prosilec - Dom starejših Šentjur

POVZETEK:

Organ je zahtevi prosilca v izreku odločbe ugodil v celoti, pri čemer je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da sta si izrek in obrazložitev glede dostopa do podatkov, s katerimi organ razpolaga in dostop do katerih je prosilcu zavrnil, v nasprotju. V izreku je organ namreč odločil, da se zahtevi prosilca v celoti odobri, med tem, ko je iz obrazložitve sklepati, da je organ v posameznih dokumentih prekril določene varovane osebne podatke. Takšno sklepanje IP potrjujejo pritožbene navedbe prosilca. Nadalje je IP ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil dokumentov, ki so predmet zahteve, niti v izreku izpodbijane odločbe niti v obrazložitvi te. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. In organ posledično v izreku izpodbijane odločbe tudi ni pri posameznih dokumentih opredelil, kateri konkretni podatki se prekrijejo. IP pa je ugotovil tudi, da organ v izpodbijani odločbi ni odločil o dostopu do zahtevane odpovedi pogodbe o zaposlitvi. IP je tako pritožbi prosilca ugodil, odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-347/2025/2

Datum:  26. 9. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 7. 2025, zoper odločbo DOMA STAREJŠIH ŠENTJUR, Svetinova ulica 1, 3230 Šentjur (v nadaljevanju: organ), št. 090-0001/2025-3 z dne 30. 6. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 18. 7. 2025 se ugodi. Odločba DOMA STAREJŠIH ŠENTJUR, št. 090-0001/2025-3 z dne 30. 6. 2025, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 16. 4. 2025 od organa zahteval posredovanje dokumentov za javno uslužbenko …, in sicer:

- vseh pogodb in aneksov k tem pogodbam;

- odpoved pogodbe o zaposlitvi;

- dokazilo o izobrazbi, ki je pogoj za zasedbo delovnega mesta;

- zadnje tri plačilne liste/obračune plač.

Kot način seznanitve je določil datoteko po e-pošti.

(2) S sklepom št. 090-0001/2025-2 z dne 5. 5. 2025 je organ rok za posredovanje zahtevanih informacij podaljšal za 30 delovnih dni.

(3) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-0001/2025-3 z dne 30. 6. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero ji je v celoti ugodil. Organ je uvodoma v obrazložitvi odločbe, upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ugotovil, da so pogoji za informacijo javnega značaja izpolnjeni. V zvezi z zahtevano pogodbo o zaposlitvi (z aneksi) je izpostavil 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je tudi, da se v primeru javnega zavoda, ki je bil ustanovljen s strani države in deluje s pomočjo sredstev iz javnega proračuna, pogodbe o zaposlitvi štejejo za dokumente, ki se neposredno nanašajo na porabo javnih sredstev in organizacijo javne službe. Kot izhaja iz številnih odločb IP, ni dvoma, da so pogodbe o zaposlitvi javnih uslužbencev informacije javnega značaja. Iz teh dokumentov izhajajo pogoji in način zaposlitve oseb, ki opravljajo delo v javnem sektorju. Izpostavil pa je tudi sodno prakso, v skladu s katero sploh ni relevantno, s kom je pogodba sklenjena, ni pomembna lastnost subjekta, saj se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, seveda pa mora organ pred posredovanjem dokumentov anonimizirati osebne podatke, kot so EMŠO, davčna številka, ipd.. Glede dokazila o izobrazbi, ki je pogoj za zasedbo delovnega mesta, je organ ponovno izpostavil prakso IP, po kateri so podatki, iz katerih je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zasedbo delovnega mesta, torej praviloma prosto dostopne informacije javnega značaja. To pomeni, da se prosilcu posredujejo izključno informacije, ki se nanašajo na zasedbo delovnega mesta, vse ostale informacije pa se zaradi varstva osebnih podatkov prekrijejo, treba pa je omejiti tudi dostop do drugih podatkov iz dokazila o izobrazbi, npr. ocene, serijske številke diplome, datum izdaje ipd., ki ne vplivajo neposredno na ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za zaposlitev. V zvezi z zahtevanimi plačilnimi listi/obračuni plač pa je organ navedel, da se plače javnih uslužbencev financirajo iz javnih sredstev, zato so podatki o njihovem izplačilu v delu, ki se nanaša na osnovno plačo, dodatke in delovno uspešnost, informacije javnega značaja. Plačilne liste pa niso prosto dostopne informacije javnega značaja v celoti, saj vsebujejo (tudi) varovane osebne podatke. Javno dostopni so podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo.

(4) Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 18. 7. 2025 zaradi kršitve pravil postopka in nepravilne uporabe materialnega predpisa. Po njegovem mnenju je organ v izreku odločbe zmotno zapisal, da se zahtevi v celoti ugodi, dejansko pa je v dokumentaciji z uporabo instituta delnega dostopa prekril varovane osebne podatke ter v celoti zavrnil dostop do odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Pri tem ni razvidno, do katerih dokumentov se dostop dovoli in do katerih se zavrne. Prosilec se je nato v nadaljeval opredelil do tega, kakšen bi izrek moral biti ter se pri tem skliceval na prakso IP in sodno prakso. Ker se po oceni prosilca odločbe ne da preizkusiti, to predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. V zvezi z zahtevanimi dokumenti je nadalje navedel, da izpodbijana odločba ne vsebuje vseh obveznih sestavin upravne odločbe, ki jih določa ZUP, do česar se je opredeljeval v svojih odločbah že tudi IP. Izpodbijana odločba namreč po njegovi oceni citira vsebino njegove zahteve, in to brez navedbe dela zahteva, v katerem zahteva dostop do odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Nadalje je prosilec v pritožbi izpostavil, da mu je organ posredoval določeno dokumentacijo v fizični obliki, med tem ko jo je sam zahteval v elektronski obliki. Izpostavil pa je tudi, da organ o obliki posredovanja ni odločil v izreku odločbe, pa bi moral. Na koncu pritožbe pa je prosilec še navedel, da se do razlogov za zavrnitev do zahtevane odpovedi pogodbe ne more opredeliti, ker se organ glede dostopa do tega dokumenta ni opredelil.

(5) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter jo je, z dopisom št. 090-00001/2025-5 z dne 28. 7. 2025, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo, sklep o podaljšanju roka in izpodbijano odločbo. V zvezi z zahtevano odpovedjo pogodbe je še pojasnil, da poteka sodni postopek, zato dokument o odpovedi pogodbe ni bil posredovan.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(6) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

(8) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki.

(9) Nadalje IP po pregledu spisovne dokumentacije ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti:

- Izrek in obrazložitev glede dostopa do dokumentov, s katerimi organ razpolaga in dostop do katerih je prosilcu zavrnil, sta si v nasprotju. V izreku je organ namreč odločil, da se zahtevi prosilca v celoti odobri, med tem, ko je iz obrazložitve sklepati, da je organ v posameznih dokumentih prekril določene varovane osebne podatke. Takšno sklepanje IP nadalje potrjujejo pritožbene navedbe prosilca. Ker je torej izrek izpodbijane odločbe v nasprotju z obrazložitvijo, se izpodbijane odločbe tako ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

- Organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil dokumentov, ki so predmet zahteve, niti v izreku izpodbijane odločbe niti v obrazložitvi te. IP presoje izpodbijane odločbe tako ne more opraviti, ker izpodbijana odločba ne obsega enega od bistvenih elementov, torej konkretne opredelitve predmeta zahteve. Organ torej ne v izreku ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel zahtevanih dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati (npr. z navedbo številke in datuma dokumenta, nazivom dokumenta ipd.). Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, o katerih posamično določenih dokumentih je organ odločil. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Organ je tako tudi v tem storil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi katere se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. In organ posledično v izreku izpodbijane odločbe tudi ni pri posameznih dokumentih opredelil, kateri konkretni podatki se prekrijejo.

- IP ugotavlja še, da organ v izpodbijani odločbi ni odločil o dostopu do zahtevane odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Pojasnilo organa v odstopu pritožbe glede tega dokumenta namreč ne more nadomestiti njegove odločitve o dostopu do dokumenta. Kot že navedeno mora organ, upoštevaje določbe ZUP, o vseh zahtevkih odločiti v izreku ter svojo odločitev tudi ustrezno obrazložiti.

(10) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

(11) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP  ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(12) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(13) Organ je v skladu z načelom materialne resnice dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(14) V ponovljenem postopku mora organ določno navesti, katere dokumente je presojal, upoštevaje predmet zahteve prosilca. Organi prve stopnje (in IP) so namreč dolžni odločati v okviru zahteve posameznega prosilca, kot to izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča Republike Slovenije.[1] Nato mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem od dostopa pa mora oragn nato presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezen dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

(15) V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem pa IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico (pri čemer v obravnavanem primeru ne gre za take vrste dokumentov). Ob tem IP dodaja, da iz 5. člena ZDIJZ izhaja pravica prosilca, da izbere način seznanitve z zahtevanimi informacijami, pri čemer loči med vpogledom, prepisom, fotokopijo ali elektronskim zapisom, torej med dokumentom v fizični in elektronski obliki. IP v zvezi s to določbo tako pojasnjuje, da pomeni »elektronski zapis« iz 5. člena ZDIJZ tako posredovanje po elektronski pošti kot tudi na različnih elektronskih nosilcih (CD, USB ključek, …), od organa pa je nato odvisno, v kateri od teh oblik lahko zagotovi prosilcu dostop.

(16) V zvezi z uveljavitvijo izjeme varstva sodnega postopka po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ IP pripominja, da sta določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo, če sta podana kumulativno, in pri tem poudarja, da je podrobna razlaga okoliščin, ki opredeljujejo morebitno škodo za izvedbo sodnega postopka v primeru razkritja dokumentov, oziroma podatkov pridržana sodišču, ki v postopku odloča. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse, ki opozarja, da mora imeti sodišče popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. Le sodišče ima pravico, da oceni, kdaj razkritje določenega podatka škoduje izvedbi postopka in kdaj ne. Tudi po ustaljeni praksi IP je za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče ta postopek (tako npr. odločbe IP št. 090-107/2024, št. 090-198/2024 in št. 090-247/2024). IP je pa sicer že večkrat odločal tudi o dostopu do dokumentov, ki se nanašajo na odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu, prav tako z vidika te izjeme, npr. v odločbah št. 090-66/2025, št. 090-188/2025, št. 090-284/2025 in št. 090-311/2025. Ob tem IP pripominja, da namen izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni varovanje interesov strank v postopku, ampak je objekt varstva pravilna in zakonita izvedba samega sodnega postopka.

Sklepno

(17) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ,  odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

(18) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(19) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015 (točka 19) in št. I U 817/2015-7 z dne 10.12 2015.