prosilec - Dom starejših Rakičan

Številka: 090-254/2026/2

Datum: 14. 7. 2026

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………….(v nadaljevanju prosilec) z dne 3. 5. 2026, zoper odločbo Doma starejših Rakičan, Ulica dr. Vrbnjaka 1, 9000 Murska sobota (v nadaljevanju organ), št. 090-0011/2026 z dne 26. 5. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožba prosilca z dne 3. 5. 2026, zoper odločbo Doma starejših Rakičan št. 090-0011/2026 z dne 26. 5. 2026, se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec je dne 15. 4. 2026 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, s katero je zahteval kopije dokumentov za javno uslužbenko……………., in sicer:

-       vse pogodbe o zaposlitvi in njihove anekse;

-       potrdilo o izobrazbi, ki je pogoj za zasedbo delovenga mesta;

-       zadnjih pet (5) plačilnih list / obračunov plače;

-       odpoved pogodbe o zaposlitvi;

in sicer, vse zahtevano v elektronski obliki, poslano na njegov elektronski naslov.

(2) Organ je zahtevo prosilca, z odločbo št. 090-001/2026 z dne 26. 5. 2026 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v celoti zavrnil zaradi izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da dokumenti vsebujejo varovane osebne podatke javne uslužbenke, za kateren upoštevajoč načelo sorazmernosti, ne obstoji t.i. izjema od izjeme, ki bi bila podlaga za njihovo razkritje: naslov prebivališča, datum rojstva, davčna številka, EMŠO, številka TRR, plačile liste pa vsebujejo tudi neto znesek obračuna in izplačila, ki je odvisen (tudi) od osebnih okoliščin, ki niso v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca (npr. število prijavljenih družinskih članov, ki se upoštevajo pri dohodninski osnovi, morebitne osebne, zdravstvene ali socialne okoliščine, ki bi izhajale iz plačilne liste). Zato ne obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje. Pri tem je organ še dodatno navedel, da je razkritje zahtevanih informacij na podlagi specifičnega škodnega testa potrebno zavrniti tudi zato, ker se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjem delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj je ugotovil, da javni interes za razkritje ni močnejši. Pojasnil je, da je zavrnitev dostopa do takšnih informacij, skladno s sodno prakso Upravnega sodišča RS (sodba opr. št. I U 896/20215 in sklep op. Št. X Ips 320/2010), utemeljena že, če bi razkritje dokumenta samo ogrozilo varovano pravno dobrino, pri čemer ni potrebno, da bi takšno razkritje povzročilo resno ogrožen proces odločanja institucije, kot to izhaja tudi iz odločbe IP št. 090-280/2020/2.

(3) Prosilec je zoper odločitev organa dne 3. 5. 2026 vložil pritožbo, zaradi kršitev pravil postopka, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Sklicujoč se na Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 1081/09 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSPJS), Zakon o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/24, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSTSPJS), Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 32/25, v nadaljevanju ZJU), odločbe IP (št. 090-88/2025, 090-106/2010,  090-109/2010/4, 090-204/2010/10, 090-89/2015, 090-211/2016, 090-280/2016, 090-168/2018, 090-55/2019/5, 090-78/2019/9, 090-149/2021, 090-177/2021, 090-367/2021 090-68/2022, 090-448/2024, 090-474/2024, 090-342/2024, 090-46/2025 idr.) in sodno prakso (sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1003/2010, I U 805/2012, I U 944/2015, I U 1816/2016-34,  IV U 108/2021-19, II U 157/2021-14 in sklepe Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 187/2011, X Ips 252/2009), je navedel, da so zahtevani podatki absolutno informacije javnega značaja na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Zaradi tega se v navedenem primeru tudi ne more uporabiti izjema notranjega delovanja organa, saj slednja ne sodi tudi med  t.i. izjeme od izjem, določenih v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Nadalje je prosilec še navedel, da izpodbijana odločba ne vsebuje vseh obveznih sestavin, kot jih določa 214. člen ZUP, zato se je ne da preizkusiti. Organ se v izpodbijani odločbi ni opredelil do vprašanja, kaj točno je predmet zahteve oziroma kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, prav tako ni za vsakega posebej ugotavljal ali predstavlja informacijo javnega značaja.

(4) Organ je pritožbo prosilca, dne 9. 6. 2026, odstopil v reševanje IP. 

Pritožba je utemeljena.

(5) IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ, kot javni zavod, zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da zahtevana informacija izpolnjuje kriterije iz 4. člena ZDIJZ, torej da gre za informacijo javnega značaja. Sporno je, ali je organ prosilcu utemeljeno zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov s podatki o porabi javnih sredstev oziroma podatki, povezanimi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je najprej presojal utemeljenost presoje organa, da je v zvezi z zahtevanimi podatki podana izjema notranjega delovanja organa.

1.     Izjema notranjega delovanja organa

(7) V primeru sklicevanja na izjemo varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mora organ izkazati, da sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: 

1.     podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in 

2.     razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

(8) Z obravnavano izjemo se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa, pri čemer gre (le) za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd., iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

(9) Po presoji IP v obravnavanem primeru, ni izpolnjen že prvi od dveh navedenih pogojev za obstoj izjeme notranjega delovanja. Glede na zgoraj navedeno sodijo namreč v okvir navedene izjeme le tisti podatki oziroma informacije, ki izkazujejo notranje razmišljanje organa, notranji proces dela organa, ipd., torej takšni podatki, ki so namenjeni zaposlenim znotraj organa, česar pa za zahtevane dokumente nedvomno ni mogoče trditi. V obravnavanem primeru so predmet zahteve podatki v zvezi s plačo, sklenitvijo delovnega in prenehanjem delovnega razmerja javne uslužbenke, kot jih določa zakonodaja[1] (za javni sektor). Zato je mogoče zaključiti, da zahtevani podatki niso nastali v okviru notranjega razmišljanja oziroma notranje politike organa in bi bili odvisni od diskrecijske pravice organa. Takšni dokumenti ne vsebujejo prav nobenega podatka o (občutljivem) notranjem razmišljanju oziroma oblikovanju mnenj znotraj organa (»opinion«), prav tako ne vsebujejo informacij o tem, kako je znotraj organa potekala razprava ali razmišljanje, temveč vsebujejo zgolj dejstva (»facts«), ki so izražena v samem dejstvu, da je določena oseba v delovnem razmerju pri organu, kar pomeni, da za oblikovanje teh dokumentov oziroma informacij ni bilo potrebno nikakršno notranje razmišljanje organa. 

(10) Čeprav IP meni, da ni izpolnjen že prvi od pogojev za izjemo notranjega delovanja, se je v nadaljevanju opredelil tudi do obstoja drugega pogoja.

(11) V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morajo obravnavani dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti delovanje oziroma dejavnost organa, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja, kar pa, v skladu s pravno teorijo in tudi s prakso IP, ne more pomeniti »motenj« v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Besedo »motnje« je treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi opr. št. I U 1176/2010-12 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa. Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS, kot je na primer sklep opr. št. X Ips 320/2010, je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnje procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 1613/2011-28 izhaja, da motnje (pri delovanju organa) pomenijo pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa) in ne resno ogroženost. Z resno ogroženostjo je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). 

(12) IP ugotavlja, da organ 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni povezal s konkretnimi argumenti, ki bi se nanašali na konkretne dokumente oziroma podatke, ki so predmet zahteve prosilca. Ker v postopku po ZDIJZ ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ne zadošča zgolj (abstraktno in neobrazloženo) sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, sodno prakso Upravnega sodišča RS in IP, z nepreciznimi navedbami, da »javni interes za razkritje ni močnejši«, »bi razkritje dokumenta samo ogrozilo varovano pravno dobrino, pri čemer ni potrebno, da bi takšno razkritje povzročilo resno ogrožen proces odločanja institucije«. Organ mora konkretno utemeljiti, kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje zahtevanih dokumentov, pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost, kar pa organ ni storil. IP je zato zaključil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja ni izpolnjen, kar pomeni, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede zahtevanih podatkov ni podana, zaradi česar je organ v izpodbijani odločbi zmotno uporabil materialno pravo.  

(13) Čeprav IP meni, da ni podana izjema notranjega delovanja, pa je v obravnavani zadevi bistveno tudi to, da gre, kot bo obrazloženo v nadaljevanju te odločbe, za dostop do dokumentov v zvezi s plačo, sklenitvijo delovnega in prenehanjem delovnega razmerja javne uslužbenke, torej za dostop do podatkov, ki jih je mogoče prepoznati kot podatke povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca in posredno s porabo javnih sredstev, kot to določa prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predstavlja izjemo od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja in jo je možno uporabiti tudi kljub (morebitnemu) obstoju izjeme notranjega delovanja, zato je sklicevanje na motnje pri delovanju organa še toliko bolj neutemeljeno, kot to utemeljeno v pritožbi navaja tudi prosilec. 

2.     Izjema varstva osebnih podatkov

(14) Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako potrebno ugotoviti:

1.     ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in

2.     ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga.

(15) IP ugotavlja, da je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe glede izjeme varstva osebnih podatkov pravilno povzel določbe ZDIJZ, Splošne uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov) ter Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22 s spremembami in dopolnitvami) in ugotovil, da prosilec zahteva osebne podatke in da se zahtevani dokumenti s podatki nanašajo na javno uslužbenko. 

(16) IP je tako preveril še, ali za razkritje zahtevanih podatkov prosilcu oziroma javnosti, torej za obdelavo osebnih podatkov, obstaja pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, opredeljenih v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov, torej razkritje podatkov javnosti, zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zato je potrebno pri odločitvi upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar ugotavlja tudi organ v izpodbijani odločbi. Navedena določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na obstoj morebitnih zakonskih izjem, razen taksativno naštetih, kamor pa varstvo osebnih podatkov, niti izjema notranjega delovanja ne spadata, dostop do zahtevanih informacij dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali za podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev. S tem je, v tem delu, v okviru 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, že zakonodajalec opravil presojo posega v pravico do varstva osebnih podatkov javnih uslužbencev, ki je pretehtal, da ti osebni podatki javnih uslužbencev, zaradi varstva javnega interesa in nadzora nad porabo javnih sredstev, niso varovani in že po odločitvi zakonodajalca v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov[2]. S sprejetjem te določbe se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Namen določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je v tem, da so prosto dostopni tisti podatki iz delovnega razmerja javnega uslužbenca oziroma v zvezi z opravljanjem javne funkcije, ki vplivajo na izvajanje javnopravnih nalog, na porabo javnih sredstev, na delo organa kot celote ali kažejo na (ne)pravilnost določenih postopkov pri organu[3].

(17) IP se na načeni ravni strinja z organom, da je sicer treba, kljub določbi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, uporabiti načelo sorazmernosti, saj gre za zakonsko določilo, ki je pravno nedoločno, kar pomeni, da je treba njegovo vsebino opredeliti za vsak posamezni primer, pri tem pa je treba izhajati iz namena zbiranja in obdelovanja osebnih podatkov, saj dejstvo, da zgolj zato, ker je nekdo javni uslužbenec ali opravlja javno funkcijo, še ne pomeni, da nima nobene pravice do zasebnosti. Vendar pa IP meni, da v konkretnem primeru za razkritje podatkov o tem, kdo je pri organu zaposlen, ali izpolnjuje pogoje za zaposlitev, podatek o sklenitvi in prenehanju delovnega razmerja in o višini plače, ne pomeni prekomernega posega v pravico do zasebnosti obravnavane posameznice. Namreč, v konkretnem primeru gre za javno uslužbenko, ki je pri organu že (bila) zaposlena, torej gre tudi za informacije, ki so povezane tudi s porabo javnih sredstev, saj so vsi javni uslužbenci so plačani iz javnih sredstev. Stališče, da posamezni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, (bruto) plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije, izhaja tudi iz upravne sodne prakse[4] in prakse IP[5]. Upoštevajo vse navedeno, IP zaključuje, da je organ s tem, ko je prosilčevo zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in pri tem ni upošteval določbe prvega alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot to utemeljeno v pritožbi navaja tudi prosilec, napačno uporabil materialno pravo. S tem je dejansko stanje zadeve ostalo nepopolno ugotovljeno, saj posledično organ v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, kot bo to obrazloženo v nadaljevanju te odločbe. 

(18) Nadalje IP namreč tudi ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi, ni konkretno opredelil dokumentov, ki so predmet zahteve, prav tako ni razvidno, katere konkretne podatke v vsakem izmed zahtevanih dokumentov je organ štel kot varovane, zahtevo pa je zavrnil le s pavšalnim navajanjem, da »ne obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje«, »da za konkretni primer ni uporabljiva določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ«, vendar za to ni podal nobenih razlogov, kar utemeljeno v pritožbi zatrjuje tudi prosilec. Zato držijo tudi pritožbene navedbe prosilca, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker sta pomanjkljiva tako izrek kot obrazložitev. Iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno, glede katerih dokumentov se dostop zavrne. Organ je zahtevo prosilca z izpodbijano odločbo zavrnil, ne da bi konkretno navedel, na katere konkretne dokumente se odločitev nanaša ter na katera ugotovljena dejstva in dokaze je organ oprl svojo odločitev, da gre za izjemo varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja organa. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti, zato mora biti jasen, razumljiv in določen. Šele takšen izrek namreč omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen, kot to izhaja tudi is sodbe Vrhovnega sodišča RS opr. št. U 1549/93-5. Če izrek ni jasen oziroma določen, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe[6]. Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane odločitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka. Ker pa je odločbo mogoče preizkusiti le, če ima vse sestavine, IP presoje izpodbijane odločbe tako ne more opraviti, ker izpodbijana odločba ne obsega enega od bistvenih elementov, konkretne opredelitve predmeta zahteve. Organ namreč v izpodbijani odločbi zahtevanih dokumentov ni navedel na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati (npr. z navedbo številke in datuma dokumenta, nazivom dokumenta ipd.). Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, o katerih posamično določenih dokumentih je organ odločil. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Organ je tako tudi v tem storil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi katere se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti.

(19) Ker se organ ni konkretno opredelil do zahtevanih dokumentov, se tudi ni konkretno opredelil do izjem od prostega dostopa po 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ pri (posameznih) zahtevanih dokumentih, ter se tudi ni opredelil do delnega dostopa. Organ je tako tudi v tem storil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi katere se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. S tem je organ posledično napačno uporabil materialno pravo, dejansko stanje zadeve pa je ostalo nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno; organ posamezne izjeme od dostopa pri zahtevanih dokumentih ni konkretno presojal za vsak posamezen del dokumenta posebej, ampak so njegove navedbe splošne in pavšalne za celotne in vse dokumente hkrati, pri čemer podatki niso določno opredeljeni, kot to v pritožbi utemeljeno zatrjuje tudi prosilec. 

(20) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Navodila organu prve stopnje 

(21) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(22) V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(23) V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in najprej popolno ugotoviti dejansko stanje, torej določno opredeliti, katere dokumente je prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve oziroma s katerimi dokumenti razpolaga, jih določno identificirati in navesti (po posameznih točkah zahteve prosilca) in o njih odločiti v skladu z določbami po ZDIJZ. 

(24) Nadalje mora organ preizkusiti morebiten obstoj izjem od prostega dostopa in opraviti še presojo, za vsakega izmed dokumentov posebej (in ne pavšalno za vse), po določbah 5.a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem je glede na vsebino dokumentov, organ dolžan upoštevati stališča IP glede izjeme varstva osebnih podatkov in izjeme notranjega delovanja organa. V primeru obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa tudi, da podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev ter opravljanje javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, niso varovani na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(25) V primeru obstoja katere od izjem, upoštevajoč tudi načelo sorazmernosti, pa mora organ presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 s spremembami in dopolnivami, v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se (vsak posamezen) dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki, pri čemer se ne glede na zapisano šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu.

(26) Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo namreč lahko organ oblikoval odločbo z vsemi sestavnimi deli, kot jih določa ZUP v členih 210 do 218, prevsem pa določno opredelil izrek odločbe skladno s 213. členom ZUP, v katerem bo jasno navedel dokumente, ki so predmet presoje, in v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije EMŠO ipd.), da bo izrek jasen, razumljiv in določen.

(27) V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Ob tem IP dodaja, da iz 5. člena ZDIJZ izhaja pravica prosilca, da izbere način seznanitve z zahtevanimi informacijami, pri čemer loči med vpogledom, prepisom, fotokopijo ali elektronskim zapisom, torej med dokumentom v fizični in elektronski obliki. IP v zvezi s to določbo tako pojasnjuje, da pomeni »elektronski zapis« iz 5. člena ZDIJZ tako posredovanje po elektronski pošti kot tudi na različnih elektronskih nosilcih (CD, USB ključek, …), od organa pa je nato odvisno, v kateri od teh oblik lahko zagotovi prosilcu dostop.

Sklepno 

(28) Glede na vse navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Organ mora o zadevi odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi

(29) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(30) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 
 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.,

namestnica Informacijske pooblaščenke

 
[1] Predvsem Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13 s spremembami in dopolnitvami), ki določa obvezne sestavine pogodbe o zaposlitvi (31. člen) in plačilne liste (135. člen), pogoje za sklenitev in prenehanje delovnega razmerja (22. in 77. člen); Zakon o evidencah na področju dela in socialne varnosti (Uradni list RS, št. 40/06 s spremembami in dopolnitvami), ki določa vsebino evidenc, ki jih je dolžan voditi organ na področju dela in socialne varnosti kot delodajalec (13., 16. in 18. člen); pa tudi ZJU, ZSPJS in ZSTSPJS.
[2] Tako tudi ZSPJS oziroma ZSTSPJS kot ZJU za posameznike, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju, določata poseben javnopravni režim, tako pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi, določanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja, višini plače, sistemizaciji delovnih mest, pogojih za opravljanje dela, …
[3] Tako izhaja iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice, ki je v primeru Halford proti Združenemu kraljestvu (25. 6. 1997, Reports 1997-III) uveljavilo t.i. doktrino pričakovane zasebnosti. Po tej teoriji je potrebno tehtati dva elementa: pričakovanje zasebnosti in upravičenost pričakovanja.
[4] Npr. sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1410/2010, opr. št. I U 1003/2010, opr št. I U 805/2012, IV U 108/2021-19, I U 761/2021-17, idr.
[5] Npr. odločbe IP št. 090-106/2010, št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-280/2016, št. 090-168/2018, št. 090-55/2019/5, št. 090-78/2019/9, št. 090-149/2021, št. 090-177/2021, št. 090-367/2021, št. 090-68/2022, 090-448/2024, 090-474/2024, 090-342/2024, 090-23/2025, 090-46/2025, 090-141/2025, 090-208/2025, idr.
[6] Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oziroma postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope).