prosilec - DARS d.d.

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dostop do treh sklopov dokumentacije v zvezi z dejavnostjo odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil z avtocest in hitrih cest. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem, da ne gre za informacije, povezane z opravljanjem javne službe ali izvajanjem javnega pooblastila, niti za informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ ter dodatno, da gre za poslovno skrivnost. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zavezanec tako po 1.a kot tudi po 1. členu ZDIJZ, kot pravna oseba javnega prava, kar pomeni, da bi moral ugotavljati še, ali zahtevane odločbe predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Organ je torej zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje. Poleg tega se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, na katere konkretne dele zahteve se nanašajo posamezni dokumenti, ki so v izreku našteti, ter tudi ali je organ dejansko odločil o celotni zahtevi prosilca. IP je zato vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-293/2024/2

Datum: 22. 8. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24.1.2023 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe … (v nadaljevanju prosilec), z dne 2. 7. 2024, zoper odločbo Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju organ), št. 0.5.5./2024-TB z dne 7. 6. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 2. 7. 2024 se ugodi in se odločba Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., št. 0.5.5./2024-TB z dne 7. 6. 2024 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

O zahtevi in izpodbijani odločbi

Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 29. 3. 2024 od organa zahteval:

-       anekse, sklenjene leta 2024 s pogodbenimi izvajalci v zvezi s Pogodbami o sodelovanju na področju odstranjevanja ovir iz AC in HC, pomoči na cesti in dela z avto dvigali, ki so bile sklenjene s pogodbenimi izvajalci za obdobje petih let na podlagi Zakona o cestah, in dokumentacijo, ki je bila podlaga za sklenitev zadevnih aneksov, tj. pravna mnenja, sklepi uprave, sklepi nadzornega sveta, ter pogodbeno dokumentacijo pogodbenih izvajalcev, če je bila ta zahtevana in je predstavljala podlago za sklenitev zadevnih aneksov;

-       pritožbe za zadnjih pet let zoper delo in kršitve pogodbenih obveznosti izvajalcev v zvezi z odstranjevanjem ovir iz AC in HC, pomoči na cesti in dela z avtodvigali na podlagi Pogodb o sodelovanju na področju odstranjevanja ovir iz AC in HC, pomoči na cesti in dela z avto dvigali, ter dokumentacijo, na podlagi katere je bilo odločeno o posameznih zadevnih pritožbah in odločbe o rešitvah zadevnih pritožb;

-       izrečene prepovedi opravljanja del izvajalcev za zadnjih pet let po Pogodbah o sodelovanju na področju odstranjevanja ovir iz AC in HC, pomoči na cesti in dela z avto dvigali ter podlago za izrečene prepovedi opravljanja del izvajalcev.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 0.5.5./2024-TB z dne 7. 6. 2024, v izreku katere je navedel, da se zahteva prosilca v celoti zavrne, in naštel dokumente v 150 alinejah. V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca in določbe ZDIJZ ter navedel, da se zahteva nanaša na dokumente, ki določajo razmerje med organom in njegovimi sopogodbeniki na področju odstranjevanja ovir iz avtocest in hitrih cest, pomoči na cesti in dela z avtodvigali. Posredovanje dokumentov, ki jih zahteva prosilec, bi tako lahko poseglo v pravice in pravne koristi teh pravnih subjektov, zato jih je povabil k udeležbi v postopku. V nadaljevanju je povzel odgovore stranskih udeležencev. Organ je navedel, da je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po dveh pravnih podlagah: kot nosilec javnega pooblastila ali izvajalec javne službe v skladu s 1. členom ZDIJZ in kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava, torej kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (1.a člena ZDIJZ). Organ je povzel osmi odstavek 1.a člena ZDIJZ in navedel, da se dokumentacija nanaša na odstranjevanje vozil iz avtocest in hitrih cest, pomoči na cesti in delo z avtodvigali, kar predstavlja naloge vzdrževanja oziroma upravljanja avtocest in hitrih cest. Organ izvaja svoje naloge na podlagi Zakona o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 97/10 in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju ZDARS-1), ki v prvem odstavku 9. člena določa, da organ upravlja in vzdržuje avtocestne odseke, za katere pridobi koncesijo gradnje, od dne, ko je avtocestni odsek dan v promet, do izteka veljavnosti koncesijske pogodbe. Drugi odstavek 9. člena ZDARS-1 določa, kaj obsega upravljanje avtocest, pri čemer so v točki b) taksativno opredeljena javna pooblastila organa, med katerimi pa ni naštetega izvajanja odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil iz avtocest, pomoči na cesti in dela z avtodvigali. ZDARS-1 ne določa konkretno nalog vzdrževanja avtocest in hitrih cest. V skladu s prvim odstavkom 7. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22, 140/22 – ZSDH-1A, 29/23 in 78/23 – ZUNPEOVE; v nadaljevanju ZCes-2) je organ kot upravljavec avtocest oziroma hitrih cest odgovoren z izvajanje storitev odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil iz njih, pri čemer pa lahko to delo opravi izbrani izvajalec. Organ je za delo odstranjevanja vozil iz avtocest in hitrih cest, pomoči na cesti in delo z avto dvigali tudi v praksi pooblastil pogodbene izvajalce. Tudi ZCes-2 izvajanja odstranjevanja vozil ne opredeljuje kot javno pooblastilo, kar je razvidno iz 52. člena ZCes-2, ki določa pravne podlage za izvajalce javnih pooblastil. Storitev odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil iz avtocest ali hitrih cest tudi ni določena kot javna služba, kot je to npr. določeno v 68. členu ZCes-2 za redno vzdrževanje državnih cest. Relevanten specialen zakon ZDARS-1 ne določa, da organ izvaja gospodarsko javno službo na tem področju. Vzdrževanje avtocest in hitrih cest organ financira celovito in samostojno iz cestnih in drugih lastnih prihodkov. Pri izvajanju storitev odstranjevanja vozil iz avtocest in hitrih cest gre torej za zakonsko določeno pristojnost, ki jo je organ prenesel na svoje pogodbene izvajalce. Ta pristojnost ni niti javno pooblastilo niti javna služba, zaradi česar je treba presojati, kaj pomeni informacija javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Zahtevana dokumentacija se ne nanaša na pravne posle, ki bi pomenili kakršenkoli izdatek za organ ali razpolaganje s stvarnim premoženjem organa. Pogodbeni izvajalci odstranjevanja vozil iz avtocest in hitrih cest namreč skrbijo za odstranitev poškodovanih ali pokvarjenih vozil, pri čemer uporabnik plačilo za opravljeno storitev izvede neposredno izvajalcu avto vleke na podlagi računa, izdanega s strani izvajalca avto vleke. Aneksi, ki so bili leta 2024 sklenjeni s pogodbenimi izvajalci odstranjevanja vozil iz avtocest in hitrih cest, zgolj prerazporejajo pristojnost za izvajanje teh storitev po posameznih odsekih avtocest in hitrih cest, ne vplivajo pa na sredstva organa. Organ je ugotovil, da zahtevana dokumentacija, ki se nahaja pri organu, ne izpolnjuje pogojev, da gre za informacijo javnega značaja v skladu s 4.a členom ZDIJZ, in je v 150 alinejah naštel dokumente. Kljub dejstvu, da je organ presodil, da pri zahtevani dokumentaciji ne gre za informacije javnega značaja, se je opredelil tudi do izjav stranskih udeležencev in pojasnil, zakaj meni, da zahtevana dokumentacija predstavlja izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojasnil je še, da se iz obravnavanih dokumentov vsebina ne da izločiti na način, da bi se omogočil delni dostop, zato je zahtevo prosilca v tem delu v celoti zavrnil. Organ je pojasnil tudi, zakaj meni, da javni interes glede razkritja tovrstnih poslovnih skrivnosti ne more biti močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa. Organ je ugotovil, da večje število podatkov, ki so vsebovani v zahtevanih dokumentih, predstavlja osebne podatke v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, ki pa bi se jih dalo ustrezno izločiti iz dokumentov v skladu s 7. členom ZDIJZ.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

Organ je zoper zgoraj navedeno odločbo dne 2. 7. 2024 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da je izpodbijana odločba v celoti nezakonita. Glede točke 3 obrazložitve izpodbijane odločbe je prosilec navedel, da ne drži, da bi posredovanje dokumentov, ki jih zahteva prosilec (pri čemer ni navedeno katerih dokumentov), lahko kakorkoli poseglo v pravice in pravne koristi pravnih subjektov. V odločbi ni obrazloženo in ni jasno, kako bi lahko posredovanje pritožb, izrečenih v zadnjih petih letih, in posredovanje izrečenih prepovedi opravljanja del lahko poseglo v pravice in pravne koristi pravnih subjektov. Prav tako ni jasno, kako naj bi pritožbe in izrečeni ukrepi določali razmerje med organom in njegovimi sopogodbeniki. V tem delu je izpodbijana odločba neobrazložena, nima razlogov in je že iz tega razloga nezakonita, obremenjena je z bistveno kršitvijo postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Prosilec je navedel, da se organ s pavšalno in neizkazano navedbo, da vzdrževanje avtocest in hitrih cest financira celovito in samostojno iz cestnin in drugih lastnih prihodkov, ne more razbremeniti dolžnosti do posredovanja informacij javnega značaja. Tudi v tem delu je dejansko stanje napačno ugotovljeno. Z ničemer ni izkazano, da se zahtevana dokumentacija ne nanaša na pravne posle, ki bi pomenili kakršenkoli izdatek za organ, ali razpolaganje s stvarnim premoženjem organa, kot to neresnično navaja organ v 17. točki na strani 8 izpodbijane odločbe. Tudi v tem delu je dejansko stanje napačno ugotovljeno. Ne glede na to, da drži, da pogodbeni izvajalci skrbijo za odstranitev poškodovanih ali pokvarjenih vozil, pri čemer uporabnik plačilo za opravljeno storitev izvede neposredno izvajalcu, pa je organ tisti, ki mora enakopravno in transparentno nadzirati opravljene storitve pogodbenih izvajalcev in sankcionirati morebitne kršitve, tudi prosilec pa ima pravico do te dokumentacije, ki ima naravo informacije javnega značaja, v celoti dostopati. V nadaljevanju je prosilec pojasnil, zakaj meni, da zahtevana dokumentacija ni poslovna skrivnost. Poudaril in obrazložil je, da:

- v konkretnem primeru prevlada javni interes za razkritje zahtevanih informacij, pri čemer organ svoje odločitve glede tehtanja interesov ne obrazloži;

- zahtevane informacije nimajo nobene tržne vrednosti;

- da je le en stranski udeleženec predložil sklep o določitvi poslovne skrivnosti, glede katerega pa je vprašljiva skladnost z aktualno zakonodajo;

- v sklepu Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-109/2023-19 z dne 26. 10. 2023, ki ga navaja stranski udeleženec, razkritje informacij javnega značaja ni omenjeno;

- ne drži, da je dokumentacija pogodbenih izvajalcev, ki je bila organu predložena v okviru pogodbenega razmerja s temi izvajalci, poslovna skrivnost, ki lahko vpliva na tržni položaj teh subjektov;

- dva stranska udeleženca nista izrecno nasprotovala posredovanju zahtevanih informacij prosilcu, en stranski udeleženec organu ni odgovoril na poziv, en stranski udeleženec pa je zgolj opozoril na izjeme iz 6. in 7. člena ZDIJZ, aktivno sta nasprotovanju zahtevanih podatkov nasprotovala le dva stranska udeleženca;

- organ ni pojasnil, kot posledica česa konkretno naj bi izvajalcem nastali zatrjevana velika premoženjska in nepremoženjska škoda, ki je stranski udeleženci sploh niso zatrjevali.

Na koncu je prosilec poudaril, da je podan tudi pogoj po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. Skladno s 7. členom ZCes-2 je organ na cestah v njegovem upravljanju odgovoren za izvajanje storitev odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil. Tako ne more biti dvoma, da tudi ta dejavnost organa spada pod takšno, pri kateri je javnost upravičena do pridobitve vseh informacij javnega značaja.

Organ je pritožbo prosilca dne 30. 7. 2024 kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Prosilec izpodbija odločbo organa št. 0.5.5./2024-TB z dne 7. 6. 2024 v celoti in iz vseh pritožbenih razlogov. IP najprej ugotavlja, da je bil z odločbo prekršen materialni zakon, kajti organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le kot nosilec javnega pooblastila ali izvajalec javne službe in kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po 1.a členu ZDIJZ, kar pa ne drži.

1. Položaj zavezanca

Organ, v konkretnem primeru Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., je pri odločanju izhajal iz domneve, da je zavezan po ZDIJZ kot nosilec javnega pooblastila ali izvajalec javne službe v skladu s 1. členom ZDIJZ in kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava v skladu s 1.a členom ZDIJZ. Organ je zato zavrnil dostop do zahtevanih informacij, ker niso povezane z izvajanjem javnega pooblastila oziroma opravljanjem javne službe in ne sodijo med informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Primarno je tako predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le v obsegu, kot ga zatrjuje v izpodbijani odločbi, ali pa je zavezan tudi na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ kot druga oseba javnega prava. Da je organ pravna oseba javnega prava izrecno izhaja, denimo, iz pretekle prakse IP (odločba IP št. 090-361/2022 z dne 27. 1. 2023), ki je organ ni izpodbijal.

Iz javno dostopnega Registra zavezancev, ki ga vodi AJPES in je informativne narave, izhaja, da je organ po ZDIJZ zavezanec kot:

- gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava,

- izvajalec javne službe, ki ni javno podjetje ali oseba javnega prava, na podlagi splošnega akta, Zakona o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji.

Peti odstavek 3.b člena ZDIJZ določa, če je pravna oseba vpisana v Register zavezancev, se domneva, da je zavezanec po tem zakonu. Skladno z zgoraj navedenim torej obstaja pravna domneva glede podlage, po kateri je posamezen subjekt zavezan za dostop do informacij javnega značaja, ki pa je izpodbojna. Register zavezancev je namreč informativne narave, organ, ki odloča (o zahtevi ali o pritožbi), pa lahko v postopku sam ugotovi drugačno pravno stanje glede podlage, kot je opredeljeno v Registru zavezancev in skladno s takšno ugotovitvijo tudi odloči (glej npr. odločbo IP št. 090-86/2015 z dne 29. 7. 2015 ali št. 090-49/2018 z dne 6. 5. 2018).

Glede na to, da ZDIJZ ne določa kriterijev za opredelitev pojma osebe javnega prava, sta teorija in predvsem sodna praksa razvili jasne kriterije, po katerih se presoja, ali je določen subjekt oseba javnega ali zasebnega prava (npr. sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 638/2008 z dne 20. 5. 2009, št. II U 65/2009 z dne 8. 6. 2011 in št. I Up 1126/2006-2 z dne 12. 9. 2007 ter sodbe Upravnega sodišča RS, št. 167/2006-16 z dne 11. 5. 2006, št. I U 1821/2009 z dne 24. 11. 2010 in št. III U 523/2010 z dne 23. 5. 2011). Razvrstitev je odvisna od celote značilnosti in razmerij pravnega subjekta, pri čemer pravnoorganizacijska oblika (npr. delniška družba) še zdaleč ni edini (predvsem pa ne odločujoči) element za presojo. Iz citiranih sodb izhaja, da so temeljni elementi, pomembni za identifikacijo oseb javnega prava: 1. način ustanovitve (javnopravni akt), 2. namen delovanja (zasledovanje javnih ciljev), 3. izvajanje javnih nalog (v javnem interesu), 4. odgovornost za obveznosti (s strani države in državi), 5. prevladujoča vloga države v organih upravljanja (ne le kot delničarke, ampak tudi kot oblastnega organa), 6. narava funkcij oziroma delovanja (javnopravna narava) in 7. način financiranja (javna sredstva). Ni treba, da so elementi izpolnjeni kumulativno, zadošča že, da so izkazani v pretežnem delu in kažejo na dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti zavezanca.

IP na kratko povzema temeljne elemente pravne osebe javnega prava, ki so navedeni v prejšnjem odstavku in veljajo za organ v obravnavani zadevi:

1. Organ je ustanovljen s Statutom Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d. na podlagi ZDARS-1, torej na podlagi javnopravnega akta. ZDARS-1 je namreč predvidel ustanovitev organa in določil njegov status, pogoje, po katerih organ izvaja naloge prostorskega načrtovanja, umeščanja v prostor in pridobivanja zemljišč ter gradnjo, upravljanje in vzdrževanje avtocest v skladu z zakoni, drugimi predpisi in pogodbami, sklenjenimi na podlagi zakona, ter stvarnopravna razmerja v zvezi z avtocestami. Po mnenju IP način ustanovitve organa oziroma opredelitev njegove temeljne statusne značilnosti in dejavnosti pomeni močan razlog za to, da je organ treba šteti za osebo javnega prava.

2. in 3. Kot izhaja iz točke 2.3.5. Predloga ZDARS-1[1] je osnovni namen zakona določanje pogojev, pod katerimi družba izvaja naloge gradnje, upravljanja in vzdrževanja avtocest in hitrih cest, kar predstavlja javni interes za regulacijo. Namen delovanja organa je torej doseganje javnih ciljev na področju avtocest in hitrih cest, naloge na tem področju pa organ izvaja v javnem interesu in ima za to dejavnost pravno ustanovljen monopolni položaj.

4. Organ določene naloge opravlja v imenu in za račun Republike Slovenije (npr. 4. člen ZDARS-1).

5. Republika Slovenija, ki je edini delničar organa, uresničuje svoje korporacijske pravice na skupščini družbe in izven skupščine družbe (točka 7.4. Statuta Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d.). Organ opravlja naloge iz 4. in 5. člena v skladu z nacionalnim programom, ki ureja izgradnjo avtocest, Vlada RS pa o izvajanju tega programa enkrat letno poroča Državnemu zboru (6. člen ZDARS-1). Organ vsako leto pripravi načrt izvajanja koncesije za gradnjo, upravljanje in vzdrževanje avtocest ter ga predloži v soglasje ministrstvu, pristojnemu za promet. Minister, pristojen za promet, lahko zaradi zagotavljanja varnosti in pretočnosti prometa po avtocestah naloži organu izvedbo ali način izvedbe določene naloge, ki izhaja iz koncesijskega razmerja, ter določi rok za izvedbo. (9.a člen ZDARS-1). Naloge, o katerih organ poroča ministrstvu, so po mnenju IP neločljiv del izvajanja zakonskih pooblastil ministrstva v zvezi z gradnjo, upravljanje in vzdrževanje avtocest. Nadzor nad pravilnostjo in smotrnostjo poslovanja organa opravlja Računsko sodišče Republike Slovenije.[2]

6. Na javnopravno naravo funkcij organa kaže dejstvo, da opravlja javno službo na podlagi koncesije in izvaja javna pooblastila (5., 8., 9. in 9.a člen ZDARS-1). Poleg tega je organ v veliko večji meri podrejen javnemu pravu, kot to velja za zasebnopravne subjekte, saj je, denimo, zavezan v določenih primerih voditi postopek javnega naročanja in sklepati koncesijske pogodbe kot koncedent (7. člen ZCes-2).

7. Republika Slovenija je kot ustanoviteljica in edina družbenica zagotovila kapital za ustanovitev organa. Financiranje dejavnosti organa je urejeno v III. Poglavju ZDARS-1, kjer je v 10 členu določeno, da se viri sredstev za izvajanje nalog iz 4. člena tega zakona zagotavljajo v državnem proračunu iz namenske postavke, na kateri se zbirajo sredstva iz naslova nadomestila za ustanovitev stavbne pravice, ki se plačuje v skladu s tem zakonom. Organ teh sredstev torej ne pridobiva na trgu, temveč kot »notranji izvajalec« države.

Upoštevaje vse navedeno je IP ugotovil, da ima organ v obravnavanem primeru dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti subjekta, da ga je mogoče šteti za »drugo osebo javnega prava« v smislu 1. člena ZDIJZ.

IP ob tem opozarja na sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 1503/2015-16 z dne 12. 10. 2017, v kateri je sodišče v smiselno podobni zadevi zavzelo stališče, da je družba DRI, d.o.o., pravna oseba javnega prava. Ker gre po mnenju IP v obravnavani zadevi za bistveno podoben subjekt, je IP tudi glede organa sledil kriterijem, ki jih izpostavlja navedena sodba.

IP poudarja, da so pravne osebe javnega prava (kamor spada tudi organ) podvržene določbam ZDIJZ v celotnem svojem delovanju in ne le v določenem delu. T.i. »dvotirnost«, ki jo določa osmi odstavek 1.a člena ZDIJZ in na katero se zmotno sklicuje organ v izpodbijani odločbi, se namreč uporablja le v primerih, kadar je zavezanec (organ) izvajalec javne službe ali nosilec javnega pooblastila in ni hkrati tudi pravna oseba javnega prava. Navedeni subjekti so namreč zavezani kot organi v delu, v katerem izvajajo javno službo oz. so nosilci javnega pooblastila, v preostalem delu pa zanje veljajo določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zakonodajalec je »dvotirnost« določenih subjektov predvidel zgolj za ti dve vrsti subjektov, ne pa tudi za preostale subjekte. Specifičnost nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javne službe je namreč v tem, da so bili do sprejema novele ZDIJZ-C zavezani le v delu, v katerem so bili nosilci javnega pooblastila in izvajalci javne službe, ne pa tudi v preostalem delu svojega delovanja. Pravne osebe javnega prava (kamor spada tudi organ) pa so podvržene določbam ZDIJZ v celotnem svojem delovanju in ne le v določenem delu.

V drugo skupino zavezancev po 1. členu ZDIJZ pa je treba šteti subjekte, ki so pravne osebe javnega prava. Ti subjekti so bili že pred uveljavitvijo novele ZDIJZ-C zavezanci za posredovanje informacij iz celotne sfere delovanja po 1. členu ZDIJZ, za definicijo informacije javnega značaja pa se je uporabljal 4. člen ZDIJZ. Novela ZDIJZ-C v tem delu njihovih obveznosti ne spreminja. Če takšen subjekt, ki je pravna oseba javnega prava, izpolnjuje tudi kriterije za poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom po drugem odstavku 1.a člena ZDIJZ, zanj dodatno veljajo obveznosti, ki jih novela ZDIJZ-C določa za »nove« zavezance (predvsem npr. obveznost proaktivne objave podatkov po enajstem in dvanajstem odstavku 10.a člena ZDIJZ). Povedano drugače, tovrstni subjekti so vselej dolžni voditi postopek po ZDIJZ kot organ (izdaja upravne odločbe), hkrati pa se tudi zanje širi transparentnost za tiste informacije, ki jih ZDIJZ-C posebej navaja za »poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava« (npr. absolutna javnost podatkov po 6.a členu, proaktivna spletna objava informacij po 10.a členu ZDIJZ).

V točki 3.1. obrazložitve te odločbe je podrobno pojasnjeno še, da se zahteva prosilca nanaša tudi na izvajanje javne službe, iz česar izhaja, da je v zvezi z obravnavano zahtevo organ mogoče opredeliti kot izvajalca javne službe in posledično, tudi na tej podlagi, zavezanca po 1. členu ZDIJZ.

2. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in vrnitev v ponovljeni postopek

Zaradi napačne uporabe materialnega prava glede obsega zavezanosti organa po ZDIJZ posledično organ ni popolno ugotovil dejanskega stanja glede obstoja informacij javnega značaja, saj je opredelitev informacije javnega značaja pri zavezancih po 1.a členu ZDIJZ bistveno ožja od opredelitve tega pravnega pojma po 1. členu ZDIJZ. Organ je v izpodbijani odločbi navedel le, da pri zahtevanih informacijah ne gre za informacije, ki jih kot informacije javnega značaja določa 4.a člen ZDIJZ (da je v tem delu napačno ugotovil dejansko stanje, je pojasnjeno v 3.1 točki obrazložitve te odločbe), ni pa se opredelil glede 4. člena ZDIJZ, ki določa, kaj so informacije javnega značaja pri zavezancih po 1. členu ZDIJZ. Nadalje je IP ugotovil, da se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, na katere konkretne dele zahteve se nanašajo posamezni dokumenti, ki so v izreku našteti. Prosilec je namreč zahteval tri obširne sklope različnih dokumentov, iz izreka odločbe pa ni razvidno, kateri izmed v 150 alinejah naštetih dokumentov sodijo v posamezen sklop in ali zajemajo res vse zahtevane dokumente, posledično ni mogoče ugotoviti, ali je organ dejansko odločil o celotni zahtevi prosilca.

Tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil, ker obrazložitev ostaja zgolj na deklaratorni ravni. Povedano drugače, razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni pavšalno, splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v celoti zavrniti. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, kakšen ugotovitveni in dokazni postopek je organ sploh izvedel, da bi ugotovil, kateri dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca pri njem obstajajo in kateri ne, saj se v postopku ni opredelil do vsakega izmed obravnavanih dokumentov v povezavi z zahtevo prosilca. Organ se je skliceval na obstoj izjeme poslovne skrivnosti, brez da bi konkretno za posamezne dokumente obrazložil in izkazal izpolnjevanje vseh zakonskih pogojev po 2. členu ZPosS, zato jih tudi ni mogoče preizkusiti. Poleg tega organ ni izvedel preizkusa z vidika tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ali gre za dokumente in v katerem delu, ki so po zakonu javni. Iz izpodbijane odločbe tako ni celovito razvidno, kakšen ugotovitveni postopek je organ izvedel za sprejem takšne odločitve.

Organ je torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet pritožbe, ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. kakšne posledice bi povzročila javna dostopnost do posameznih podatkov iz zahtevanih dokumentov, ali je mogoče izvesti delni dostop do zahtevanih dokumentov in kaj bi ta obsegal, kdo so stranski udeleženci v postopku in ali so njihove navedbe utemeljene…), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

3. Navodila, v čem je treba dopolniti postopek

Organ bo moral v ponovljenem postopku upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

3.1. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva in kateri konkretni dokumenti so predmet posameznega dela zahteve, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal v zvezi s katerim delom zahteve (če s katerim izmed zahtevanih dokumentov ne razpolaga, mora utemeljiti razloge za takšno dejansko stanje) in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja.

Ker je organ v izpodbijani odločbi glede dela zahteve navedel, da »prosilec svoje zahteve v tem delu niti ni konkretiziral«, IP pojasnjuje, da je v primeru, če je organu zahteva prosilca v delu nerazumljiva/nejasna oz. če organ, glede na vrsto podatkov, ki jih vodi ne ve, oz. ne more razbrati, kateri konkretni podatki so predmet zahteve prosilca, je organ v ponovljenem postopku prosilca dolžan pozvati na dopolnitev in mu hkrati pomagati pri konkretnejši opredelitvi zahteve. Drugi odstavek 18. člena ZDIJZ namreč zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Upoštevati je treba dejstvo, da prosilec ne more natančno vedeti, s katerimi konkretnimi podatki organ razpolaga. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.

Z namenom čimbolj učinkovitega vodenja ponovljenega postopka IP pojasnjuje, da je definicija informacije javnega značaja za zavezance po 1. členu ZDIJZ navedena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, v katerem so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),

2. da organ z njo razpolaga,

3. da se informacija nahaja v materializirani obliki.

IP poudarja, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oziroma ustvaril v zvezi s svojim delovnim področjem. Za opredelitev delovnega področja organa v obravnavani zadevi je pomembno dejstvo, da organ na podlagi 9. člena ZDARS-1 upravlja in vzdržuje avtocestne odseke, za katere pridobi koncesijo gradnje (prvi odstavek), ali za katere sklene posebno koncesijsko pogodbo (četrti odstavek). Dejstvo, da je organ upravljavec avtocest oziroma hitrih cest, je torej neposredno povezano z izvajanjem gospodarske javne službe gradnje avtocest oziroma z izvajanjem nalog po morebitni drugi koncesijski pogodbi. In dalje, ker je organ upravljavec avtocest oziroma hitrih cest, je v skladu s prvim odstavkom 7. člena ZCes-2 odgovoren za izvajanje storitev odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil iz njih. Iz navedenega izhaja, da je tudi dejavnost odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil z avtocest in hitrih cest neposredno povezana z izvajanjem gospodarske javne službe, saj je za navedeno dejavnost odgovoren le subjekt, ki izvaja gospodarsko javno službo gradnje avtocest ali pa avtoceste upravlja na podlagi druge koncesijske pogodbe, to pa je lahko le organ. Predmet zahteve je raznolika dokumentacija s področja odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil z avtocest in hitrih cest, zato ni nobenega dvoma, da sodi v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ. Takšna opredelitev delovnega področja organa je skladna tudi s pravno teorijo in prakso.

Iz Komentarja ZDIJZ izhaja, da je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa (Senko Pličanič, ur.: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana 2005, str. 82). Termin delovnega področja organa se deloma naslanja na Uredbo o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom, iz katere izhaja, da gre pri informacijah iz delovnega področja organa za informacije, ki nastanejo pri delu organa (za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). Podobno izhaja tudi iz Priporočila SE št. 2 (2002), ki pojem uradnega dokumenta razlaga kot vse informacije, ki so povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Široka opredelitev izhaja tudi iz Obrazložitvenega poročila Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov, ki razlaga, da so uradni dokumenti vsi tisti, ki jih organi oziroma javni uslužbenci prejmejo (ali ustvarijo) v zvezi z opravljanjem svojih nalog. Navedena Konvencija, ki zavezuje tudi Republiko Slovenijo, določa, da lahko s posebno izjavo država podpisnica določi, da »javni organi« vključuje tudi: zakonodajne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi, pravosodne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi ter fizične ali pravne osebe, kadar izvajajo javne funkcije ali poslujejo z javnimi sredstvi v skladu z notranjim pravom. Iz Zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 1/23) izhaja, da je Republika Slovenija podala posebno izjavo, ki vključuje vse tri točke. To pomeni, da je Republika Slovenija pravne osebe, kadar izvajajo javne funkcije ali poslujejo z javnimi sredstvi, zavezala k posredovanju vseh dokumentov, ki jih imajo (če ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa). Navedene opredelitve delovnega področja organa so torej zelo široke in ne izključujoče. Opravljanje javnopravnih nalog oz. dejavnosti, delo organa, opravljanje nalog itd. so pojmi, ki jasno kažejo na to, da je delovno področje organa celokup (javnopravnih) aktivnosti, ki jih izvaja organ brez omejevanja zgolj na temeljna področja, zaradi katerih je bil ustanovljen, temveč z vključevanjem vseh področij, na katerih deluje.

Ministrstvo za javno upravo je v mnenju št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011 interpretiralo informacije z delovnega področja organa tako, da je navedlo, da so informacije javnega značaja praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. Ministrstvo za javno upravo je v citiranem mnenju poudarilo, da se lahko informacija nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa. Informacije javnega značaja so torej vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd.

Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS (npr. sodba št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007) poudarja, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Zakonitost poslovanja in delovanja, odločitve organa, zakonske dolžnosti organa, dolžnosti, ki jih ima organ kot delodajalec, ukrepi oz. odločitve, ki jih drugi organi sprejmejo vezano na delovanje organa, finančne posledice, varnost in zdravje pri delu, posamezni postopki, ki jih vodi organ, notranje delovanje ipd., vsekakor so informacije, ki nastanejo pri izvajanju javnopravnih nalog organa, oz. nalog, ki so javnopravno regulirane, zato so nedvomno informacije javnega značaja. V delovno področje organa sodi tudi izvrševanje drugih zakonskih pristojnosti organa, denimo na delovnopravnem področju, na področju varstva upravnih pravic posameznikov, avtorskopravnem področju, okoljevarstvenem področju, področju zagotavljanja splošne varnosti, finančnih in proračunskih obveznostih itd.

IP še pripominja, da je organ v izpodbijani odločbi nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje glede obstoja informacij javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Presojal je namreč le del te določbe, ki se nanaša »na izdatek za organ ali razpolaganje s stvarnim premoženjem organa«, spregledal pa je del določbe, ki kot informacijo javnega značaja določa informacijo iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta. Ob upoštevanju dejstva, da so določene avtoceste objekti v lasti organa (13. člen ZDARS-1), torej stvarno premoženje organa, je treba informacije iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na upravljanje s tem premoženjem (storitev odstranjevanja poškodovanih ali pokvarjenih vozil iz avtocest ali hitrih cest, na katero se nanaša zahtevana dokumentacija, je nesporno del upravljanja z avtocestami in hitrimi cestami), opredeliti kot informacijo javnega značaja tudi po 4.a členu ZDIJZ. V ponovljenem postopku bo organ moral upoštevati tudi izpostavljeni del določbe 4.a člena ZDIJZ (npr. v povezavi z absolutno javnimi informacijami iz 6.a člena ZDIJZ).

3.2. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov, opredeliti do naslednjih vprašanj:

1. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

2. če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost konkretno izkazati izpolnjevanje vseh pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS, in sicer predstavlja poslovna skrivnost strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Nikakor ni dovolj zgolj pavšalno in neizkazano zatrjevanje, da dokumenti vsebujejo podatke, ki se nanašajo na izkaze o finančnem, kadrovskem in tehničnem stanju pogodbenih izvajalcev, ali na podatke, ki imajo tržno vrednost, ali splošno sklicevanje na določbe pravilnika o varovanju poslovne skrivnosti ipd.. IP ob tem opozarja, da prosilec ne zahteva le dokumentov morebitnih stranskih udeležencev, temveč tudi dokumente organa (odločbe oziroma sklepe o rešitvah pritožb, izrečene prepovedi opravljanja del izvajalcev, pogodbe o sodelovanju, …), pri čemer so bili podatki morebitnih stranskih udeležencev zgolj podlaga za pripravo, zato že po naravi stvari ni mogoče slediti organu, da vsi podatki v zahtevanih dokumentih izpolnjujejo pogoje poslovne skrivnosti. Organ bo torej moral razjasniti, ugotoviti in obrazložiti, ali »vhodni podatki« morebitnih stranskih udeležencev izpolnjujejo pogoje poslovne skrivnosti in nadalje, ali jih posamezni obravnavani dokument vsebuje ter v katerem delu, zaradi ocene izvedbe delnega dostopa. Organ sicer lahko ima tudi svoje poslovne skrivnosti, vendar pa je pri tem omejen na področju javnopravnega delovanja (tj. zlasti glede opravljanja dejavnosti, ki so povezane s koncesijo), ki je vselej podvrženo preglednosti.

Ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke, ki ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti (tretji odstavek 2. člena ZPosS). To velja, denimo za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ). V zvezi s tem IP poudarja, da je zahtevana dokumentacija povezana z gospodarsko javno službo gradnje avtoceste, kar pomeni, da je povezana z opravljanjem javne funkcije. Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom »javne službe« v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze.^[3] Podatki, ki so povezani z izvajanjem javne službe, predstavljajo informacije, ki so skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, vedno javne. Absolutno javni so tudi podatki poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki jih določa 6.a člen ZDIJZ.

Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva (z jasno opredelitvijo, kateremu delu zahteve ustreza posamezni dokument) in izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja, so predmet njegove presoje ter jih, kot že rečeno, določno navesti (torej vsaj s številko in datumom dokumenta) in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta (katera izjema je podana pri posameznem dokumentu in glede katerih konkretnih podatkov ter konkretno obrazložiti, ali so izpolnjeni vsi elementi za obstoj te izjeme).

3.3. Glede stranskih udeležencev

Glede na to, da se zahtevani dokumenti nanašajo na različne stranske udeležence, mora organ, upoštevaje 43. in 44. člen ZUP, preveriti, ali je v postopek res pritegnil vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete (ena izmed pogodb in pripadajoči aneks, ki ju je organ posredoval IP ob odstopu pritožbe, se npr. nanaša na subjekt, ki ga organ ni pozval v postopek pred izdajo izpodbijane odločbe) in vsem dati možnost, da se udeležijo postopka ter da se opredelijo glede vprašanja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja oz. da uveljavljajo obstoj katere izmed zakonskih izjem. Ko oz. če bo organ prejel morebitne odgovore zainteresiranih tretjih oseb, mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z izjavami stranskih udeležencev še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do njih opredeli. Če se bodo stranski udeleženci sklicevali na obstoj izjem po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da jim mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo. Po drugi strani pa v primeru, če se pozvani subjekt ne odzove na poziv k priglasitvi stranske udeležbe, organ ni dolžan sam utemeljevati npr. poslovne skrivnosti tega subjekta, saj je dokazno breme za to primarno na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje.

3.4. Glede izjeme varovanih osebnih podatkov

V ponovljenem postopku je organ po uradni dolžnosti dolžan ugotavljati tudi obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne zadošča le splošno sklicevanje na izjemo, kot je to storil organ v izpodbijani odločbi, temveč mora organ pri obstoju izjeme varstva osebnih podatkov v izrek odločbe izrecno navesti, kateri osebni podatki se na zahtevanih informacijah prekrijejo oz. se dostop do njih dovoli (npr. ime in priimek odgovorne osebe izvajalca v … členu pogodbe, ime in priimek posameznika v … točki sklepa, ipd.), v obrazložitvi odločbe pa navesti razloge za njihovo razkritje oziroma za zavrnitev prostega dostopa.

3.5. Vsebina izreka odločbe

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se na prvi strani v petem odstavku prekrije podatek o … in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

4. Sklepno

IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] EVA: 2010-2411-0004, objavljeno na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/c771040390e7efb18b43c6398ff54dc1cb95debe8eaef02fecc5b3020cf9798f

[2] Organ je naveden med revidiranci Računskega sodišča: https://www.rs-rs.si/revizije-in-revidiranje/seznam-revidirancev/revidiranec/druzba-za-avtoceste-v-republiki-sloveniji-114/

[3] Takšno stališče sta zavzela tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 in IP v odločbah št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014, št. 090-55/2014/2 z dne 16. 5. 2014 št. 090-352/2021 z dne 30. 3. 2022 idr..