odločanja organa, da le-ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja. Glede na navedeno gre nedvomno za dokumente, ki predstavljajo in torej sodijo na področje notranjega delovanja organa, hkrati pa bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju zastopanega subjekta in organa oziroma subjekta/prosilca in organa. V zvezi z možnostjo delnega dostopa na podlagi 7. člena ZDIJZ je organ ugotovil, da gre pri dokumentih, ki so predmet obravnave, za tolikšno vsebnost in koncentracijo varovanih podatkov, sestavljenih v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo zastopanega subjekta oziroma subjekta/prosilca in organa, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo varovani podatki, saj bi bilo mogoče izločene podatke razbrati iz drugih informacij, vsebovanih v dokumentu. Prav tako bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa (tj. če bi prekrili vse podatke, ki so po svoji vsebini varovani) popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost, saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilko oz. javnost.
Zoper odločbo organa z dne 29. 12. 2022 je prosilka dne 19. 1. 2023 vložila pritožbo, v kateri navaja, da je odločba v zavrnilnem delu nezakonita, saj razširja pojem »notranjega delovanja organa« in nastanek škode v zvezi z razkritjem zahtevanih informacij. Navaja, da se pritožba nanaša zlasti na 5. točko zahteve za dostop do informacij, ki se tiče 26. člena ZDOodv. Pravna mnenja, ki so po svoji naravi le mnenja državnega organa posredovana drugim subjektom, ne morejo biti predmet prikrivanja, ker so kot taka že po sami naravi bila v svoji končni obliki posredovana določenemu prosilcu iz prvega odstavka 26. člena ZDOdv in katera so bila vedno izdelana na podlagi predloga subjektov, ki so prav tako zavezanci po ZDIJZ. Organ ne more imeti položaja zasebne odvetniške pisarne določenih subjektov, da bi s tem bilo onemogočeno prosilcem, da bi pridobili vsa mnenja, ki so jih dejansko financirali davkoplačevalci. Poleg tega ni v ničemer izkazano kakšna bi lahko bila škoda, če bi se taka informacija razkrila, če bi sploh bila kakšna škoda. Ne nazadnje je v javnem interesu, da je delovanje navedenih subjektov in tudi Državnega odvetništva čim bolj transparentno in v javno korist, torej gre za informacijo za katero razkritje je interes večji kot pa prikrivanje take informacije. Poraja se vtis, da organ morda želi prikriti kakšne nezakonitosti, kar je povsem nesprejemljivo. Poleg tega odločba v ničemer ne pojasni kako bi razkritje zahtevanih dokumentov iz 5. točke zahteve povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ni verjetno, da bi razkritje mnenj, ki so bila posredovana določenim subjektom na njihov predlog, lahko povzročilo motnje pri delovanju organa. Razkritje takih dokumentov tudi ne more povzročiti motnje pri delovanju subjektov, ki so predlagali izdelavo določenega mnenja. Organ tako navaja, da bi »bilo zelo slabo« če pridejo v roke naproti stranki«, kar pa ni utemeljeno z ničemer, niti nima zakonske podlage, ker gre pri takšnem zaključku organa za vrednostno sodbo. Dejansko se prav s prikrivanjem ustvarja dvom v zakonitost delovanja organa, ker je delovanje očitno netransparentno. Sploh pa v ničemer ni utemeljena razlaga, da gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, temveč so zahtevani dokumenti vedno namenjeni drugim subjektom. Zahteva se torej nanaša na »posamezno pravno mnenje«, ki ga je po predlogu subjekta izdelal organ in ne nekakšno notranjo korespondenco med organom in določenim subjektom. Gre torej za razkritje končnih pravnih mnenj in organ pri tem meša 12. člen in 26. člen ZDOdv, ki urejata povsem različne vrste dokumentov. Povsem jasno je, da prosilka ne pričakuje dokumentov v zvezi z 12. členom ZDOdv, ki so predmet 6. čl. ZDIJZ. Vendar pa mnenja, ki jih ureja 26. člena ZODv niso v ničemer predmet izjem po ZDIJZ.
Ker je prosilka vložila pritožbo pri IP, jo je ta dne 20. 1. 2023 odstopil organu. Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom dne 2. 2. 2023, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Hkrati je organ priložil izpodbijano odločbo in potrdilo o vročitvi, z elektronskim sporočilom z dne 6. 2. 2023 pa je organ IP obvestil o seznanitvi z dokumentacijo, do katere je prosilki omogočil dostop z izpodbijano odločbo. IP je dne 10. 2. 2023 organ pozval na predložitev vseh zahtevanih dokumentov in organ jih je dne 20. 2. 2023 dostavil IP.
Pritožba je delno utemeljena.
Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa in da pri organu obstajajo, med organom in prosilko pa je sporno, ali so izpolnjeni pogoji za izjemo notranjega delovanja. Glede na dosedanji potek postopka je organ v ponovnem postopku odločal o zahtevi prosilke v 4. in 5. točki zahteve. Z izpodbijano odločbo je kot zahtevane dokumente prepoznal dokumente v 65 spisih organa vpisnika M3 ter omogočil prosilki dostop do popisa teh spisov, zavrnil pa je zahtevo do dokumentov teh spisov. Za opredelitev, kaj je predmet pritožbenega postopka, IP ugotavlja, da iz pritožbene naracije izhaja, da prosilka izpodbija le del odločitve organa, s katero je zavrnil dostop do vsebine dokumentov spisov, ki se nanašajo na 5. točko zahteve. V pritožbi namreč prosilka izrecno navaja, da ne pričakuje dokumentov v zvezi z 12. členom ZDOdv, slednje je zahtevala s 4. točko zahteve. Prav tako iz vsebine njenih pritožbenih navedb izhaja, da podaja navedbe le glede nestrinjanja v zvezi z odločitvijo glede 5. točke zahteve, ki se nanaša na dokumente v zvezi z 26. členom ZDOdv. IP je tako zaključil, da je predmet tega pritožbenega postopka odločitev organa o zavrnitvi zaradi izjeme notranjega delovanja 5. točke zahteve, s katero je zahtevala: »vse dokumente na podlagi 26. člena Zakona o odvetništvu, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države« in se prosilki ne omogoči dostopa do dokumentov 35 spisov vpisnika M3 z naslednjimi opravilnimi številkami: 122/2018, 9/2019, 73/2020, 183/2020, 11/2021, 221/2021, 106/2022, 218/2021, 112/2018, 184/2018, 243/2018, 253/2018, 62/2019, 67/2019, 202/2019, 205/2019, 206/2019, 1/2020, 20/2020, 156/2020, 1/2021, 5/2021, 20/2021, 29/2021, 126/2021, 132/2021, 146/2021, 166/2021, 167/2021, 185/2021, 131/2018, 99/2019,40/2019, 70/2019 in 103/2022.
Glede izjeme notranjega delovanja organa
Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:
(1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
(2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).
Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti.
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.
V obravnavani zadevi je poslika s 5. točko zahteve zahtevala vse dokumente organa na podlagi 26. člena ZDOdv za določene kategorije subjektov. Na podlagi 26. člena ZDOdv javna agencija, javni sklad, javni zavod, javni gospodarski zavod, samoupravna lokalna skupnost, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, lahko predlaga, naj državno odvetništvo oblikuje posamezno pravno mnenje, povezano z varstvom njenih premoženjskih in drugih pravic in interesov, če gre za zadevo, ki ima neposredne posledice za javna sredstva. Državno odvetništvo lahko z obrazloženim mnenjem generalnega državnega odvetnika odkloni oblikovanje pravnega mnenja iz prejšnjega odstavka. Po prejemu tega mnenja navedeni subjekti lahko v pomembnejših zadevah zahtevajo, naj o obveznosti oblikovanja mnenja državnega odvetništva odloči vlada. Z izpodbijano odločbo je organ zavrnil dostop do dokumentov iz 35 spisov vpisnika organa z oznako M3, ki se nanašajo na pravno podlago 26. člena ZDOdv in ki se nanašajo na zahtevane kategorije subjektov (javne zavode, javne gospodarske zavode, javna podjetja in gospodarske družbe, ki so v celoti v lasti države).
Po temeljiti preučitvi celotne zahtevane dokumentacije IP najprej ugotavlja, da se določeni spisi, ki jih je organ sicer knjižil pod pravni temelj 26. člen ZDOdv, torej naj bi bilo iz njih razvidno zaprosilo za pravno mnenje in podano pravno mnenje organa oziroma odklonitev podaje mnenja, nanašajo na zaprosilo za zastopanje oziroma za ureditev določenih pravnih dejanj. Tako iz spisov M3 202/2019 in M3 20/2020 izhaja zaprosilo organu za izpeljavo postopka vzpostavitve etažne lastnine, iz spisa M3 205/2019 zaprosilo za izpeljavo prenosa nepremičnin na Republiko Slovenijo, ali na primer za ureditev zemljiško knjižnega stanja oziroma ureditve javnega dobra v spisih M3 99/2019, M3 29/2021, M3 132/2021, 167/2021, M3 185/2021, M3 243/2018, M3 20/2021, M3 146/2021, M3 166/2021. V tem delu zadev, ki jih je organ prepoznal kot zahtevane dokumente, saj jih je evidentiral pod klasifikacijski znak »5- pravna mnenja po 26. členu ZDOdv«, medtem ko se pravna mnenja po 26. členu ZDOdv v njih ne nahajajo, je IP zaključil, da ne ustrezajo zahtevanim dokumentom.
V preostalih spisih pa IP ugotavlja, da je organ mnenje podal oziroma je podajo mnenja odklonil. Iz vsebine dokumentov izhaja, da se je na organ obrnil javni zavod, javni gospodarski zavod oziroma gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države (v nadaljevanju prosilci za mnenje), z določeno pravno dilemo, spornim razmerjem, ki je pri njihovem poslovanju nastalo z zaposlenimi, s strankami, z drugimi javnimi ali zasebnimi subjekti (na primer prosilec za mnenje kot dedič, kot skrbnik, kot naročnik, kot štipenditor, kot delodajalec, kot sopogodbenik različnih pogodb, idr.). V vseh zahtevanih spisih gre za skupine, tj. kategorije dokumentov, ki se nanašajo na zaprosilo za mnenje in spremljajočo dokumentacijo zaprošenega organa, dokumentacijo, ki jo je organ (Državno odvetništvo) pridobil za namen priprave mnenje in samo mnenje organa. Prosilci za mnenje izhajajo iz zaupnega razmerja z Državnim odvetništvom in mu v svoji korespondenci odkrito poverijo tudi šibkejše plati nastalega razmerja. Dokumenti vsebujejo način in postopke dogovarjanja s prosilci za mnenje, nasvete, kaj je smiselno uveljavljati v spornem razmerju in česa ne, s čim lahko prosilec za mnenje v morebitnem sodnem postopku uspe in s čim ne. V primeru svetovanja organ deluje po načelu medsebojnega zaupanja, ti dokumenti vsebujejo konkretne odgovore na postavljena vprašanja oziroma pravne dileme, ki so sporne. Pravna mnenja vsebujejo že napoved organa glede tega, kakšne pravne posledice lahko prosilec za mnenje glede na prakso sodišč in veljavno zakonodajo pričakuje, svetovanje glede obrambnih strategij morebitnim potencialnim zahtevkom in podobno. Po ustaljeni praksi IP gre v primeru prosilca za mnenje in organa kot svetovalca za notranje delovanje.[1] Namen te komunikacije ni seznanitev javnosti s problematiko, ampak seznanitev Državnega odvetništva s pravnim vprašanjem in dokumentacijo prosilca za mnenje, ki jo osvetljuje, pridobitev ustreznih informacij za podajo mnenja in podaja mnenja oziroma pravnega nasveta, ki omogoča odločitev organu glede ukrepov, ki jih lahko v zvezi z vprašanjem sprejme.
Po mnenju IP je organ tudi prepričljivo opredelil nastale motnje, IP pa se je o tem prepričal tudi z vpogledom v zahtevane dokumente. Ker podana mnenja svetujejo glede nadaljnjega postopanja in strategije prosilcev za mnenje, ki bi jih ti v spornih razmerjih lahko uporabili, bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje v delovanju zaprošenih organov, in sicer, bi bile razkrite šibke točke, strategije, ugovori, ki jih zaprošeni organi v spornih razmerjih ne bi več mogli uspešno uporabiti. Tudi po mnenju IP bi bilo za organ, ki prosi za mnenje, neugodno, če pridejo v roke nasprotni stranki, saj je v tem primeru nasprotna stranka v prednosti, prosilcu za mnenje pa bi nastale motnje v delovanju, saj bi bile razkrite ugotovitve in priporočila glede nadaljnjega postopanja. Pri tem IP pripominja, da prosilka v svojih navedbah pritrjuje pravnemu stališču, da je škoda izkazana, ko gre za zastopanje v »odprtih« sodnih postopkih, ne sprejme pa stališča v primeru podaje pravnih mnenj. IP se temu stališču prosilke ne more pridružiti, saj iz zahtevanih dokumentov izhaja, da gre za sporna pravna razmerja, ki res še niso v fazi postopka na sodišču, so pa v »predpravdni fazi«, kar pa ne sme vplivati na pogajalske zmožnosti in posledično uspeh prosilca za mnenje na način, da bi se dokumentacija razkrila javnosti. Prav tako pa bi nastale motnje v delovanju organa, tj. Državnega odvetništva, saj temelji izvajanje nalog organa na podlagi 26. člena ZDodv na zaupanju, ki ga imajo subjekti (javni zavodi, javni gospodarski zavodi, javna podjetja, gospodarske družbe, ki so v celoti v lasti države) v odnosu do organa. Razkritje vsebine teh dokumentov bi privedlo do izgube zaupanja organov do Državnega odvetništva, ta pa svetovalne funkcije na podlagi 26. člena ZDOdv ne bi več mogel uspešno izvajati. IP ugotavlja, da je namen varstva interne komunikacije med prosilci za mnenje in Državnim odvetništvom v spoštovanju svetovalne funkcije Državnega odvetništva navedenim subjektom, ki med drugim zaradi uspešnega uveljavljanja zahtevkov, narekuje varstvo zaupnosti komunikacije med njimi in Državnim odvetništvom. To pomeni, da se ne varuje te komunikacije per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP bi to pomenilo mnenja, strategije, konkretna stališča in ne na primer urgenc, splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo. Z vpogledom v vse dokumente zadev IP ugotavlja, da dokumenti, ki so navedeni v 1.1. točki izreka te odločbe, ne izpolnjujejo pogojev, da bi z njihovim razkritjem nastala motnja za delovanje organa. V navedeni zadevi gre za zaprosilo za razlago 12. člena ZDOdv in razlago organa (Državnega odvetništva), kakšne pristojnosti s tem v zvezi ima in pod kakšnimi pogoji organ lahko prevzame zastopanje. Ker je IP ugotovil, da motnje v delovanju glede navedenih dokumentov ne morejo nastati, je pritožbi v tem delu ugodil in odpravil izpodbijano odločbo ter odločil kot izhaja iz točke 1.1. izreka te odločbe.
Delni dostop
IP je v nadaljevanju presojal, ali je prosilki mogoče omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov (7. člen ZDIJZ), kot ga je omogočil organ s tem, ko ji je omogočil dostop do popisov spisov. Z vpogledom v obravnavane dokumente je IP ugotovil, da to ni mogoče, razen za dokumente spisa M3 103/2022. V preostalih spisih, ki ustrezajo zahtevi prosilke, se nahajajo dokumenti, v katerih je tolikšna vsebnost in koncentracija podatkov, ki predstavljajo izjemo notranjega delovanja, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se ti podatki izločijo, poleg tega pa bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost oziroma bi prosilka prejela le podatke, ki so že razvidni iz popisov spisov (na primer obrazci in končne odredbe), saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilko oz. javnost. V svoji odločbi pa je IP opredelil posamezno kategorijo dokumentov, ki se v spisih nahajajo in razloge zaradi katerih je izjema podana.[2]
Glede zatrjevanega prevladujočega javnega interesa
V pritožbi se prosilka sicer zelo pavšalno sklicuje, da je podan javni interes za razkritje dokumentov. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (ta določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, opomba IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij (razen v zakonu določenih primerih, kamor pa varstvo osebnih podatkov ne sodi, opomba IP).
Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varovanimi osebnimi podatki. IP je tako v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot osebni podatek konkretnega posameznika, na katerega se nanaša zahteva. Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.
Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do podatka, ali je bila zoper zadevnega posameznika vložena kazenska ovadba na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo to za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkretne informacije.
Pri tem IP ne more slediti prosilki, da ker gre za pravne dileme in vprašanja javnih subjektov, bi bilo v javnem interesu, da se razkrije, kakšne te dileme so, saj mora biti javnost seznanjena s problemi, ki jih ti subjekti imajo. Navedeno pravno stališče ne vzdrži pravne presoje, saj razkritje šibkih točk javnosti lahko vpliva na manj uspešno obrambo pravic in interesov organov prosilcev, nasproti subjektom, s katerimi imajo sporna razmerja. To pa posledično pomeni, da je v prednosti slednji subjekt in ne javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje, ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, kar pa vpliva na slabši zgled za ureditev spornih razmerji v korist premoženja teh subjektov ter posledično v korist javnih sredstev, s katerimi ti subjekti razpolagajo. Po mnenju IP v primeru, ko gre za vprašanje »spornih razmerij« prosilcev za mnenje ni v javnem interesu, da je njihovo celotno delovanje javno in transparentno, saj bi ta transparentnost koristila zgolj subjektom, s katerimi so v sporu, ne pa javnosti na splošno. Subjekti, s katerimi so prosilci za mnenje v sporu, bi si z dokumenti iz zahtevanih spisov pridobili informacije, s katerimi bi izboljšali svoj pogajalski položaj, v končni fazi na račun javnih sredstev. Po mnenju IP je z vidika javnosti zadoščeno s tem, da je organ prosilki omogočil dostop do vseh popisov spisov, iz katerih so razvidni subjekti, ki so prosilci za mnenje.
Prav tako prevladujočega interesa javnosti ni mogoče utemeljiti z nadzorom nad »pravilnostjo« pravnih stališč, ki jih v mnenjih zastopa organ, saj to ni namen dostopa do informacij javnega značaja. Pravilnost pravnih stališč se presoja na sodiščih, pravilnost odločitev, ki so jih na podlagi pravnih mnenj sprejeli organi prosilci za mnenje, pa se presoja preko organov nadzora nad smotrnostjo in pravilnostjo poslovanja prosilcev za mnenja. Po oceni IP prosilkini argumenti niso dovolj tehtni, da bi presegli razloge, na katerih temelji opredelitev izjeme od prostega dostopa v konkretnem primeru. V osnovi je torej podan javni interes po varovanju notranjega delovanja oziroma dejavnosti organa, kar pa ne pomeni, da ni v določenih okoliščinah mogoč širši dostop do konkretnih informacij iz obravnavanih dokumentov. Torej zgolj konkretni razlogi, za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže tudi z zakonom opredeljena izjema. Vendar pa prosilka v obravnavanem primeru ni konkretno navedla razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za podatke, ki so predmet presoje, saj je izhajala iz prepričanja, da bi morala biti celotna vsebina v vseh teh dokumentih javna, kar kot rečeno, ni v skladu s pomenom in smislom instituta testa interesa javnosti, ki je vezan na konkreten primer in ne more predstavljati »precedensa« v smislu, da so tovrstne informacije vselej javne. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo izjemo notranjega delovanja, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili namen izjeme in testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča RS,[3] ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih (javna varnost, javno zdravje, življenje ljudi in podobno) in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve. V obravnavani zadevi pa IP ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje informacij, ki jih je IP v tej odločbi opredelil kot izjemo od dostopa.
V obravnavani zadevi je IP tako pritrdil odločitvi organa, da je za zahtevane dokumente podana izjema notranjega delovanja in v tem delu pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. čelna ZUP, zavrnil, le glede dostopa do dokumentov iz 1.1. izreka te odločbe je odločil, da izjema ni podana in je pritožbi ugodil ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, v tem delu odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1.1. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in sklep v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Glej na primer odločbo IP št. 090-312/2015 z dne 7. 3. 2016, tudi odločba IP št.
[2] Smiselno tako glede obveznosti obrazložitve organov ob zavrnitvi pravice do dostopa tudi Sodišče prve stopnje EU v zadevi T-105/95 z dne 5. 3. 1997 v 65. točki in v sodbi T-2/03 z dne 13. 4. 2005 v 75. točki.
[3] Glej na primer sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, opr. št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, ipd.