prosilec - DARS d.o.o.

Številka: 090-363/2026/10

Datum: 2. 10. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22 in 40/25 – ZInfV-1; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE, 3/22 – ZDeb in 85/25; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 22. 7. 2026, zoper odločbo DRUŽBE ZA AVTOCESTE V REPUBLIKI SLOVENIJI D.D., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju: organ), št. 0.5.5./2026-mm-2 z dne 10. 7. 2026, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilke z dne 22. 7. 2026 se delno ugodi. Odločba DRUŽBE ZA AVTOCESTE V REPUBLIKI SLOVENIJI D.D., št. 0.5.5./2026-mm-2 z dne 10. 7. 2026, se delno odpravi in se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilki v obliki fotokopij posredovati še:

-       Tabelo z zneski izplačanih odškodnin na podlagi sklenjenih poravnav v obdobju od 1. 11. 2024 do 10. 5. 2026;

-       pogodbe o zaposlitvi št. 02511-01, št. 02542-01, št. 02545-01, št. 02561-01, št. 02563-01, št. 02572-01, št. 02577-01, št. 02581-01, št. 02582-01, št. 02586-01, št. 02587-01, št. 02588-01, št. 02591-01, št. 02597-01, št. 02608-01, št. 02612-01, št. 02623-01, št. 02624-01, št. 02640-01 in št. 02644-01, na način, da v pogodbah prekrije podatke o:

● delavcu/-ki (ime, priimek, naslov bivališča, podpis),

● delovnem mestu in organizacijski enoti,

● vrsti delovnega razmerja in datumu nastopa dela,

● lokaciji opravljanja dela,

● datumu začetka uporabe in podpisa pogodbe;

-       pogodbo o zaposlitvi št. 02596-01, na način, da v pogodbi prekrije:

● podatke o delavcu/-ki (ime, priimek, naslov bivališča, podpis),

● delovnem mestu in organizacijski enoti,

● besedilo med », … sklenjeno …« in »…, upoštevaje …« ter med »… dne zaključka …« in »… s polnim delovnim časom …« (4. člen),

● lokaciji opravljanja dela,

● datumu začetka uporabe in podpisa pogodbe;

-       sklepe o redni odpovedi pogodb o zaposlitvi št. 954/2024-U, št. 78/2025-U, št. 130/2025-U, št. 540/2025-U, št. 541/2025-U, št. 546/2025-U, št. 752/2025-U, št. 943/2025-U, št. 15/2026-U, št. 245/2026-U in št. 276/2026-U, način, da v besedilih prekrije podatke o:

● posameznih delavcih/-kah (ime, priimek, podpis),

● posameznem delovnem mestu, področju dela in službi delavcev/-vk,

● predlagatelju, organizacijski enoti in stroškovnem mestu,

● konkretnih razlogih za odpoved pogodbe o zaposlitvi v obrazložitvi, vezanih na delavca/--ko in njegovo/njeno delovno mesto.«.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilke zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilka je, na podlagi ZDIJZ, z zahtevo z dne 12. 5. 2026, zahtevala, da ji organ posreduje podatke, vezane na delovna mesta Specialist področja, Pravnik in Samostojni strokovni sodelavec za obdobje od 1. 11. 2024 do 10. 5. 2026, in sicer:

- informacije o rednih odpovedih, odpravninah, sodnih in izvensodnih poravnavah in prisojenih zneskih;

- podatke za delavce na navedenih treh delovnih mestih, ki jim je delovno mesto prenehalo iz poslovnega razloga, in sicer o višini izplačanih odpravnin zaradi rednih odpovedi, zneskih odškodnin iz naslova sklenjenih sodnih ali izvensodnih poravnav, zneske izplačane za čas nezakonitega prenehanja delovnega razmerja na podlagi pravnomočnih sodnih odločb v delovnopravnih sporih;

- anonimiziranih sklepov o redni odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga za delavce na navedenih treh delovnih mestih;

- informacije o novih zaposlitvah in pogojih za zasedbo delovnih mest (kopije javnih objav in anonimiziranih pogodb o zaposlitvi);

- javne objave za prosta delovna mesta, ki so bile objavljene v tem obdobju in, iz katerih so jasno razvidni zahtevana stopnja in smer izobrazbe ter zahtevane delovne izkušnje za posamezno razpisano mesto;

- anonimizirane pogodbe o zaposlitvi z novimi uslužbenci, ki so v tem obdobju zasedli ta delovna mesta:

- interne akte organa (potrjen Kadrovski načrt, vključno z operativnim delom, za leta 2024, 2025 in 2026, Poročilo o delu Službe za upravljanje s kadri za Nadzorni svet za leto 2024, Poročilo o poslovanju za Nadzorni svet – kadrovski del za leto 2025).

(2) Organ je z odločbo št. 0.5.5./2026-mm-2 z dne 8. 6. 2026 prosilki zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, oziroma podatkov, upoštevaje določbo 4.a člena ZDIJZ. Ker je prosilka zoper odločbo vložila pritožbo, z dne 22. 6. 2026, je organ, upoštevaje odločbo IP št. 090-235/2026/6, to odločbo nadomestil z novo, na podlagi ponovne presoje dejanskega stanja in relevantnih določb ZDIJZ.

(3) Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 0.5.5./2026-mm-2 z dne 10. 7. 2026 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je zavrnil v delih:

- Ker izvensodnih poravnav ni oziroma ne obstajajo, zahtevani podatki ne obstajajo. Dostop do zahtevanih zneskov odškodnin iz naslova sklenjenih izvensodnih poravnav je torej zavrnil, ker ni izpolnjen pogoj materializiranosti. Prav tako je iz tega razloga zavrnil tudi dostop do zneskov, izplačanih za čas nezakonitega prenehanja delovnega razmerja na podlagi pravnomočnih sodnih odločb v delovnopravnih sporih. Navedel je, da ne obstajajo pravnomočne sodne odločbe iz delovnih sporov, ki bi se vodili zaradi domnevno nezakonitega prenehanja delovnega razmerja.

- Dostop do zneskov odškodnin iz naslova sklenjenih sodnih poravnav je zavrnil, ker gre za izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V utemeljitev je navedel, da gre za podatke, ki so bili pridobljeni oziroma sestavljeni v okviru pravdnih postopkov. Razkritje konkretnih pogojev iz sklenjenih sodnih postopkov, zlasti glede višine dogovorjenih odškodnin, bi razkrilo pravno in pogajalsko izhodišče organa v teh postopkih, kar bi vplivalo na njegov pravni položaj v morebitnih povezanih postopkih iz istega ali podobnega dejanskega stanja ter v postopkih, v katerih bi se uveljavljali primerljivi zahtevki. Potekel pa tudi ni objektivni rok za vložitev tožbe na razveljavitev sodne poravnave, zaradi česar pravni učinki teh poravnav še niso v celoti stabilizirani. Razkritje teh podatkov bi v primeru sprožitve takšnih postopkov omogočilo nasprotni stranki prilagoditev procesnih dejanj ter argumentacije, kar bi lahko neposredno škodovalo učinkoviti izvedbi sodnega postopka.

- Dostop do anonimiziranih sklepov o redni odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga za navedena delovna mesta je zavrnil na podlagi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da so bili ti dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, saj se nanašajo na kadrovske postopke, organizacijo dela in upravljanje s človeškimi viri. Odražajo notranje odločitvene procese organa in razloge, povezane z organizacijskimi in kadrovskimi ukrepi, ki so namenjeni zagotavljanju učinkovitega izvajanja njegovih nalog. Ocenil je, da bi razkritje zahtevanih dokumentov omogočilo vpogled v njegove notranje kadrovske in organizacijske postopke, kriterije odločanja in razloge za sprejem posameznih kadrovskih ukrepov, kar bi vplivalo na njihovo nemoteno izvajanje in zmanjšalo učinkovitost prihodnjih postopkov iste vrste. To velja še toliko bolj ob upoštevanju dejstva, da …, v katerem so vprašanja organizacije dela, kadrovskih odločitev in poslovnih razlogov bistvenega pomena za odločitev sodišča. Razkritje zahtevanih dokumentov bi tako vplivalo na procesni položaj organa v … na podlagi podatkov o notranjem delovanju in odločanju organa. S tem pa je izpolnjena tudi druga predpostavka izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa.

- Dostop do anonimiziranih pogodb o zaposlitvi z novimi uslužbenci, ki so v tem obdobju zasedli ta delovna mesta, pa je zavrnil na podlagi izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem je upošteval, da …. Iz tega razloga je tveganje identifikacije posameznikov bistveno večja, kot pri običajnem dostopu javnosti in zato je organ pri delnem dostopu upošteval, da predstavljajo zahtevani dokumenti pogodbe o zaposlitvi konkretnih fizičnih oseb, katerih bistvena vsebina je neločljivo povezana z individualnim delovnim razmerjem posameznega zaposlenega. Podatki o delovnem mestu, organizacijski enoti, datumu zaposlitve, vrsti delovnega razmerja, pogojih zaposlitve in drugih elementih pogodbenega razmerja predstavljajo takšen sklop informacij, ki omogoča identifikacijo posameznika tudi v primeru odstranitve njegovih neposrednih identifikacijskih podatkov. Nadalje pa je ugotovil tudi, da zahtevani podatki ne vsebujejo samo podatkov o poslovanju organa, temveč predvsem podatke, ki se nanašajo na zasebnopravna delovna razmerja zaposlenih. Predmet zahteve so individualne pogodbe o zaposlitvi konkretnih oseb, zaradi česar je v njihovi vsebini težišče na osebnih okoliščinah posameznikov in ne na podatkih, katerih razkritje bi bistveno prispevalo k nadzoru javnosti nad delovanjem organa. Organ pa je ugotovil tudi, da bi bilo za preprečitev identifikacije posameznikov treba prekriti ne le neposredne identifikatorje, temveč tudi večino drugih podatkov, ki opredeljujejo posamezno delovno razmerje. Takšen obseg izločanja pa bi presegel namen instituta delnega dostopa, saj bi po izvedeni anonimizaciji ostali le posamezni splošni oziroma formalni elementi dokumenta brez samostojne informacijske vrednosti.

(4) Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 22. 7. 2026 zaradi bistvenih kršitev pravil upravnega postopka, kot tudi zaradi napačne uporabe materialnega prava. Organ je po njenem mnenju zmotno uporabil določbe ZUP, napačno razlagal izjeme od prostega dostopa, hkrati pa pri odločanju upošteval okoliščine, ki po ustaljeni praksi IP in Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) sploh niso relevantne:

- Organ je napačno uporabil 242. člen ZUP s tem, ko je odpravil prvotno odločbo in ponovno odločal o isti zahtevi, prosilki ugodil delno, v preostalem delu pa njeno zahtevo ponovno zavrnil. Takšno ravnanje po svoji vsebini ne predstavlja instituta nadomestne odločbe, ampak novo vsebinsko odločanje o isti upravni stvari. Za takšno ravnanje namreč po 242. členu ZUP ni pravne podlage.

- Izpodbijana odločba ne dosega standarda obrazloženosti, ki ga zahteva 214. člen ZUP. Organ namreč pri posameznih zavrnitvenih razlogih bolj povzame zakonsko besedilo posamezne izjeme iz ZDIJZ, ne da bi opravil konkretno presojo dejanskega stanja. V več delih odločbe ni pojasnjeno, katera konkretna dejstva so ugotovljena, na katerih dokazih temeljijo ugotovitve organa, zakaj delni dostop ni mogoč, zakaj anonimizacija ne bi zadostovala ter, zakaj naj bi razkritje posameznega dokumenta povzročilo zatrjevano škodo.

- Organ ni odločal o vprašanju, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, temveč je presojal identiteto prosilke in njen domnevni interes za pridobitev informacij, kar pa je v nasprotju z ustaljeno naravo postopka po ZDIJZ. Postopek po ZDIJZ namreč temelji na načelu erga omnes.

- Organ je napačno uporabil materialno pravo:

• ker ni uporabil restriktivne razlage izjem od izjem,

• ker ni pri obrazložitvi glede neobstoja določenih dokumentov oziroma podatkov zadostil dokaznemu standardu, ki ga zahteva ZDIJZ,

• izpodbijana odločba vidika porabe javnih sredstev skoraj ne obravnava,

• organ samo pavšalno navaja možnost vpliva na sodne postopke, hipotetična možnost pa namreč za uporabo izjeme ne zadostuje, pri čemer je poudarila, da ne zahteva procesnih strategij, pravnih mnenj ali internih analiz, ampak samo podatke o dejansko uporabljenih javnih sredstvih oziroma dokumente, ki izkazujejo njihovo uporabo,

• organ neutemeljeno povezuje zahtevo z drugimi sodnimi postopki.

- Pravica do varstva osebnih podatkov sama po sebi še ne pomeni, da dokument kot celota ni dostopen, prav nasprotno. Institut delnega dostopa obstaja zato, da se hkrati zavaruje zasebnost posameznika in omogoči transparentnost delovanja javnega sektorja. Iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, katere podatke je organ identificiral, zakaj posameznega podatka ni mogoče prekriti, zakaj anonimizacija ne bi bila učinkovita ter zakaj naj bi že sam obstoj dokumenta pomenil razkritje varovanih podatkov.

- Organ ni izkazal niti izjeme varstva notranjega delovanja organa, organ torej ni izkazal, da izjema varuje predvsem notranje razprave, osnutke, interne strategije in dokumente, katerih razkritje bi dejansko vplivalo na notranji proces odločanja. Zahtevani dokumenti namreč izkazujejo izvrševanje javnopravnih pristojnosti delodajalca in porabo javnih sredstev. Izpostavila je tudi, da organ ni izkazal konkretne motnje pri svojem prihodnjem delovanju, v primeru razkritja zahtevanih sklepov.

- Opozorila je tudi na prevladujoč javni interes, saj se predmet zahteve nanaša na zaposlovanje v gospodarski družbi v 100% lasti RS, prenehanje delovnih razmerij, sklepanje poravnav, izplačevanje odpravnin, izplačevanje odškodnin in uporabo javnih sredstev. Gre za vprašanja, ki presegajo individualni interes posamezne prosilke.

- Meni pa tudi, da je bila kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva.

(5) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 0.5.5./2026-mm-2 z dne 6. 8. 2026, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo prosilke z dne 12. 5. 2026, odločbo št. 0.5.5./2026-mm-2 z dne 8. 6. 2026, pritožbo prosilke z dne 22. 6. 2026, izpodbijano odločbo in anonimizirano dokumentacijo, dostop do katere je prosilki zavrnil.

(6) Na poziv IP, št. 090-363/2026/2 z dne 12. 8. 2026, je organ 17. 8. 2026 posredoval IP še neanonimizirano dokumentacijo.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(7) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(8) IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa v njenem zavrnilnem delu, pa tudi glede izdaje nadomestne odločbe.

(9) Nadalje IP ugotavlja, da je organ zavezan po ZDIJZ kot druga oseba javnega prava v smislu 1. člena ZDIJZ. Pravne osebe javnega prava (kamor spada tudi organ) pa so podvržene določbam ZDIJZ v celotnem svojem delovanju. Iz te pravne podlage je izhajal tudi organ v obravnavanem primeru.

(10) IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij in postavljene zahteve. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane informacije, se je treba vprašati, ali bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, če bi organu postavil isto zahtevo. Gre za t. i. načelo univerzalnega prosilca »erga omnes«, na podlagi katerega se presoja, ali lahko dokumente, kot so opredeljeni v zahtevi, prejme kdorkoli, ne glede na pravni interes ali osebni status konkretnega prosilca. Prav tako v postopkih po ZDIJZ ni pravno relevanten namen, zaradi katerega prosilec želi pridobiti dokumente. V obravnavani zadevi torej ni bistveno, da prosilka po ZDIJZ zahteva dokumente v povezavi z njeno stranko. Informacija javnega značaja je namreč lahko prosto dostopna le, če se z njo lahko seznani kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. Iz tega razloga v obravnavanem primeru niso pomembne okoliščine, ki jih izpostavlja organ v zvezi z razlogi prosilke za vložitev njene zahteve.

Nadomestna odločba

(11) Kot že navedeno, je organ o zahtevi odločil z odločbo št. 0.5.5./2026-mm-2 z dne 8. 6. 202, s katero jo je zavrnil, upoštevaje določbo 4.a člena ZDIJZ. Ker je prosilka zoper odločbo vložila pritožbo, z dne 22. 6. 2026, pa je organ nato, upoštevaje odločbo IP št. 090-235/2026/6, navedeno odločbo nadomestil z izpodbijano.

(12) Iz Komentarja Zakona o splošnem upravnem postopku[1] izhaja, da prvostopni organ postopa po 242. členu, če spozna, da je pritožba utemeljena. V točki 4 na strani 584 R. Knez poudarja, da je lahko nadomestna odločba za pritožnika vsebinsko neugodna, bodisi enaka, kot že prej, bodisi manj ugodna; pomembno je le, da je v skladu z načelom zakonitosti in materialne resnice. Prvostopni organ lahko izda nadomestno odločbo, čeprav tudi ta za stranko ne bo ugodilna. IP tako ugotavlja, da je organ imel pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe kot nadomestne odločbe, saj je prosilka podala pritožbo, za katero je ugotovil, da je bila delno utemeljena. Nadomestne odločbe namreč organ ne bi smel izdati po uradni dolžnosti ali v škodo nasprotni stranki, do česar pa v obravnavanem primeru ni prišlo.

(13) IP tako ugotavlja, da so zatrjevane navedbe glede kršitev pravil postopka v zvezi z izdajo nadomestne odločbe neutemeljene, pri čemer poudarja, da je organ postopal pravilno, ko je svojo odločbo nadomestil z izpodbijano, saj je pri slednji upošteval, da je po ZDIJZ zavezan po 1. členu ZDIJZ, torej na celotnem področju svojega delovanja, kot druga oseba javnega prava. Poleg tega je ugotoviti, da je organ na ta način prosilki omogočil dostop do določenih zahtevanih podatkov, s tem pa ravnal transparentneje kot z izdajo prvotne odločbe. Organ namreč ni odlašal, ko je upošteval prakso IP in izdal nadomestno odločbo, kar pomeni, da ni čakal na odločitev IP o pritožbi zoper prvotno svojo odločbo, s tem pa tudi ni podaljševal postopka in dostopa do zahtevanih podatkov.

(14) IP sicer pritrjuje prosilki, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne sledi v celoti standardom, ki jih določa 214. člen ZUP glede obsega obrazložitve odločbe, vendar pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijane odločbe po oceni IP niso bistvene. Torej, čeprav je organ prve stopnje razloge za svojo odločitev obrazložil skopo, IP ocenjuje, da te pomanjkljivosti niso takšne narave, da bi terjale odpravo odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek. IP je namreč presodil odločitev organa tudi na podlagi posredovane dokumentacije in se s svojimi ugotovitvami v obravnavanem primeru opredelil do vseh spornih vidikov odločitve organa, upoštevaje pritožbene navedbe. Ne more pa se IP strinjati z navedbami prosilke, da organ v obravnavanem primeru ni upošteval pojma informacije javnega značaja. Organ je namreč ravno zaradi tega pojma, ki je širši pri zavezancih po 1. členu kot pa pri zavezancih po 1.a členu ZDIJZ, izdal nadomestno odločbo. Po oceni IP pa je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi ustrezno utemeljil, katere podatke je štel kot varovane osebne podatke, in zakaj pogodb o zaposlitvi, kljub anonimizaciji teh podatkov, ni posredoval.

(15) Ker je organ dostop do podatkov o zneskih odškodnin iz naslova sklenjenih izvensodnih poravnav in zneskov, izplačanih za čas nezakonitega prenehanja delovnega razmerja, na podlagi pravnomočnih sodnih odločb v delovnopravnih sporih, zavrnil iz razloga, da z njimi ne razpolaga v materializirani obliki, se IP najprej opredeljuje do pojma informacije javnega značaja.

Informacija javnega značaja v obravnavanem primeru

(16) Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

(17) Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času vložitve zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, ustvarjati novih dokumentov, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[2] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Torej niti prosilci niti IP nimajo po tem zakonu nikakršnega vzvoda, s katerim bi prisilili organ, da posebej, na zahtevo prosilca, ustvari določen dokument ali pridobi dokument, s katerim ne razpolaga.

(18) Organ je pri svoji odločitvi primarno izhajal iz ugotovitve, da organ z izvensodnimi poravnavami in pravnomočnimi sodnimi odločbami iz postopkov, ki bi se vodili zaradi nezakonitega prenehanja delovnega razmerja, ne razpolaga v materializirani obliki, kar posledično pomeni, da prav tako v materializirani obliki ne razpolaga z zahtevanimi zneski iz tega naslova. IP nima nobenega razloga, da navedbam organa v tem delu ne bi sledil, saj je organ sicer o drugih zahtevanih dokumentih oziroma podatkih odločal ter prosilki tudi posredoval določene zahtevane dokumente oziroma podatke, med katerimi so npr. tudi podatki o višini izplačanih odpravnin zaradi rednih odpovedi iz poslovnega razloga. Nadaljnja okoliščina, ki pritrjuje odločitvi IP, je dejstvo, da je organ posredoval IP tudi druge podatke, ki so predmet zahteve prosilke in o dostopu do katerih je IP odločil v 1. točki izreka te odločbe (npr. podatke o višini izplačanih odškodnin na podlagi sklenjenih poravnav v obdobju od 1. 11. 2024 do 10. 5. 2026). Zahteva prosilke pa se sicer v tem delu nanaša na podatke, ki niso tako splošni in pogosti, da jih kadrovska služba organa ne bi prepoznala, sploh glede na to, da gre za aktualne zadeve pri organu.

(19) IP tako v obravnavanem primeru zaključuje, da organ z zahtevanimi podatki o zneskih odškodnin iz naslova sklenjenih izvensodnih poravnav in pravnomočnimi sodnimi odločbami iz postopkov, ki bi se vodili zaradi nezakonitega prenehanja delovnega razmerja, ob vložitvi zahteve prosilke ni razpolagal v materializirani obliki.

(20) Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusita tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilki posreduje dokumente oziroma podatke, s katerimi v času vložitve zahteve ni razpolagal v materializirani obliki, upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Ob tem IP poudarja še, da v pritožbenem postopku po določbah ZDIJZ nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa oziroma v ugotavljanje, ali bi ta moral razpolagati z določenimi informacijami. Ob navedenem IP poudarja še, da je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja organov v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkih.

(21) Ker je organ dostop do zahtevanih podatkov o zneskih odškodnin iz naslova sklenjenih poravnav zavrnil zaradi izjeme varstva sodnega postopka, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do te izjeme.

(22) V zvezi z izjemami od dostopa pa IP poudarja, da je sodna praksa[3] sicer že večkrat zavzela stališče, da je treba vse izjeme od prostega dostopa razlagati restriktivno oziroma ozko in jih ni dovoljeno širiti na primere, ki so taksativno naštetim izjemam v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, bistveno podobni. IP tako pritrjujejo navedbam prosilke, da bi moral organ izjeme razlagati restriktivno. IP pa se strinja tudi z navedbami prosilke, da organ izjem od dostopa, na katere se je skliceval v obrazložitvi svoje odločitve, ni ustrezno oziroma zadostno utemeljil.

Izjema varstva sodnega postopka

(23) Po tej izjemi organ zavrne dostop do zahtevane informacije:

- če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka,

- in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.

Za obstoj te izjeme morata biti navedena pogoja izpolnjena kumulativno, torej hkrati. Podrobna razlaga okoliščin, ki opredeljujejo morebitno škodo za izvedbo sodnega postopka, je v primeru razkritja dokumentov oziroma podatkov, pridržana sodišču, ki v postopku odloča. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse (npr. sodbi Upravnega sodišča št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008), ki opozarja, da mora imeti sodišče popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. Tudi po ustaljeni praksi IP je za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče ta postopek. Ob tem IP pripominja, da namen izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni varovanje interesov strank v postopku, ampak je objekt varstva pravilna in zakonita izvedba samega sodnega postopka.

(24) V obravnavanem primeru so predmet zahteve podatki iz sodnih poravnav, kar pomeni, da so bili zadevni sodni postopki s sklenjeno poravnavo zaključeni (sodna poravnava je sklenjena, ko stranki, potem ko prebereta zapisnik o poravnavi, podpišeta ta zapisnik). Morebitni novi sodni postopki (tožba na razveljavitev sodne poravnave) na to dejstvo ne morejo vplivati. Navedeno pomeni, da ni izpolnjen že prvi pogoj, ki mora biti podan za obstoj te izjeme, oba pogoja pa morata biti izpolnjena hkrati. Ob tem IP pripominja, da so nepomembne navedbe organa o vplivu razkritja na pravno in pogajalsko izhodišče organa v teh postopkih, saj gre le za podatke o višini zneskov, ki ne predstavljajo nobenih procesnih strategij, pravnih mnenj ali internih analiz ipd., katerih razkritje bi lahko vplivalo na pravni položaj organa v morebitnih povezanih postopkih iz istega ali podobnega dejanskega stanja ter v postopkih, v katerih bi se uveljavljali primerljivi zahtevki. Sami zneski pa tudi sicer ne morejo vplivati na procesne in pogajalske strategije, saj so posamezni primeri različni, ne glede na to, da lahko prosilkina stranka identificira posamezne osebe. Nedvomno pri tem ne pozna vseh okoliščin posameznega primera (ki jih sodišča upoštevajo v vsakem primeru posebej) ter, kot že izpostavljeno, tudi ne procesnih in pogajalskih strategij organa za vsak posamezen primer. Poleg tega je ta izjema namenjena varovanju interesov samega sodnega postopka in ne interesov strank postopka.

(25) Upoštevaje navedeno in po vpogledu v posredovano dokumentacijo, IP zaključuje, da izjema varstva sodnega postopka pri zahtevanih podatkih o zneskih odškodnin iz naslova sklenjenih poravnav ni podana.

(26) Za obstoj izjeme varstva sodnega postopka po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti torej hkrati izpolnjena oba zahtevana pogoja, in ker v obravnavanem primeru nista, se IP posebej ne opredeljuje do testa prevladujočega javnega interesa. Ta se namreč opravi le v primeru, da je izjema podana. Ob tem pa IP poudarja, da mora biti izjema od izjem po drugem odstavku 6. člena konkretno utemeljena, kar izhaja tako iz sodne prakse kot prakse IP. Tako za zavrnitev dostopa na podlagi takega testa ne zadostuje gola navedba, da bi se s posredovanjem podatkov nasprotni stranki omogočilo vpogled v način reševanja primerljivih sporov ter oblikovanje procesne in pogajalske strategije na podlagi teh podatkov.

(27) Dostop do anonimiziranih sklepov o redni odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga je organ zavrnil na podlagi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se presoja IP v tem delu osredotoča na izjemo varstva notranjega delovanja organa.

Izjema varstva notranjega delovanja organa

(28) Izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je podana, če sta biti kumulativno izpolnjena dva kriterija, in sicer:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, ter

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo primeri kot so vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. V upravno sodni praksi je zavzeto stališče, da za utemeljitev obravnavane izjeme zadostuje že bistveno nižja stopnja ogroženosti.

(29) Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oziroma faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov.[4] Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

(30) Zahtevani sklepi o redni odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga predstavljajo dokumente v zvezi s prenehanjem delovnega razmerja določenim zaposlenim pri organu, zato jih po oceni IP kot takih nedvomno ni mogoče šteti kot podatke, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa z vidika oblikovanja nekih notranjih navodil, stališč ipd.. Podatki se nanašajo na razloge organa glede odpovedi posameznih pogodb o zaposlitvi in pa na druge okoliščine, ki so relevantne v takšnih primerih z vidika pravic zaposlenih (odpovedni rok, odpravnina, koriščenje pripadajočega letnega dopusta, …), obsegajo pa tudi relevantne pravne podlage in obrazložitev. Takšnih podatkov po oceni IP že po njihovi naravi ni mogoče opredeliti pod proces notranjega razmišljanja organa. IP tako ne more pritrditi navedbam organa, s katerimi je utemeljeval izjemo notranjega delovanja organa, pri čemer tudi iz samih navedb organa izhaja, da se dokumenti nanašajo na kadrovske postopke, organizacijo dela in upravljanje s človeškimi viri. IP sicer lahko pritrdi samo navedbam organa, da odražajo notranje odločitvene procese organa in razloge, povezane z organizacijskimi in kadrovskimi ukrepi, ki so namenjeni zagotavljanju učinkovitega izvajanja njegovih nalog, vendar izjema notranjega delovanja organa ni namenjena varstvu takšnih podatkov. Zahtevani sklepi namreč predstavljajo odločitev organa glede odpovedi določenih pogodb o zaposlitvi, kar pomeni, da gre za vsebino, ki ima (zunanje) posledice za določene zaposlene in z dejstvi, ki se tičejo teh zaposlenih, in ne gre za splošne usmeritve dela organa. Poleg tega so bili ti sklepi izdani upoštevaje delovnopravno zakonodajo, saj morajo delodajalci v primerih rednih odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga zadostiti določenim pravnim normam.

(31) Ker prvi pogoj izjeme notranjega delovanja ni izpolnjen, se IP ni dolžan opredeliti še do morebitne škode, ki bi organu nastala z razkritjem teh podatkov, saj je izjema podana le v primeru, da sta izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj te izjeme določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne glede na to, pa IP dodaja, da bi moral organ morebitno škodo, ki bi lahko nastala z razkritjem zahtevanih podatkov iz sklepov ustrezno utemeljiti. Samo dejstvo, da gre za odločitev iz poslovnih razlogov, izhaja že iz nazivov sklepov, zato IP ni mogoče prepoznati tiste škode, ki bi lahko nastala organu s tem, da bi lahko nasprotna stranka prilagodila procesno strategijo v sodnem postopku na podlagi teh podatkov o notranjem odločanju organa. Takšen razlog pa sicer niti ne more biti razlog za utemeljevanje škode zaradi notranjega delovanja organa, saj sodne postopke nedvomno ni mogoče subsimirati v izjemo notranjega delovanja organa. Že naziv te izjeme pove, da gre pri tej izjemi za podatke o internem delovanju organa, kar pa sodni postopki niso.

(32) Upoštevaje navedeno in po vpogledu v posredovano dokumentacijo IP zaključuje, da tudi izjema varstva notranjega delovanja organa pri zahtevanih sklepih ni podana.

(33) Organ je dostop do sklepov o redni odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga zavrnil zaradi varstva notranjega delovanja organa, do pogodb o zaposlitvi z novimi uslužbenci pa zaradi varstva osebnih podatkov. Ker IP ugotavlja, da izjema notranjega delovanja organa pri sklepih ni podana, obsegajo pa ti sklepi osebne podatke, kot tudi pogodbe o zaposlitvi z novimi zaposlenimi, se IP v nadaljevanju v zvezi s temi dokumenti opredeljuje do izjeme varstva osebnih podatkov.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(34) V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov[5] pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

(35) Upoštevaje navedeno definicijo osebnega podatka IP tako ugotavlja, da zahtevani sklepi in pogodbe nedvomno predstavljajo osebne podatke, saj obsegajo podatke določenih posameznikov kot so ime, priimek, naslov bivališča, datum rojstva, podpis, delovno mesto, znesek bruto plače ipd., pa tudi podatke, na podlagi katerih bi bili posamezniki določljivi (npr. področje in služba dela, lokacija opravljanja dela ipd.). Zahtevani sklepi in pogodbe pa obsegajo tudi osebne podatke drugih zaposlenih, ki so bili pri tem vključeni, ter predsednika in članov uprave organa (ime, priimek, delovno mesto/položaj, podpis).

(36) IP je tako preveril, ali je za obdelavo (posredovanje prosilki oziroma javnosti) navedenih osebnih podatkov podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-2). V drugem odstavku 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov pa je tudi določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. Splošna uredba o varstvu podatkov ob tem v 86. členu določa še, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Prav tako prvi odstavek 74. člena ZVOP-2 predstavlja pravno podlago, v skladu s katero zavezanci po ZDIJZ posredujejo javnosti osebne podatke, če so ti po zakonu javni ali če je za njihovo razkritje podan prevladujoč javni interes v skladu z ZDIJZ.

(37) Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je torej dopustno, kadar gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), ali ko je za razkritje podatkov podan javni interes (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja sicer lahko predstavlja tudi kakšen drug zakon, vendar zakonska podlaga, ki bi prosilki dopuščala, da se seznani z zahtevanimi dokumenti v celoti, IP ni poznana.

(38) IP po vpogledu v posredovano dokumentacijo in javno dostopne podatke ugotavlja:

- Zahteva po sklepih in pogodbah se nanaša na podatke o zaposlenih pri organu, ki pa niso javni uslužbenci, zato ne pride v poštev 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v delu, ki se nanaša na podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Podatki, ki omogočajo identifikacijo posameznega delavca, tako niso javno dostopni (kot je to pravilno ugotovil že organ z izpodbijano odločbo ter v anonimiziranih sklepih in pogodbah). Del te določbe se nanaša tudi na porabo javnih sredstev, zato se IP opredeljuje še do tega pojma. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.[6] Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[7] Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s »porabo javnih sredstev« niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih. Upoštevaje navedeno in zavezanost organa po ZDIJZ je IP odločil, da so v obravnavanem primeru na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ javno dostopni podatki o višini bruto zneska plače posameznega delavca/-ke, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, ob upoštevanju dejstva, da so pogodbe anonimizirane in ti delavci niso določljivi. Ob tem IP dodaja, da so pogodbe o zaposlitvi sicer tipske, prav tako sklepi, razen v delih, ki se nanašajo na posameznega delavca-/-ko.

- Podatki o imenu, priimku in položaju zakonitih zastopnikov poslovnih subjektov, za katere je vpis v javni register obvezen, v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah, Zakona o Poslovnem registru Slovenije in Zakona o sodnem registru, niso varovani. Slednje velja tudi za podpise teh oseb v svojstvu zastopanja poslovnega subjekta. V obravnavanem primeru so torej podatki o imenu, priimku, podpisu in položaju predsednika uprave in članov uprave organa javni.

(39) Zahtevani sklepi in pogodbe torej vsebujejo varovane osebne podatke, zato je potrebna ustrezna anonimizacija teh dokumentov. Ob tem pa IP poudarja, da so predmet zahteve prosilke anonimizirani sklepi in pogodbe, kar pomeni, da predstavlja dostop do anonimiziranih sklepov in pogodb o zaposlitvi izvršitev zahteve prosilke. Prosilka je sicer izrecno določila, da se naj anonimizirajo samo osnovni identifikacijski znaki posameznega delavca/-ke (ime, EMŠO, DŠ, vendar je treba anonimizacijo opraviti širše, če za razkritje teh osebnih podatkov ni podane ustrezne zakonske podlage in bi bile posamezne osebe določljive na podlagi drugih dejstev v dokumentih.

Test prevladujočega javnega interesa

(40) Prosilka se je na koncu pritožbenih navedb dotaknila tudi prevladujočega javnega interesa, vendar je IP ugotovil, da izjema od dostopa po 8. točki prvega odstavka ni podana in da so podatki o izplačanih odškodninah javni (1. točka izreka te odločbe), kar pomeni, da takšen test ni potreben. V zvezi z izjemo varstva osebnih podatkov pa je IP sicer ugotovil, da je v delu zahtevanih sklepov in pogodb podana, zato je le v tem delu izvedel še test tehtanja javnega interesa.

(41) Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varovanimi osebnimi podatki. IP je tako v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot osebni podatek konkretnega posameznika, na katerega se nanaša zahteva. Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.

(42) Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do obravnavanih dokumentov na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo to za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkretne dokumente. Pavšalno sklicevanje prosilke, da se predmet zahteve nanaša na zaposlovanje v gospodarski družbi v 100% lasti RS, prenehanje delovnih razmerij, sklepanje poravnav, izplačevanje odpravnin, izplačevanje odškodnin in uporabo javnih sredstev ter da gre za vprašanja, ki presegajo individualni interes posamezne prosilke, nikakor ne zadostuje. Po mnenju IP te navedbe prosilke nedvomno niso dovolj tehtni argumenti, ki bi presegli razloge, na katerih v obravnavanem primeru temelji utemeljitev varstva osebnih podatkov.

(43) Torej samo konkretni razlogi, za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže tudi z zakonom opredeljena t.i. izjema varstva osebnih podatkov, vendar pa prosilka v obravnavanem primeru ni konkretno navedla razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za podatke, ki so predmet presoje. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo varovane osebne podatke, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili namen testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča, ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih (javna varnost, javno zdravje, življenje ljudi in podobno) in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve.[8] V obravnavani zadevi torej IP ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje varovanih osebnih podatkov, do katerih je organ zavrnil dostop. Zahtevani dokumenti se namreč nanašajo na konkretne posameznike, ki niso niti javni uslužbenci.

(44) IP zaključuje, da v obravnavanem primeru interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ do razkritja celotne vsebine zahtevanih sklepov in pogodb ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa iz razlogov, zaradi katerih je informacija zavarovana kot izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Delni dostop

(45) Institut delnega dostopa ureja ZDIJZ v 7. členu ZDIJZ, ko določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena (npr. osebne podatke in druge izjeme iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. 19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) pa nadalje natančneje opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Organ mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih Uredbe ne bi bilo izvedljivo. Delni dostop je torej treba omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik.

(46) IP ugotavlja, da je delni dostop, upoštevaje določbe 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe, do zahtevanih podatkov iz sklepov in pogodb mogoč, zato je odločil kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(47) Drugih izjem od dostopa IP ne ugotavlja, niti jih ni uveljavljal organ.

Sklepno

(48) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilke delno ugodil, upoštevaje njene pritožbene navedbe. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je tako delno odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je pritožbo prosilke, na podlagi prvega in tretjega (pri sklepih zaradi varstva osebnih podatkov in ne notranjega delovanja organa) odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(49) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

(50) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopusten upravni spor, ki se lahko sproži s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v roku 30 dni od dneva prejema te odločbe. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali osebno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Uradni list RS, ur. P. Kovač in E. Kerševan, 2020), na strani 583 in naslednjih.

[2] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[3] Npr. v sodbi, št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011, št. U 2111/2008-13 z dne 2. 6. 2010.

[4] Več o tem: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl..

[5] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[6] Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.

[7] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37), sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[8] Npr.  Upravnega sodišča št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, opr. št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, ipd.