prosilec - DARS d.d.

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala vse študije in strokovne podlage, ki so nastale v zvezi s hitro cesto Koper-Dragonja. Organ je prosilki posredoval 16 dokumentov, dostop do dveh študij pa zavrnil, saj naj dokumenta ne bi imel, oz. gre za dokument v nastajanju. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanima študijama razpolaga, da pa ne gre za zaključeni študiji, temveč gre za vmesni poročili, saj se študiji izdelujeta v večfaznem postopku. IP je ugotovil, da sta vmesni študiji zaključeni in podpisani celoti ter da ju je zunanji izdelovalec kot taki posredoval organu v nadaljnji postopek. Glede na navedeno izjema dokumenta v nastajanju v konkretnem primeru ni bila podana. IP je prav tako izpostavil, da predstavljata študiji okoljske informacije, saj gre pri gradnji hitre ceste za poseg v okolje, okoljske informacije pa predstavljajo absolutno javne informacije javnega značaja. IP je pritožbi prosilke delno ugodil in organu naložil, da prosilki posreduje navedeni študiji s prekritimi varovanimi osebnimi podatki.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-240/2022/6
Datum: 21. 10. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka) z dne 28. 7. 2022, zoper odločbo DARS d. d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju: organ), št. 0.5.5./2022-TB z dne 22. 7. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 28. 7. 2022 zoper odločbo DARS d. d., št. 0.5.5./2022-TB z dne 22. 7. 2022, se delno ugodi in se odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe, v elektronski obliki, posredovati naslednje dokumente:
1.1.    Izdelava prometne študije in prometno-ekonomskega vrednotenja za izgradnjo hitre ceste Koper- Dragonja, Prometna študija (zvezek 1), 1. vmesno poročilo, maj 2019, pri čemer je dolžan prekriti vsa imena in priimke članov delovnih skupin na strani 5/13 ter vsa imena, priimke, nazive in podpise na zadnji strani študije;
1.2.    Hidrološko – hidravlična študija za pripravo DPN za HC Koper – Dragonja, Hidrološka analiza, avgust 2020, maj 2021 (z vsemi prilogami), pri čemer je dolžan prekriti:
- ime, priimek, naziv in podpis odgovornega vodje naloge,
- ime, priimek, naziv in podpis prvonavedenega izdelovalca študije, oboje na naslovni strani študije.

2.    V delu, v katerem je organ dolžan skladno s prejšnjo točko tega izreka na dokumentih prekriti varovane osebne podatke, se pritožba prosilke zavrne.

3.   Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 26. 6. 2022 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za dostop do Prometne študije izdelane leta 2018, Hidrološke hidravlične študije ter vseh ostalih strokovnih podlag, ki so bile izdelane za primer DPN Hitre ceste Koper - Dragonja  za smer Škocjan - Triban - naselje Šalara (Vanganelska cesta in Partizanska ulica) - Bošamarin - "Stara" Šalara - Šmarje - Dragonja.  Informacije je želela prejeti v elektronski obliki.

Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 0.5.5./2022-TB z dne 22. 7. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilke ugodil v delu, ki se nanaša na naslednje dokumente, ki predstavljajo strokovne podlage za državni prostorski načrt za hitro cesto Koper - Dragonja:
- IDP projektna dokumentacija za hitro cesto Koper - Dragonja, odsek 0385, Proniz d. o. o., september 2009, dopolnitev oktober 2012,
- Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov na varovana območja za DPN za HC Koper - Dragonja, Aquarius d. o. o. Ljubljana, september 2016,
- Dopolnitev študije hrupa za javno razgrnitev leta 2016,
- IDP za hitro cesto Koper - Dragonja, odsek 0385, Bencinski servis Šalara - dopolnitev z varianto počivališča, Proniz d. o. o., marec 2015, dopolnitev september 2015,
- IDP elaborat ukrepov v času gradnje za javno razgrnitev leta 2016,
- IDP lokacije vnos materiala za javno razgrnitev leta 2016,
- Okoljsko poročilo na trasi HC Koper – Dragonja po reviziji in mnenju soglasodajalcev, Projektna skupina Prostor Koper d. o. o., januar 2006,
- Osnutek DPN za javno razgrnitev, ZUM urbanizem, planiranje, projektiranje d.o.o., september 2016,
- Preveritev možnosti nadkritja trase HC na območju naselja Dragonja (po predlogu Občine Piran), Proniz d. o. o., februar 2020,
- IDP - preveritev strokovnih podlag za izdelavo DPN z ozirom na pripombe iz javne razprave - objekt nadkritje trase v območju Šalare, Proniz d. o. o., december 2019,
- Strokovne podlage za kulturno dediščino in krajino za DPN za hitro cesto Koper - Dragonja, Aquarius d. o. o. Ljubljana, september 2016,
- Strokovne podlage za varstvo narave za DPN za hitro cesto Koper- Dragonja, Aquarius d. o. o. Ljubljana, september 2016,
- Strokovne podlage za tla, gozd in kmetijska zemljišča za DPN za hitro cesto Koper- Dragonja, Aquarius d. o. o. Ljubljana, september 2016,
- Strokovne podlage za vode za DPN za hitro cesto Koper - Dragonja, Aquarius d. o. o. Ljubljana, september 2016,
- Strokovne podlage s področja varstva okolja - obremenitev s hrupom, Epi Spektrum d. o. o., september 2016,
- Študija variant s predlogom najustreznejše variante poteka hitre ceste na odseku Koper - Dragonja, projektna skupina Prostor Koper d. o. o., oktober 2006.

Zahtevo prosilke je zavrnil v delu, ki se nanaša na naslednje dokumente:
- Prometna študija, izdelana leta 2018 za DPN za hitro cesto Koper- Dragonja in
- Hidrološko-hidravlična študija, izdelana za DPN za hitro cesto Koper- Dragonja.

V obrazložitvi je organ navedel, da vsi ugodeni dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja in so bili javno razgrnjeni v okviru javne razgrnitve osnutka DPN v letu 2016. Dva dokumenta »Preveritev možnosti nadkritja trase HC na območju naselja Dragonja (po predlogu Občine Piran), Proniz d. o. o., februar 2020« in »IDP- preveritev strokovnih podlaga za izdelavo DPN z ozirom na pripombe iz javne razprave - objekt nadkritje trase v območju Šalare, Proniz d. o. o., december 2019« pa sta bila izdelana kot dodatni preveritvi kasneje v sklopu priprave stališč do predlogov in pripomb iz javne razgrnitve. Ostale strokovne podlage, ki bodo še naknadno izdelane ob upoštevanju stališč do pripomb in predlogov iz javne razprave (stališča so bila potrjena marca 2022), pa se še niso pričele izdelovati. Organ ni odkril zadržkov glede posredovanja dokumentov iz 1. tč. izreka izpodbijane odločbe.

Organ je ugotovil, da z dokumentoma »Prometna študija, izdelana leta 2018 za DPN za hitro cesto Koper - Dragonja« in »Hidrološko-hidravlična študija, izdelana za DPN za hitro cesto Koper- Dragonja« še ne razpolaga, saj izdelava teh dveh strokovnih podlag še ni zaključena. Prometna študija se je sicer začela izdelovati leta 2018, hidrološko-hidravlična študija pa leta 2019, vendar še nista izdelani v celoti in v končni materializirani obliki. Posredovanje morebitnih podatkov iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, pa hkrati pomeni tudi izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predstavlja razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja, saj bi razkritje teh podatkov povzročilo napačno razumevanje vsebine dokumenta. Glede na navedeno je organ odločil, da v tem delu zavrne zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.

Zoper izpodbijano odločbo je prosilka dne 28. 7. 2022 vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je iz odločbe razbrati, da je organ zavrnil dostop do dokumentov iz 2. tč. izreka odločbe, z razlogom, da gre za informacije, ki so v postopku izdelave in predmet posvetovanja, razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje vsebine dokumenta. Navedla je, da je s strani Ministrstva za okolje in prostor dobila seznam vseh dosegljivih dokumentov in med drugimi so tudi omenjeni dokumenti pod točko 2. iz odločbe, da se nahajajo v materializirani in v elektronski obliki v arhivu organa. Po njenem mnenju niso izpolnjeni pogoji za izjemo iz 9. točke prvega podstavka 6. člena ZDJIZ, da mora zavrnjena odločba vsebovati tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave, (le ti niso in obstajajo v materializirani obliki),
- dokument mora biti še predmet posvetovanja, (niso podrobno navedli katerega posvetovanja),
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine). Specifični škodni test ni argumentiran, zakaj bi razkritje dveh dokumentov ogrozilo javnost z napačnim razumevanjem. 
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. S tako ugotovitvijo organa se ne more strinjati, saj 13. člen Zakona o varstvu okolja zagotavlja načelo javnosti. V tretjem odstavku omenjenega zakona govori, da »Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov (ne samo v organizirani 30 dnevni javni razpravi), politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja, skladno s tem zakonom.« V petem odstavku 13. člena istega zakona pa govori, da »Javnost ima pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno s tem zakonom.«  Meni, da je pritožba s tem utemeljena.

Organ je pritožbo prosilke, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 0.5.5./2022-TB z dne 12. 8. 2022, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi. 

Ob odstopu pritožbe se je organ opredelil tudi do utemeljenosti pritožbenih razlogov in navedel, da je zavrnil dostop do dokumentov iz razloga, ker z njimi še ne razpolaga, saj še nista izdelana v celoti in v končni materializirani obliki. Posredovanje morebitnih podatkov iz dokumenta, ki je še predmet izdelave in predmet posvetovanja v organu, pa pomeni tudi izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je navedel, da je po njegovem mnenju pritožba neutemeljena, zato jo je odstopil IP, z vso dokumentacijo. Organ je pojasnil, da ne razpolaga s Prometno študijo in Hidrološko-hidravlično študijo iz razlogov, ker ti dve študiji še nista vsebinsko zaključeni v celoti in nista na voljo v končni materializirani obliki in vsebini. Javno naročilo za izdelavo prometne študije in prometno-ekonomskega vrednotenja je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 28. 5. 2018. Pogodba z izbranim ponudnikom JV PNZ d. o. o. + APPIA d. o. o. je bila sklenjena 12. 9. 2018 in je javno dostopna na portalu javnih naročil. Pogodbeni rok je bil z dvema aneksoma že podaljšan, ker pa priprava končnih elaboratov zaradi zastojev v postopku priprave DPN koper - Dragonja ni možna (ni še namreč znan potek spremenjenih rešitev trase na podlagi stališč do pripomb javnosti iz marca 2022), je v podpisovanju nov aneks št. 3, s katerim se bo izdelovalcu rok podaljšal predvidoma do 31.12. 2024. Javno naročilo za izdelavo Hidrološko-hidravlične študije je bilo objavljeno na portalu javnih naročil 6. 6. 2019, pogodba z izbranim ponudnikom IZVO-R d. o. o. je bila sklenjena 29. 8. 2019 in je javno dostopna na omenjenem portalu javnih naročil. Prvotna pogodba je bila sklenjena za obdobje 24 mesecev, nato pa je z aneksoma št. 1 in št. 2 prišlo do podaljšanj pogodbenih rokov, tako da je pogodbeni rok za dokončanje študije sedaj 29.4. 2024, ko naj bi izdelovalec oddal končni elaborat. Rok za dokončanje obeh študij se lahko sporazumno tudi še podaljša, saj je neposredno odvisen od poteka postopka priprave DPN za hitro cesto Koper - Dragonja. Postopek priprave DPN sicer vodi Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) v skladu z zakonom, ki ureja prostor (ZUreP-3 ali starejši predpisi). Predpisan postopek priprave prostorskih aktov je skladen tudi z načelom sodelovanja javnosti, ki ga sicer določa 15. člen ZVO-2. Ker predstavlja Uredba o DPN predpis, ki je hkrati prostorski akt, je sodelovanje javnosti pri njegovi pripravi predvideno v zakonsko določenih fazah, za kar skrbi MOP kot pripravljavec DPN. Ker prosilka ni predložila seznama vseh dokumentov v zvezi z DPN za hitro cesto Koper- Dragonja, ki naj bi ga pridobila od MOP, se organ do tega seznama ne more opredeliti, ga pa pavšalno zavrača kot dokaz, da se dokumenti nahajajo pri organu, saj ne more izkazovati dejanskega stanja. Naročnik strokovnih podlag je namreč organ in ne MOP. Organ je ponovno ugotovil in poudaril, da ne razpolaga z obema predmetnima študijama v materializirani obliki, ker sta dokumenta še v postopku izdelave pri pogodbenih izdelovalcih. Izdelava tovrstnih študij je večfazna in poteka vzporedno s postopkom priprave DPN. Javna razgrnitev osnutka DPN je potekala jeseni leta 2016. Takrat so bile podane številne pripombe javnosti in nosilcev urejanja prostora in na njihovi podlagi je sedaj treba vsebinsko prilagoditi traso hitre ceste in njene tehnične rešitve, zato je organ moral naročiti spremembe in dopolnitve obstoječih strokovnih podlag ali celo nove strokovne podlage. Prometna študija je tako že bila naročena leta 2018, Hidrološko-hidravlična študija pa leta 2019, vendar so bila stališča do pripomb javnosti na podlagi javne razgrnitve osnutka DPN sprejeta šele marca 2022. Šele na podlagi sprejetih stališč iz marca 2022 bodo lahko izdelovalci novih strokovnih podlag (idejnega projekta) vsebinsko pristopili k spremenjenim rešitvam, nove rešitve pa bodo še predmet nadaljnjih usklajevanj z nosilci urejanja prostora, ki sodelujejo v postopku priprave DPN. Že iz same vsebine sklenjenih pogodb o naročilu izdelave študij izhaja, da mora naročnik ustreznost opravljenega dela pred zaključkom seveda potrditi, do takrat pa je študija še predmet usklajevanja. Vsakršno objavljanje vmesnih nedokončanih študij, ki morebiti sploh ne obravnavajo ustrezne vsebine oziroma zadnjih tehničnih rešitev trase hitre ceste, bi v vsakem primeru povzročilo napačno razumevanje pri javnosti, saj vsebina študij ne bi bila ažurna glede na stanje postopka priprave DPN in bi tako lahko povzročila neupravičen zastoj v postopku priprave DPN. Glede na vse navedeno organ meni, da so izpolnjeni pogoji iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja v tem delu. Prav tako niso izpolnjeni pogoji za uveljavitev izjeme po 2. ali 3. odstavku 6. člena ZDIJZ, niti tega prosilka ne zatrjuje. Ker organ ne razpolaga s Prometno študijo in Hidrološko-hidravlično študijo v zaključeni materializirani obliki, ju tudi ne more posredovati Informacijskemu pooblaščencu v pregled, posredoval pa je preostale dokumente, ki jih je posredoval tudi prosilki.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP ugotavlja, da sta predmet pritožbenega postopka dostop do (1) Prometne študije, izdelane leta 2018 za DPN za hitro cesto Koper- Dragonja in (2) Hidrološko-hidravlične študije, izdelane za DPN za hitro cesto Koper- Dragonja. Presoja tega pritožbenega postopka je torej dostop do dokumentov iz 2. tč. izreka izpodbijane odločbe, tj. v zavrnilnem delu navedene odločbe. Glede na navedeno je odločba organa v preostalem delu postala dokončna.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da z zahtevanima študijama ne razpolaga, hkrati pa je navedel, da bi posredovanje dokumentov v nastajanju povzročilo napačno razumevanje vsebine dokumentov. IP je tako prvenstveno ugotavljal, ali organ z zahtevanima študijama sploh razpolaga in ugotovil, da organ razpolaga s Prometno študijo in Hidrološko-hidravlično študijo, vendar gre za vmesne študije, saj kot pojasnjuje organ, se študije pripravljajo v večfaznem postopku, organ pa razpolaga s študijo iz trenutno zaključene faze, ne pa tudi s končnima verzijama navedenih študij, saj te še niso pripravljene. Gre torej za študiji, ki se nahajata na začetku faze 7, torej gre za osnutke poglavij glede obstoječega stanja, brez načrtovanega posega, pri čemer tudi pri vsebinah še ni obdelano celotno območje, hkrati pa je potrebna še preverba in dopolnitev vsega navedenega zaradi novih geodetskih podatkov. Organ torej razpolaga z osnutkom 1. vmesnega poročila (izdelan prometni model in sedanje in prihodnje prometne obremenitve za izhodiščno leto 2016 ter leta 2030, 2040 in 2050), pri čemer v scenarije prometa še ni vključena hitra cesta Koper – Dragonja. Celotna vsebina 1. vmesnega poročila bo še predmet nadaljnje predelave v končno poročilo. Organ meni, da bi razkritje vmesnih, nedokončno izdelanih verzij obeh študij, škodovalo javnemu interesu po prostorskemu načrtovanju hitre ceste Koper – Dragonja, saj bi nepopolni podatki vzbudili neupravičen dvom v načrtovano prostorsko ureditev.

IP je v pritožbenem postopku tako ugotovil, da organ z zahtevanima dokumentoma razpolaga, vendar se ta nahajata v nezaključeni verziji, torej gre za osnutke končnega dokumenta. Organ je navedena osnutka posredoval IP. IP ugotavlja, da se študiji nahajata v enovitem dokumentu s prilogami, organ pa je v zvezi s Hidrološko-hidravlično študijo IP tudi poslal številne dokumente, ki niso bili predmet izpodbijane odločbe (recenzije, odgovori na recenzije, poročila o pregledu študije in drugo). IP je v pritožbenem postopku presojal dostop do študij, ki sta bili predmet izreka izpodbijane odločbe, ne pa tudi do preostalih posredovanih dokumentov, v povezavi z eno od študij, saj ti dokumenti niso bili predmet odločanja v izpodbijani odločbi.

V nadaljevanju se je zato IP spustil v obravnavanje vprašanja, ali zahtevana dokumenta predstavljata prosto dostopno informacijo javnega značaja oz. ali sta zavarovana s katero od izjem, kot jih določata 5.a in prvi odstavek 6. člena ZDIJZ. IP je primarno presojal izjemo po 9. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo je v postopku zatrjeval organ.

Presoja izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ se je v izpodbijani odločbi opiral tudi na izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se zahteva lahko zavrne, če se nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zato se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana dokumenta, do katerih je organ prosilki zavrnil dostop in je predmet presoje IP, predstavljata zatrjevano izjemo.

Opredelitev izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS št. 76/05, s spremembami in dopolnitvami,  nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 4. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

IP na tem mestu ugotavlja, da iz vsebine in oblike obeh študij izhaja, da gre za vmesni verziji študij, ki po navedbah organa še ne predstavljata končnih dokumentov in vsebujeta informacije in rešitve, ki so še predmet posvetovanja in preverbe in naknadnih dopolnitev in sprememb. Organ tako z zahtevanima dokumentoma razpolaga, vendar, kot sam zatrjuje, šele v obliki vsebinsko nedokončanega osnutka, saj gre pri pripravi študij za večfazni postopek, ki še traja. IP ugotavlja, da so bile določene faze priprave dokumenta že zaključene in da so pripravljavci dokumenta organu v pregled, presojo in nadaljnje usmeritve, že poslali osnutka zahtevanih študij, pripravljena do določene faze.

IP opozarja na stališče iz prakse , po kateri vsaka različica dokumenta, torej vsak osnutek dokumenta, s katerim organ razpolaga, predstavlja samostojno informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo dokumenta. Vsaka takšna različica končnega dokumenta namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

Tolmačenje izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na način, da organ z dokumentom ne razpolaga, ker še ne razpolaga s končno in vsebinsko zaključeno celoto dokumenta, ni ustrezno in bi v praksi pomenilo, da bi lahko organi s takšnim tolmačenjem javnosti omejili dostop do vseh dokumentov, ki nastajajo v okviru večfaznih postopkov, kar pa bi bilo v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. Ob analogni primerjavi z npr. zakonodajnim postopkom, je mogoče ugotoviti, da informacijo javnega značaja ne predstavlja samo sprejet zakon, temveč tudi predlog zakona in vse kasnejše različice dokumenta z amandmaji, pri čemer je treba zagotoviti tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta (tretji odstavek 7. člena Uredbe). Iz navedenega, zlasti iz dikcije 7. člena Uredbe, je jasno razvidno, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo predloga dokumenta, pač pa tudi že vse predhodne različice dokumentov.

Obravnavana dokumenta brez dvoma predstavljata eno izmed različic dokumenta v nastajanju, ki ga v luči zgornjih navedb ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Konkretna dokumenta namreč nista več v postopku izdelave, temveč gre za dokumenta, ki ju je izdelovalec do določene faze že zaključil in poslal organu v nadaljnji postopek in pregled.

Da gre za verziji dokumenta, ki po zatrjevanju organa še nista zadnji in dokončni verzija, pa kaže tudi samo pojmovanje dokumentov (npr. vmesno poročilo), kar kaže na to, da dokument kot tak še ni zaključen in da je izdelan zgolj do določene vmesne faze. IP ugotavlja, da ni sporno, da dokumenta kot takšna, še ne predstavljata dokončne verzije same študije, vsekakor pa sta obe študiji nastali kot celota in sta bili kot taki od izdelovalca tudi že posredovani organu v nadaljnji postopek.

Da dokumenta po vsej verjetnosti nista zadnji verzija dokumenta, pa kot rečeno za obravnavani primer ni relevantno. Odločilno dejstvo v konkretnem primeru je, da zahtevana dokumenta nista več v fazi izdelave, saj za to ne izpolnjujeta pogojev iz Uredbe, ki v prvem odstavku 4. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Zahtevana dokumenta sta zaključena, izdelal ju je zunanji pripravljavec študije in ju kot zaključeni verziji poslal organu. V konkretnem primeru tako nista izpolnjena prvi in drugi pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, to je, da mora biti dokument še v postopku izdelave pri organu in da mora biti pri organu še predmet posvetovanja.

Dokumenta kot taka pa ne bi prestala niti škodnega testa (tretjega pogoja) iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Povsem jasno je namreč, da gre za osnutek, ki ni pravno zavezujoč dokument, da iz dokumentov samih izhaja, da gre za vmesno fazo priprave končnega dokumenta, da sta dokumenta še vsebinsko odprta in stvar usklajevanj. Zato takšna dokumenta zagotovo ne moreta povzročiti napačnega razumevanja njune vsebine, saj je očitno in vsakomur razumljivo, da vsebina še ni izpopolnjena in zaključena. IP na tem mestu dodaja, da je smisel transparentnosti postopka tudi v tem, da se širša strokovna in nestrokovna javnost, torej vse zainteresirane skupine, vključijo v postopek sprejemanja dokumentov in na ta način izrazijo svoja mnenja in stališča o predlaganem dokumentu. Sodelovanje javnosti že v samem začetku postopka sprejemanja določenih dokumentov pripomore k temu, da so sprejeti predpisi dejansko implementirani tudi v praksi.

IP zaključuje, da v konkretnem primeru ni podan noben izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj dokumenta, ki ju zahteva prosilka in s katerima razpolaga organ, tj. nezaključeni verziji končnega dokumenta, nista več v postopku izdelave in nista več predmet posvetovanja, poleg tega pa njuno razkritje tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njune vsebine v smislu, kot to določa 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Okoljski podatki

Na tem mestu IP opozarja tudi na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem.

Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-2, ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti. Prvo načelo je opredeljeno v 8. členu ZVO-2, ki določa, da država in občina pri sprejemanju politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov, ki se nanašajo na varstvo okolja, omogočata sodelovanje povzročiteljev obremenitve, izvajalcev javnih služb varstva okolja ter drugih oseb, ki opravljajo dejavnosti varstva okolja, in javnosti. Načelo javnost pa izhaja iz 15. člena ZVO-1, ki določa, da so okoljski podatki javni. Vsakdo ima pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje v drugih državah, ki bi lahko vplivali na okolje v Republiki Sloveniji. Javnost ima pravico sodelovati tudi upravnih postopkih, ki se nanašajo na posege v okolje.

Dostop do okoljskih podatkov ureja prvi odstavek 160. člena ZVO-2, na podlagi katerega morajo državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja. V tem delu ZVO-1 torej jasno napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. 160. člen ZVO-2 v drugem odstavku določa, da so okoljski podatki tudi podatki o stanju okolja in njegovih delov. Skladno s 3. členom ZVO-2 je okolje tisti del narave, kamor seže ali bi lahko segel vpliv človekovega delovanja. Deli okolja so mineralne surovine, tla, voda, zrak, živalske in rastlinske vrste, vključno z njihovim genskim materialom. Skladno s 4. tč. tretjega odstavka predstavlja poseg v okolje vsako človekovo ravnanje ali opustitev ravnanja, ki lahko vpliva na okolje tako, da škoduje človekovemu zdravju, počutju in kakovosti njegovega življenja ter preživetju, zdravju in počutju drugih organizmov, in se nanaša zlasti na onesnaževanje okolja, emisije v okolje, rabo naravnih dobrin, povzročanje tveganja za okolje, med drugim z gradnjo in uporabo objektov, opravljanjem proizvodnih in drugih dejavnosti, dajanje proizvodov na trg in njihovo potrošnjo ter ravnanjem z odpadki.

V konkretnem primeru sta predmet presoje dve študiji, ki sta namenjeni izgradnji hitre ceste Koper-Dragonja. Izgradnja navedene ceste predstavlja poseg v okolje in s tem tudi okoljsko informacijo. Prometna študija namreč kaže na obremenitev okolja s prometom, medtem ko hidrološko hidravlična študija vsebuje informacije o relevantnih vodotokih, hidravličnih izračunih in načrtovanih hidrotehničnih ukrepih. Tovrstne informacije so, na podlagi druge alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, absolutno javne. Da gre pri tovrstnih informacijah za informacije, povezane z okoljem, izhaja tudi iz relevantne sodne prakse Sodišča Evropske Unije (Court of Justice of the European Union), ki je v sodbi z dne 17. 6 1998 (Mecklenburg (C-321/96, EU:C:1998:300), odločila, da je treba pojem »informacija, ki je povezana z okoljem« tolmačiti široko in v to definicijo zajeti številne aspekte okolja in dejavnosti, povezane z njim. Tako je sodišče odločilo, da je zahteva za dostop do informacij prosilca Mecklenburga, ki je od nemškega organa zahteval dokumentacijo v zvezi z izgradnjo »zahodne obveznice«, zahteva, ki se nanaša na pridobitev okoljskih informacij, saj je te treba tolmačiti v najširšem možnem kontekstu.

Po preučitvi vseh navedenih pravnih podlag in pregledu vsebine zahtevanih dokumentov IP ugotavlja, da dokumenta predstavljata študiji, ki se nanašata na poseg v okolje (izgradnja hitre ceste) in kot takšni predstavljata okoljske podatke, ti podatki pa, na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne morejo biti izvzeti iz prostega dostopa do informacij javnega značaja (ne glede na morebitne zatrjevane izjeme od prostega dostopa), kar pomeni, da sta študiji tudi iz tega razloga prosto dostopni informaciji javnega značaja. 

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

IP je po uradni dolžnosti preveril, ali presojani študiji vsebujeta varovane osebne podatke, ki bi jih bilo treba, v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na dokumentih prekriti.

S 25. 5. 2018 se je začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov je pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka.

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v prvi točki 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, predvsem, ali je podana zakonska podlaga za razkritje osebnih podatkov.

IP ugotavlja, da iz zahtevanih dokumentov izhajajo osebna imena posameznikov, ki so pripravljali navedene študije in so zaposleni pri zasebnih gospodarskih družbah. Prav tako iz zahtevanih dokumentov izhajajo imena in priimki samostojnih podjetnikov in imena avtorjev publikacij, iz katerih so črpani viri za izdelavo študij.

IP navaja, da ime in priimek samostojnega podjetnika ne predstavlja osebnega podatka, saj gre pri samostojnem podjetniku za gospodarski subjekt, osebni podatki pa se nanašajo na posameznike, tj. fizične osebe. IP dalje navaja, da imena in priimki avtorjev virov in publikacij, niso varovani osebni podatki, saj njihovo razkritje določa Zakon o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 16/07, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZASP), ki določa, da ima avtor izključno pravico do priznanja avtorstva na svojem delu in do tega, da se pri objavi dela navede njegovo avtorstvo.

IP ugotavlja, da zakonska podlaga za razkritje posameznikov, ki so zaposleni v gospodarskih družbah, kot subjektih zasebnega prava, ne obstaja. Glede na navedeno so njihova imena in priimki varovani osebni podatki, ki jih je na predmetnih dokumentih treba prekriti, skladno s 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Zaradi ugotovljenega obstoja varovanih osebnih podatkov v zahtevanem dokumentu, je IP v nadaljevanju presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Organ mora podatke izbrisati na način iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki določa, da se v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. čl. ZDIJZ, šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče med drugim fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki oz. v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki. Skladno z navedenim je IP organu naložil izvedbo delnega dostopa do zahtevanih dokumentov, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

Sklepno

IP v zaključku dodaja, da v konkretnem primeru ni presojal, ali predmetni dokumenti predstavljajo avtorsko delo v povezavi z načinom seznanitve z zahtevano dokumentacijo, saj se je pri tem oprl na drugi odstavek 25. člena ZDIJZ, ki določa, da če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko in sorodne pravico, in je imetnik pravic tretja oseba, organ v primeru iz prejšnjega odstavka prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled. Vendar, kadar gre za podatke iz druge alineje tretjega odstavka 6. člena tega zakona (tj. kadar gre za okoljske informacije, kar je bilo v konkretnem primeru tudi ugotovljeno), organ ne glede na prejšnji stavek omogoči dostop v skladu s prejšnjim odstavkom, ki prosilcu daje pravico, da se mu dokumenti posredujejo na izbrani način (dajo na vpogled oz. se zagotovi prepis, fotokopijo ali elektronski zapis), prosilka pa je v konkretnem primeru zahtevala informacije v elektronski obliki.

IP v postopek tudi ni pozval stranskih udeležencev, saj je v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni (a26.a člen ZDIJZ). Ker se je v konkretnem postopku odločalo o dostopu do okoljskih informacij, ki so skladno z ZDIJZ absolutno javne informacije, je bila stranka postopka samo prosilka.

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilke delno utemeljena. Kot izhaja iz prvega odstavka 252. člena ZUP organ druge stopnje v primeru, če ugotovi, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja ali da je bil napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno v zadevi, ali če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo, odpravi odločbo prve stopnje in sam reši zadevo. Zato je v konkretnem primeru IP delno odpravil odločbo organa in sam rešil zadevo. Organ je prosilki dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe. V delu (glede varovanih osebnih podatkov, ki jih mora organ na posredovanih dokumentih prekriti) je IP pritožbo prosilke, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot izhaja iz 3. tč. izreka tega sklepa in te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.
 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbe ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka