prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal odločitev organa, ki je zahtevi prosilke delno ugodil in ji posredoval fotokopije dokumentov, kljub temu, da je prosilka v zahtevi izrecno navedla, da želi prejeti dokumente v elektronskem zapisu. V pritožbi je prosilka izpodbijala tudi zavrnitev dostopa do dokumentov, saj iz obrazložitve ni mogoče ugotoviti katere dokumente je presojal organ. IP je ugotovil, da je pritožba utemeljena, zato je glede načina seznanitve odpravil izpodbijano odločbo in organu naložil posredovanje dokumentov v elektronskem zapisu, saj glede na ZDIJZ in Uredbo organ nima možnosti spremeniti oblike, v kateri bo prosilki posredoval zahtevane informacije, še zlasti, če razpolaga z informacijami v obliki, kot jo opredeli prosilka. Takšna je tudi praksa IP in praksa Upravnega sodišča RS. Glede zavrnjenih dokumentov pa je organ zadevo vrnil v ponovno odločanje organu zaradi pomanjkljivosti na prvi stopnji.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-296/2022/6
Datum: 15. 11. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 252. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju prosilka), z dne 26. 9. 2022, zoper odločbo Državnega odvetništva Republike Slovenije, Šubičeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. DODV-1 VSRU-72/2022-2 z dne 12. 9. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 26. 9. 2022 glede načina seznanitve se ugodi in se 1. točka izreka odločbe Državnega odvetništva Republike Slovenije, št. DODV-1 VSRU-72/2022-2 z dne 12. 9. 2022, v tem delu odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilki v obliki elektronskega zapisa posredovati v 1.1, 1.2, 1.3 ter 1.4 točki izreka odločbe št. DODV-1 VSRU-72/2022-2 z dne 12. 9. 2022 naštete dokumente.

2.    Pritožbi prosilke z dne 26. 9. 2022 zoper 2. točko izreka odločbe Državnega odvetništva Republike Slovenije, št. DODV-1 VSRU-72/2022-2 z dne 12. 9. 2022, se ugodi in se izpodbijana odločba v tem delu odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
    
3.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je dne 10. 8. 2022 na organ naslovila zahtevo po posredovanju:
1. vseh informacij javnega značaja, ki jih je Zunanji oddelek Državnega odvetništva v Mariboru od vključno 4. 7. 2022 dalje naslovil na Inšpektorat RS za šolstvo in šport ali od navedenega datuma prejel od tega organa (vključno z vsemi morebitnimi prilogami dokumentov);
2. vseh informacij javnega značaja, ki jih je Zunanji oddelek Državnega odvetništva v Mariboru od vključno 4. 7. 2022 dalje naslovil na Državno odvetništvo s sedežem v Ljubljani v povezavi z mojo pobudo za zahtevo za obnovo inšpekcijskega postopka zaradi varovanja javne koristi in ki jih je od tega organa v zvezi s tem prejel (vključno s prilogami);
3. vseh informacij javnega značaja (vključno s popisom zadeve) iz zadeve št. LJ-U-A030-6484/2022 ter
4. vseh informacij javnega značaja (vključno s popisom zadeve) iz zadeve št. (Razno-)E003-4/2022-64-PP. 

Z navedenimi informacijami se je prosilka želela seznaniti v elektronskem zapisu.

O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo, št. DODV-1 VSRU-72/2022-2 z dne 12. 9. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je delno ugodil njeni zahtevi in ji kot prilogo k izpodbijani odločbi posredoval dokumente, navedene v 1.1., 1.2., 1.3. ter 1.4. točki izreka. Nadalje je v 2. točki izreka organ odločil, da se v delu zahteva prosilke, ki se nanaša na ostale informacije javnega značaja iz zadeve št. (Razno-)E003-4/2022-64-PP, zahteva zavrne. Organ je pojasnil, da se 2. točka izreka izpodbijane odločbe nanaša na ostale dokumente, ki se nahajajo v spisu Zunanjega oddelka v Mariboru št. (Razno-) E003-4/2022. Navedeni spis se vodi v Vpisniku Razno kot zbirni spis, kamor se vpisujejo dokumenti, ki se obravnavajo na Državnem odvetništvu in ne spadajo v noben drug vpisnik, V navedenem spisu se zato skupno nahaja 79, po vsebini zelo različnih dokumentov (56 vhodnih, 22 izhodnih in 1 lasten dokument), predmet presoje se v okviru 2. točke izreka odločbe nanaša na skupno 73 dokumentov (53 vhodnih, 19 izhodnih in 1 lasten dokument), ki niso vsebinsko povezani s spisom št. LJ-U-A030-6484/2022. Organ je glede navedenih dokumentov ugotovil, da sta podani izjema varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ter izjema notranjega delovanja (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).
    
Dne 26. 9. 2022 je prosilka zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo. V slednji navaja, da je želela prejeti informacije v elektronski obliki, tj. na elektronski naslov, organ pa ji je posredoval fotokopije dokumentov. Po njenem mnenju je v zahtevku jasno navedla v kakšni obliki in na kakšen način želi prejeti zahtevane informacije javnega značaja, pri čemer poudarja, da mora organ opredelitev prosilca v postopku upoštevati in mu ne samovoljno posredovati informacij v drugačni obliki od zahtevane. Prav tako prosilka IP prosi, da podrobno preveri tudi 2. točko izreka izpodbijane odločbe. Dvomi, da je v tem delu izpodbijano odločbo mogoče preizkusiti, saj iz slednje ne uspe z gotovostjo razbrati do katerih informacij javnega značaja ji je v tem delu organ zavrnil dostop in zakaj. Meni, da bi moral organ jasno navesti, o katerih dokumentih (opredeljenih s številko in datumom) je tu odločal. Ni namreč jasno, katerih informacij javnega značaja ji organ ne posreduje, ker z njimi ne razpolaga ter katerih informacij ji ne posreduje iz drugih razlogov. Tudi obrazložitev zavrnitev ocenjuje kot preveč splošno in ne konkretizirano, zato prosi IP, da preveri ali ji je v tem delu organ upravičeno zavrnil dostop do zahtevanih informacij javnega značaja.

Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP. 

IP je pri obravnavi pritožbe ugotovil, da ne razpolaga z vsemi potrebnimi informacijami, zato je organ pozval k posredovanju dokumentacije in pojasnil. Odgovor organa je IP prejel dne 28. 10. 2022.

Pritožba je utemeljena. 

IP je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

K 1. točki izreka te odločbe

Z izpodbijano odločbo je organ v 1. točki izreka odločil, da se zahtevi prosilke delno ugodi in se ji kot prilogo k izpodbijani odločbi posreduje določene dokumente. Z navedenim ravnanjem organa se prosilka ne strinja, saj je želela prejeti informacije v elektronski obliki, kar je tudi nedvoumno navedla v zahtevi z dne 10. 8. 2022. V slednji je namreč organu izrecno sporočila svoj elektronski naslov na katerega naj ji ta posreduje zahtevane informacije. V nasprotju z njeno zahtevo ji je organ posredoval fotokopije dokumentov. 

IP pojasnjuje, da ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena določa, da mora prosilec v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja opredeliti:
1. informacijo, s katero se želi seznaniti,
2. na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Nadalje izbiro oblike podrobneje ureja tudi Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 14. člena določa, da če je informacija javnega značaja tako v elektronski kot v fizični obliki, lahko prosilec sam izbere obliko, v kateri želi dobiti informacijo. Če je informacija javnega značaja samo v elektronski ali samo v fizični obliki in organ razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo, lahko prosilec sam izbere obliko, pri čemer mu organ zaračuna materialne stroške pretvorbe iz elektronske v fizično obliko ali fizične oblike v elektronsko obliko skladno s to uredbo (drugi odstavek 14. člena Uredbe). V kolikor prosilec ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval v skladu z zgoraj citiranim členom ZDIJZ  ima skladno z drugim odstavkom 27. člena istega zakona pravico do pritožbe.

Prosilci imajo torej pravico izbrati obliko, v kateri se želijo seznaniti z zahtevano informacijo (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), pri čemer so organi dolžni takšno izbiro upoštevati. V nasprotnem je lahko navedeno razlog za pritožbo (razen v primeru avtorsko zavarovanih pravic tretjih oseb, ko organ skladno z drugim odstavkom 25. člena ZDIJZ dovoli le vpogled. Izjema so okoljevarstveni podatki).

V obravnavanem primeru je prosilka v zahtevi navedla, da želi informacije prejeti po elektronski poti, med tem, ko ji je organ dokumente v obliki delnega dostopa posredoval v obliki fotokopij po navadni pošti. Kot že pojasnjeno, iz 17. člena ZDIJZ izhaja, da prosilec sam določi oziroma izbere, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije. Enako je izbira oblike urejena v Uredbi. V obravnavanem primeru je bila zahteva prosilke glede oblike, v kateri želi dobiti informacije, nedvoumna, saj je izrecno navedla, da naj ji organ zahtevane informacije posreduje v obliki elektronskega zapisa, na njen elektronski naslov. IP poudarja, da glede na ZDIJZ in Uredbo organ nima možnosti spremeniti oblike, v kateri bo prosilki posredoval zahtevane informacije, še zlasti, če razpolaga z informacijami v obliki, kot jo opredeli prosilka. V obravnavanem primeru organ ni zatrjeval, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga v elektronski obliki, zato je organ povsem neupravičeno ter v nasprotju z ZDIJZ in Uredbo, prosilki posredoval zahtevane informacije v obliki fotokopij. Takšno stališče izhaja tudi iz upravne prakse IP (odločba IP št. 090-120/2017/33 z dne 19. 2. 2020, odločba IP št. 090-160/2015 z dne 22.11.2015, odločba IP št. 090-67/2010/3 z dne 1. 4. 2010), kot tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča RS (sodba opr. št. I U 1915/2011 z dne 13. 3. 2013). Glede na navedeno IP ugotavlja, da je pritožba prosilke v dem delu utemeljena, zato je odločil kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. 

K 2. točki izreka te odločbe

Z izpodbijano odločbo je organ zavrnil zahtevo prosilke po posredovanju določenih dokumentov iz zadeve št. (Razno-)E003-4/2022-64-PP (2. točka izreka). Slednji naj bi namreč vsebovali varovane osebne podatke (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ter podatke iz dokumentov, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V pritožbi prosilka izrazi dvom, da je v tem delu izpodbijano odločbo mogoče sploh preizkusiti, saj z gotovostjo ne uspe razbrati do katerih informacij javnega značaja ji je v tem delu organ zavrnil dostop in zakaj. Meni, da bi moral organ jasno navesti o katerih dokumentih (opredeljenih s številko in datumom) je tu odločal. Ni namreč jasno katerih informacij javnega značaja ji organ ne posreduje, ker z njimi ne razpolaga ter katerih informacij ji ne posreduje iz drugih razlogov. Tudi obrazložitev ocenjuje kot preveč splošno in ne konkretizirano, zato prosi IP, da preveri ali ji je v tem delu organ upravičeno zavrnil dostop do zahtevanih informacij javnega značaja.

Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil, da se 2. točka izreka izpodbijane odločbe nanaša na ostale dokumente, ki se nahajajo v spisu Zunanjega oddelka v Mariboru št. (Razno-) E003-4/2022. V navedenem spisu se nahaja 79, po vsebini zelo različnih dokumentov (56 vhodnih, 22 izhodnih in 1 lasten dokument), pri čemer se predmet presoje v okviru 2. točke izreka odločbe nanaša na skupno 73 dokumentov (53 vhodnih, 19 izhodnih in 1 lasten dokument), ki niso vsebinsko povezani s spisom št. LJ-U-A030-6484/2022. Dostop do teh šestih dokumentov (delni dostop), ki jih je organ opredelil z zaporedno št. dokumenta je organ prosilki omogočil v 1. 4. točki izreka izpodbijane odločbe. Dostop do 73 dokumentov v citirani zadevi pa je v celoti zavrnil, ker je ugotovil, da je podana izjema varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ter izjema notranjega delovanja (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), pri čemer uporaba instituta delnega dostopa v konkretnem primeru ni mogoča.

Ob preučitvi zadeve IP ugotavlja, da organ skladno z ZUP ni opravil ugotovitvenega postopka, v katerem bi popolno ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). Prvi odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe takšnega ravnanja organa ni mogoče razbrati.

Organ je namreč IP v okviru pritožbenega postopka posredoval 73 dokumentov, do katerih je prosilki z 2. točko izreka izpodbijane odločbe zavrnil dostop. Zavrnitev organ utemeljuje s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov ter izjemo notranjega delovanja. Glede izjeme notranjega delovanja je organ pojasnil, da je ena izmed temeljnih nalog njegovega delovanja varstvo premoženjskih in drugih interesov RS, ki se izvaja z opravljanjem strokovnih nalog prek pravnega zastopanja in pravnega svetovanja. Da gre v primeru zavrnjenih dokumentov za dokumente, ki so namenjeni interni komunikaciji, za interne dokumente, ki so izdelani zaradi  notranjih potreb organa, za dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika (prvi kriterij za obstoj navedene izjeme). Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test in ugotovil, da zaradi medsebojne vsebinske povezave dogovarjanja med organom in zastopanim subjektom, ki je hkrati nujni predpogoj za začetek vsakega sodnega postopka, bi razkritje zahtevanih dokumentov lahko povzročilo škodo za nadaljnje sodne postopke in resno ogrozilo proces odločanja organa. Glede izjeme varstva osebnih podatkov je pojasnil, da presojani dokumenti vsebujejo tako varovane, kot tudi nevarovane osebne podatke, pri čemer je mogoče uporabiti institut delnega dostopa. 

IP pojasnjuje, da obrazložitvi organa glede izjeme notranjega delovanja ne more slediti, prav tako pa pojasnjuje, da se strinja s pritožbeno navedbo prosilke, da je zavrnitev v tem delu preveč splošna in ne konkretizirana. IP je namreč že na prvi pogled ugotovil, da vsi dokumenti niso namenjeni interni komunikaciji, prav tako pa je škodni test organ omejil zgolj na organ in zastopane subjekte, pri čemer se med dokumenti nahajajo tudi dokumenti, ki niso v relaciji organ – zastopani subjekt. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala na deklaratorni ravni in pomanjkljiva.

Zaradi ugotovljene pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji je bilo treba, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, prvostopenjsko odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu v ponovno odločanje, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan pri ponovnem postopku oblikovati obrazložitev odločbe tako, da bo vsebovala vse sestavine iz 214. člena ZUP, in poleg tega upoštevati tudi navodila IP, ki sledijo v nadaljevanju te odločbe. 

IP vrnitev zadeve v ponovno odločanje utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilke nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. 

S tem, ko se organ ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ni dovolj popolno ugotovil relevantnih dejstev. Zaradi navedenega se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega, za vsak dokument posebej, ne ugotavlja obstoja konkretne izjeme, se odločbe ne da preizkusiti, ker obrazložitev ni popolna. Izpodbijana odločba je tako ostala na deklaratorni ravni, kar pomeni, da se odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov. Ker izpodbijana odločba nima vseh predpisanih sestavin, in je iz tega razloga pomanjkljiva ter jo ni mogoče preizkusiti, pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so predmet njegove presoje, pri čemer naj se organ opredeli do posameznega dokumenta in morebitnega obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. Organ naj pojasni, z opredelitvijo dokumenta s številko in datumom, katera izjema je podana pri posameznem dokumentu (npr. glede dokumentov pod zaporedno št. 30 z dne …, št. 60 z dne …, št. 90 z dne … organ ugotavlja,  da je podana izjema varstva osebnih podatkov). Zgolj splošno sklicevanje na določeno izjemo, ne da bi pri tem navedel kateri dokument je presojal, prosilki ne daje možnosti, da bi preizkusila odločitev organa. V obravnavanem primeru se je organ posplošeno skliceval na obstoj izjeme notranjega delovanja, ne da bi obstoj navedene izjeme ugotavljal za posamezni dokument. V primeru, da ugotovi obstoj posamezne izjeme, je organ dolžan presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).
IP tako zaključuje, da je pritožba prosilke utemeljena, zato je odločil kot to izhaja iz 1. in 2. točke izreka te odločbe. 

K 3. točki izreka te odločbe

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe).
 
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in sklep v izvirniku ali prepisu.

Zoper 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.
asistentka svetovalca 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
informacijska pooblaščenka