prosilec - Direkcija RS za vode

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je prosilka zahtevala več dokumentov, vezanih na pripravo protipoplavnih ukrepov na reki Savinji v Mozirju. Organ je dostop v celoti zavrnil zaradi izjeme dokumenta v postopku izdelave. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da  se organ  ni opredelil do posameznih točk zahteve, niti z osnovno ugotovitvijo ali z zahtevanimi dokumenti sploh razpolaga. Tudi iz obrazložitve odločbe ni bilo mogoče ugotoviti razlogov, zaradi katerih je organ zahtevo prosilke zavrnil. IP je zadevo vrnil organu v ponovno odločanje, da se primarno konkretno opredeli do dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificira na način, da bo jasno, o katerih dokumentih sploh odloča ter nadalje, da se v primeru obstoja izjem po ZDIJZ, opredeli do porabe javnega denarja, javnega interesa in do okoljskih podatkov, ki so vselej javni.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-392/2024/2

Datum: 16. 10. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju: prosilka), z dne 30. 9. 2024, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za naravne vire in prostor, Direkcije Republike Slovenije za vodo, Mariborska cesta 88, 3000 Celje (v nadaljevanju: organ), št. 0900- 75/2024-14 z dne 26. 9. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilke z dne 30. 9. 2024 se ugodi in se odločba Republike Slovenije, Ministrstva za naravne vire in prostor, Direkcije Republike Slovenije za vodo, št. 0900- 75/2024-14 z dne 26. 9. 2024 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je v zahtevi z dne 13. 8. 2024 navedla, da je s strani Občine Mozirje dobila informacijo, da se pripravlja poseg oz. dela na strugi reke Savinje na območju Loke pri Mozirju ter da rešitev predvideva več variant; vse te tehnične rešitve pa potekajo na državnem nivoju (varianta A, B, C in kanal skozi Loke pri Mozirju). Glede na navedeno je na podlagi ZDIJZ zahtevala, da ji organ na naslov pošlje fotokopije naslednjih informacij:

1. Gradiva za vse predlagane oz. obravnavane protipoplavne tehnične rešitve, ki zajemajo oz. se nahajajo na območju reke Savinje v Mozirju – vključno Loke pri Mozirju,
2. Študije, ki izkazujejo vplive na okolje, prebivalstvo in objekte za vsako od variant,
3. Grafične prikaze za umestitve predlaganih rešitev novih protipoplavnih ukrepov za vsako od variant,
4. Kateri geodetski posnetki so bili uporabljeni za pripravo vseh štirih variant,
5.  Posredovanje podatkov, iz katerih je razviden datum pridobitve geodetskih podatkov, na osnovi česa so bile izdelane hidrološko-hidravlične študije,
6.  Izračune kapacitet vode z utemeljitvijo za vsako posamezno varianto,
7. Negativne in pozitivne učinke vsake od predlaganih variant,
8. Ocena stroškov vsake od predlaganih variant,
9. Projektni pogoji, ki so bili izdani za sanacijo regionalne ceste Letuš -Mozirje po poplavi na ovinku Soteske,
10. Izračune zmanjšanja pretočnosti zaradi zožitve pri izgradnji podpornega zidu za regionalno cesto,
11. Ali je še kje in kje je ob porečju reke Savinje načrtovan podoben projekt: »Torej nov kanal skozi naselje tik ob stanovanjskih hišah«.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 0900-75/2024-14 z dne 26. 9. 2024, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. Odločil je še, da stroški postopka niso nastali.

V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilke in določbe ZDIJZ ter navedel, da se zahteva prosilke nanaša na posredovanje dokumentacije, ki pa še ni dokončana, saj je del dokumentacije še v izdelavi oziroma v postopku odločanja pri organu in ne gre za končne verzije dokumentacije, del dokumentacije pa je v recenziji in bodo glede na komentarje oziroma pripombe recenzentov možne še kakšne spremembe dokumentacije. Ob posredovanju trenutne verzije projektne dokumentacije, bi po navedbah organa, prišlo do napačnega razumevanja njene vsebine. Organ je navedel, da je iz istega razloga negativen tudi izid testa interesa javnosti iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj javni interes glede razkritja dokumenta, ki je še v izdelavi, ne more biti močnejši od interesa javnosti, da se seznani s pravilnimi podatki.

Prosilka je zoper zgoraj navedeno odločbo vložila pritožbo z dne 30. 9. 2024, v kateri je navedla, da se z odločitvijo organa, da je podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne strinja, saj so nekateri od projektov, na katere se navezuje zahteva, že dejansko izvedeni, kot npr. sanacija regionalne ceste Mozirje – Letuš na ovinku Soteska in glede na oznake tudi že predana v uporabo. Zato ponovno zahteva, da se ji posredujejo naslednje informacije javnega značaja:

-          projektni pogoji in načrti, ki so bili izdelani za sanacijo regionalne ceste Letuš – Mozirje po poplavi na ovinku Soteska;

-          izračuni zaradi zmanjšanja pretočnosti zaradi zožitve pri izgradnji podpornega zidu za regionalno cesto;

-          kdo je opravil prevzem oz. potrditve del v smislu skladnosti s projektom.

Po navedbah prosilke je slednje možno preveriti tudi na kraju samem ali s predložitvijo fotografij. Ob tem je dodala, da so navedbe organa o ne dokončanju projektne dokumentacije zavajajoče - namreč, 1. oktobra naj bi na to temo potekala seja občinskega sveta Občine Mozirje, zaradi česar upravičeno sklepa, da je projektna dokumentacija že bila izdelana, saj v nasprotnem primeru ne more biti predmet obravnave na omenjeni seji občinskega sveta.

IP je dne 7. 10. 2024 prejel v reševanje odstop pritožbe prosilke z dopisom organa z dne 2. 10. 2024, št. 0900-75/2024-20.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Glede predmeta zahteve oziroma presoje

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, glede katerih dokumentov je organ sploh odločil, saj slednje ne izhaja niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe, zaradi česar odločbe ni mogoče preizkusiti. Organ se torej do posameznih točk zahteve ni opredelil, niti z osnovno ugotovitvijo ali z zahtevanimi dokumenti sploh razpolaga. Tudi iz obrazložitve odločbe ni mogoče ugotoviti razlogov, zaradi katerih je organ zahtevo prosilke zavrnil. Povedano drugače, razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni pavšalno, splošno, zgolj s sklicevanjem na zakonsko normo, za vse zahtevane dokumente skupaj. Prav tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilke v celoti zavrniti. Ob odstopu pritožbe je organ sicer navedel, da je opravil interne poizvedbe pri pristojnih notranje organizacijskih enotah DRSV. Dodal je, da projektna dokumentacija za izvedbo ukrepov za zmanjšanje poplavne ogroženosti na območju iz zahteve še ni izdelana. Trenutno se izdeluje koncept, ki zajema pet različnih variant ukrepov na Savinji in dodatno še nekaj variant možnih ukrepov zadrževanja na pritokih (Trnava, Mozirnica). DRSV skupaj z Ministrstvom za naravne vire in prostor načrtuje izvedbo državnega prostorskega načrta (DPN) za porečje Savinje od Mozirja do Ljubnega, v katerem bo izdelana študija variant ter vse potrebne strokovne podlage, javnost pa bo, kot zahteva zakonodaja, vključena na vseh javnih razgrnitvah, kjer bo lahko podala svoje pripombe. Dne 1. 10. 2024 se je predstavnica DRSV na vabilo župana Občine Mozirje udeležila seje občinskega sveta, kjer so bili prisotni tudi predstavniki civilne iniciative. Pojasnjeno je bilo, v kateri fazi načrtovanja so, da je zaenkrat vse skupaj še v fazi idejne zasnove in da se bodo lahko vsi zainteresirani v postopku javne razgrnitve pobude za DPN, opredelili do načrtovanih ukrepov. Organ je zaključil, da vztraja pri zavrnitvi.

IP ugotavlja, da gre za navedbe organa izven izpodbijane odločbe, ki ne morejo biti predmet preizkusa v pritožbenem postopku, saj je na ta način prosilki odvzeta pravica, da se lahko v okviru pritožbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločbo. Vsekakor pa dodatne navedbe izkazujejo, da je organ pri izdaji odločbe opustil ključno ugotovitev, ali je za posamezne točke zahteve podan kriterij materializirane oblike. 

V postopku po ZDIJZ je organ dolžan o zahtevi odločiti z odločbo le takrat, ko dostop delno ali v celoti zavrne, zato mora iz izreka odločbe izrecno izhajati, o katerih dokumentih je organ odločil in do katerih dokumentov je dostop (delno ali v celoti) zavrnil, saj je le tako prosilki omogočeno ustrezno pravno varstvo. Ker organ tega ni storil, je kršil 213. čl. ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, posledično je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

2. Napotilo organu prve stopnje

V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se primarno konkretno opredeliti do dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih sploh odloča. Organ mora že zaradi načela materialne resnice izvesti ugotovitveni postopek za vsako točko zahteve posebej, kateri dokument ustreza zahtevi ter ali z njim razpolaga in je torej podan kriterij materializirane oblike. Pri tem pa je organ vezan na samo zahtevo, saj prosilka v pritožbenem postopku ne more razširjati svoje osnovne zahteve, lahko pa jo zoži. V pritožbi je prosilka napisala, da ponovno zahteva posredovanje informacij, pri čemer se je omejila na tri alineje (zahteva ima 11 točk, op.IP), pri kateri pa je zadnja zahteva: »kdo je opravil prevzem oz. potrditev del v smislu skladnosti s projektom«, nova zahteva, do katere v pritožbenem postopku ni upravičena. Posledično se glede teh informacij, ki jih prosilka v svoji zahtevi ni navedla, tudi ne more pritožiti, niti ni organ dolžan v ponovljenem postopku o njih odločati. To je lahko stvar nove samostojne zahteve. Vsekakor pa je treba v ponovljenem postopku, glede na pritožbo prosilke, razjasniti, pri katerih od zahtevanih informacij, prosilka še vztraja.

Ko bo organ ugotovil izpolnjevanje pogojev po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, lahko nadalje presoja, ali obstajajo zadržki za prost dostop z vidika izjem po ZDIJZ in to za vsak dokument posebej. Povedano drugače, organ mora obstoj izjem dokazati, in sicer na način, da obrazložitev obstoja pogojev izjem konkretno aplicirana na zahtevane dokumente.

            2.1 Glede izjeme »dokument v postopku izdelave«

IP v tej zvezi opozarja na pravilno razlago izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, na katero se je skliceval organ in glede katere morajo biti kumulativno izpolnjeni trije kriteriji: dokument mora biti še v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kriterije, kdaj gre za dokument v postopku izdelave, določa tudi 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja^[1], ki med drugim pravi, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

Glede na to, da se organ ni opredelil do samih dokumentov, je logično skopa tudi obrazložitev, ki bi bila konkretno aplicirana na zahtevane dokumente z vidika obstoja pogojev izjeme. Organ je svojo odločitev namreč utemeljil na splošni ugotovitvi, da pri določenih dokumentih še ne gre za končne verzije ali pa so dokumenti še v recenziji in se potencialno lahko še spremenijo. IP v tej zvezi poudarja, da se pri navedeni izjemi ne varujejo »postopki v teku«, temveč konkretni dokumenti, zato tudi ni relevantno, v kateri fazi so obstoječi dokumenti v okviru priprave protipoplavnih ukrepov na reki Savinji v Mozirju. Treba je torej ločiti dokument od postopka, saj je predmet varstva pri zatrjevani izjemi zgolj in izključno dokument. Če torej organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, potem ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokument v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je oziroma bo takšen dokument v nadaljevanju vključen v kak drug dokument oz. ali predstavlja podlago za usklajevanje njegove nadaljnje vsebine, saj kot rečeno, tega dejstva ni mogoče upoštevati kot argumenta, da gre za dokument v postopku izdelave.

Če bo organ vztrajal pri odločitvi, da gre za dokumente v postopku izdelave, bo moral primarno to obrazložiti ter nadalje konkretno izkazati, kako bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine, in sicer za vsak dokument, za katerega bo organ odločil, da je predmet zahteve, posebej in ne na splošno, kot je to storil v izpodbijani odločbi. Predmet presoje namreč niso dokumenti v zvezi s protipoplavnimi ukrepi na reki Savinji v Mozirju kot »celota«, temveč posamezni dokumenti, s katerimi razpolaga organ.

Ob tem mora organ upoštevati, da so zahtevane informacije povezane tako s porabo javnih sredstev, okoljskimi informacijami, kakor tudi z javnim interesom glede na dejstvo, da je bilo to območje v poplavah leta 2023 neposredno ogroženo. Tovrstne informacije so na podlagi drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, vselej javne in dolžnost organa je, da omenjeni preizkus izvede.

3.     Delni dostop

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, ki ni presežena z drugim ali s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih informacij. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.).

4.     Zaključek

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Uradni list RS, št. 24/16.