prosilec - Borzen, d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dostop do odločb, s katerimi je organ odločil o upravičenosti do nadomestil in njihovem izplačilu konkretnemu dobavitelju električne energije in zemeljskega plina. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem, da ne gre za informacije po 4.a členu ZDIJZ in dodatno, da gre za poslovno skrivnost. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zavezanec tako po 1.a kot tudi po 1. členu ZDIJZ, kar pomeni, da bi moral ugotavljati še, ali zahtevane odločbe predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Organ je torej zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje in posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. IP je odpravil odločbo prve stopnje in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-162/2024/4

Datum: 10. 6. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 19. 4. 2024, zoper odločbo družbe Borzen d.o.o., Dunajska 156, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. OIJZ-2024/4 z dne 27. 3. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 19. 4. 2024 se ugodi in se odločba družbe Borzen d.o.o., št. OIJZ-2024/4 z dne 27. 3. 2024, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.         V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1) Organ je 8. 3. 2024 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec prosil, da mu organ v elektronski obliki posreduje naslednje dokumente:

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 4.902,65 EUR dne 14. 7. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o.,

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 24.448,95 EUR dne 20. 7. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o.,

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 77.326,73 EUR dne 10. 8. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o.,

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 108.723,77 EUR dne 10. 8. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o.,

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 414.535,02 EUR dne 4. 9. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o.,

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 256.189,19 EUR dne 25. 10. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o.,

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 47.698,44 EUR dne 7. 11. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o.,

- odločbo - pravno podlago za transakcijo 165.058,25 EUR dne 7. 11. 2023, nakazano prejemniku Energija plus d.o.o..

(2) Organ je z odločbo št. OIJZ-2024/4 z dne 27. 3. 2024 zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja skladno z 1.a členom ZDIJZ kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Ugotovil je, da zahtevane informacije niso informacije javnega značaja, zato je skladno z drugim odstavkom 22. člena ZDIJZ izdal pisno odločbo, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ je ugotovil, da je prosilec zahteval dostop do odločb, izdanih na predlog upravičenca. Dalje je organ ugotovil, da ne gre za informacije, ki jih kot informacije javnega značaja določa 4.a člen ZDIJZ oziroma preostale informacije, ki so predmet zahteve za posredovanje dokumentacije, predstavljajo pa tudi izjemo na podlagi 6. člena ZDIJZ, ki določa, v katerih primerih lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Prav tako tudi ne gre za izjemo iz 6.a. člena ZDIJZ. Organ je povzel prvi odstavek 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da so podatki, ki jih zahteva prosilec, poslovna skrivnost upravičenca. Skladno z določbami 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Organ je povzel 2. člen Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19) in navedel, da so podatki, do seznanitve s katerimi je prosilec upravičen, javno dostopni, prav tako tudi iz same zahteve za dostop do informacij javnega značaja z dne 6. 3. 2024 izhaja, da se je prosilec z njimi že seznanil (datum ter višina nakazila). Z razkritjem podatka o ceni ter količini oziroma kalkulaciji cene bi upravičenec izgubil konkurenčno prednost v odnosu do konkurence, prav tako bi lahko izgubil pogajalsko prednost v odnosu do potencialnega kupca oziroma prodajalca. V primeru, da bi bile takšne informacije razkrite, bi se prosilcu omogočil vpogled v poslovno strategijo upravičenca (v tem primeru družbe Energija plus d.o.o.), saj bi se v celoti seznanil tako z nabavnimi, kot tudi prodajnimi cenami ter na ta način neutemeljeno pridobil konkurenčno prednost na trgu, saj prosilec opravlja smiselno podobno dejavnost, kot tudi upravičenec. Posledično cene in količine, po katerih upravičenec kupuje oziroma prodaja električno energijo, niso predmet razkritja po ZDIJZ ter so kot takšne poslovna skrivnost in jih je organ dolžan varovati. Glede na zgoraj navedeno je organ, na podlagi 22. člena ZDIJZ, izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilca zavrnil.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

(3) Dne 19. 4. 2024 je organ prejel pritožbo zoper odločbo št. OIJZ-2024/4 z dne 27. 3. 2024, v kateri je prosilec povzel vsebino izpodbijane odločbe ter prvi odstavek 4. člena, 5. člen, prvi in tretji odstavek 3. člena ZDIJZ. Navedel je, da organ v izpodbijani odločbi sploh ni ugotavljal, ali je v konkretnem primeru podana izjema po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ali gre pri zahtevani dokumentaciji, ki je predmet zahteve za dostop do informacij javnega značaja, za tako informacijo, ki se nanaša na porabo javnih sredstev. Iz navedenega razloga je prvostopenjska odločba pomanjkljivo obrazložena in se je ne da preizkusiti. Prosilec je izpostavil, da so navedbe organa, »da bi z razkritjem podatka o ceni ter količini oziroma kalkulaciji cene, upravičenec izgubil konkurenčno prednost v odnosu do konkurence, prav tako bi lahko izgubil pogajalsko prednost v odnosu do potencialnega kupca oziroma prodajalca«, povsem pavšalne in neizkazane. Poleg tega so cene, po katerih je upravičenec dobavljal električno energijo v letu 2023 oz. cene, ki so bile podlaga za izračun nadomestila in transakcij, popolnoma drugačne od današnjih cen, zato že iz tega razloga ni mogoče govoriti o izgubi »konkurenčne in pogajalske prednosti upravičenca«. Po mnenju prosilca se vse zahtevane informacije - odločbe na podlagi katerih je bilo upravičencu iz sredstev proračuna RS izplačanih skupno cca 6 milijonov evrov, nedvoumno nanašajo na podatek o porabi javnih sredstev, zato bi moral prvostopenjski organ dostop do tovrstne informacije odobriti. V konkretnem primeru gre namreč za situacijo iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker je prosilec zahteval dokument - odločbo oz. pravno podlago za izplačilo javnih sredstev. Stališče organa, ki je prosilcu zavrnilo dostop do informacij z obrazložitvijo, »da zahtevane informacije predstavljajo poslovno skrivnost«, je nepravilno. Dostop do zahtevanih informacij javnega značaja je vedno treba dovoliti, če gre za podatke o porabi javnih sredstev (razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače). Obstoj poslovne skrivnosti ni naveden med izjemami opredeljenimi v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbah št. I U 764/2015 in št. II U 188/2014. Prosilec je opozoril na 2. člen ZDIJZ, po katerem je treba zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov (oblasti) glede njihovega delovanja, kar pomeni nadzorno funkcijo ZDIJZ, za izvajanje tega nadzora pa javnost potrebuje informacije, ki so s tem povezane. Javnost takšnih podatkov je nujna že z vidika varstva konkurence in morebitnih zlorab. Transparentnost porabe javnih sredstev ima v okviru ZDIJZ posebno mesto, namreč, kadar gre za podatke o porabi javnih sredstev, predstavlja to izjemo od splošnih izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. To pomeni, da se praviloma, ne glede na morebiten obstoj izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s tretjim odstavkom 6. člena, dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Zakon torej v primeru podatkov, ki odsevajo porabo javnih sredstev, določa, da prevlada interes javnosti kljub obstoju morebitnih drugih zasebnih interesov (npr. poslovnih skrivnosti). Pravica do dostopa do informacij javnega značaja ima tudi funkcijo nadzora, saj omogoča državljanom nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti nad porabo javnih sredstev. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 1125/2017, katere del je prosilec v pritožbi tudi povzel. V zvezi s tem se je prosilec skliceval še na sodbi Upravnega sodišča št. I U 764/2015 in št. I U 599/2014. Iz zgornjih pojasnil je razvidna nepravilnost odločitve organa, ko je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih informacij javnega značaja. Zato prosilec IP predlaga, da pritožbi ugodi in odločbo organa št. OIJZ-2024/4 z dne 27. 3. 2024 odpravi, hkrati pa prvostopenjskemu organu naloži, da je dolžan prosilcu posredovati oz. odobriti dostop do zahtevanih dokumentov.

(4) Organ je pritožbo z dopisom št. IZHOD-456-2608 z dne 29. 4. 2024, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

(5) IP je na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP, z dopisom št. 090-162/2024/2 z dne 7. 5. 2024, o pritožbi seznanil gospodarsko družbo Energija plus d.o.o. (v nadaljevanju stranski udeleženec), ki je stransko udeležbo priglasila z dopisom št. 100003945684 z dne 15. 5. 2024.

Pritožba je utemeljena.

(6) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) Prosilec izpodbija odločbo organa št. OIJZ-2024/4 z dne 27. 3. 2024 v celoti. IP najprej ugotavlja, da je bil z odločbo prekršen materialni zakon, kajti organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po 1.a členu ZDIJZ, kar pa ne drži.

1.     Položaj zavezanca

(8) Organ je zavezanec tudi po 1. členu ZDIJZ, in sicer kot pravna oseba javnega prava in kot izvajalec gospodarske javne službe. Iz javno dostopnega Registra zavezancev, ki ga vodi AJPES,^[1] izhaja, da je organ po ZDIJZ zavezanec kot:

- gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava,

- druga oseba javnega prava kot nosilec javnega pooblastila po Aktu o ustanovitvi družbe BORZEN Koncesijska pogodba.

(9) Iz Letnega poročila organa za leto 2022^[2] in iz Akta o ustanovitvi družbe Borzen, operater trga z elektriko, d.o.o., ki ga je Vlada RS potrdila na 21. redni seji 19. 10. 2022, izhaja, da je bil organ ustanovljen na podlagi 485.a člena Energetskega zakona za izvajanje nalog obvezne gospodarske javne službe organiziranja trga z električno energijo. Osnovna dejavnost organa je izvajanje gospodarske javne službe dejavnost operaterja trga z električno energijo. Poleg tega organ na podlagi javnega pooblastila skladno s četrtim odstavkom 94. člena Zakona o oskrbi z električno energijo (Ur. l. RS, št. 172/21; v nadaljevanju: ZOEE) izdaja različne predpise, za katere mora pred njihovo objavo v Uradnem listu Republike Slovenije pridobiti soglasje Agencije za energijo. Nadalje organ izvaja obvezno državno gospodarsko javno službo dejavnosti centra za podpore. Iz navedenega izhaja, da je organ kot izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila zavezanec tudi na podlagi 1. člena ZDIJZ, takšno stališče pa izhaja tudi iz pretekle prakse IP.^[3]

(10) Organ, ki je pri izdaji izpodbijane odločbe izhajal iz tega, da je zavezanec le na podlagi 1.a člena ZDIJZ, je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, ki je pomembno za odločitev v obravnavani zadevi, kar IP podrobneje pojasnjuje v nadaljevanju te obrazložitve.

2.     Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in vrnitev v ponovljeni postopek

(11) Zaradi napačne uporabe materialnega prava glede obsega zavezanosti organa po ZDIJZ posledično organ ni popolno ugotovil dejanskega stanja glede obstoja informacij javnega značaja, saj je opredelitev informacije javnega značaja pri zavezancih po 1.a členu ZDIJZ bistveno ožja od opredelitve tega pravnega pojma po 1. členu ZDIJZ. Organ je v izpodbijani odločbi navedel le, da pri zahtevanih informacijah ne gre za informacije, ki jih kot informacije javnega značaja določa 4.a člen ZDIJZ, ni pa se opredelil glede 4. člena ZDIJZ, ki določa, kaj so informacije javnega značaja pri zavezancih po 1. členu ZDIJZ. Poleg tega organ ne v izreku ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel zahtevanih dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati (npr. z navedbo številke in datumov dokumentov), temveč je le povzel zahtevo prosilca. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, kakšen ugotovitveni in dokazni postopek je organ sploh izvedel, da bi ugotovil, kateri dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca pri njem obstajajo, saj se v postopku ni opredelil do vsakega izmed zahtevanih dokumentov. Posledično organ tudi ni ugotavljal obstoja izjem po posameznih dokumentih oziroma podatkih ter se opredelil glede možnosti izvedbe delnega dostopa. Organ je torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kot je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

(12) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(13) Glede na to, da organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet pritožbe, ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. kakšne posledice bi povzročila javna dostopnost do posameznih podatkov iz zahtevanih dokumentov, ali je mogoče izvesti delni dostop do zahtevanih dokumentov in kaj bi ta obsegal, kdo so stranski udeleženci v postopku in ali so njihove navedbe utemeljene…), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(14) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

3.     Navodila, v čem je treba dopolniti postopek

(15) Organ bo moral v ponovljenem postopku upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

3.1. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

(16) Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[4] Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva in kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja.

(17) Z namenom čimbolj učinkovitega vodenja ponovljenega postopka IP pojasnjuje, da je definicija informacije javnega značaja za zavezance po 1. členu ZDIJZ navedena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, v katerem so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),

2. da organ z njo razpolaga,

3. da se informacija nahaja v materializirani obliki.

(18) IP poudarja, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oziroma ustvaril v zvezi s svojim delovnim področjem. Za opredelitev delovnega področja organa v obravnavani zadevi je pomembno dejstvo, da je ena izmed nalog, ki jih opravlja organ kot operater trga z električno energijo, torej kot izvajalec javne službe, ugotavljanje upravičenosti in izplačevanje nadomestil iz 4. člena Uredbe o določitvi nadomestila dobaviteljem električne energije (Uradni list RS, št. 4/23 in 58/23) in 4. člena Uredbe o določitvi nadomestila dobaviteljem zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 4/23 in 58/23). Na podlagi vloge posameznega dobavitelja električne energije oziroma zemeljskega plina organ skladno z 18. členom Zakona o nujnem posredovanju za obravnavo visokih cen energije (Uradni list RS, št. 158/22 in 49/23; v nadaljevanju ZNPOVCE) in obema navedenima uredbama, ki mu to nalogo nalagata v 3. členu, izda odločbo, s katero odloči o upravičenosti do nadomestil in njihovem izplačilu. Te odločbe so predmet zahteve prosilca v obravnavani zadevi, zato ni nobenega dvoma, da sodijo v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ. Takšna opredelitev delovnega področja organa je skladna tudi s pravno teorijo in prakso.

(19) Iz Komentarja ZDIJZ izhaja, da je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa (Senko Pličanič, ur.: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana 2005, str. 82). Termin delovnega področja organa se deloma naslanja na Uredbo o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom, iz katere izhaja, da gre pri informacijah iz delovnega področja organa za informacije, ki nastanejo pri delu organa (za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). Podobno izhaja tudi iz Priporočila SE št. 2 (2002), ki pojem uradnega dokumenta razlaga kot vse informacije, ki so povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Široka opredelitev izhaja tudi iz Obrazložitvenega poročila Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov, ki razlaga, da so uradni dokumenti vsi tisti, ki jih organi oziroma javni uslužbenci prejmejo (ali ustvarijo) v zvezi z opravljanjem svojih nalog. Navedena Konvencija, ki zavezuje tudi Republiko Slovenijo, določa, da lahko s posebno izjavo država podpisnica določi, da »javni organi« vključuje tudi: zakonodajne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi, pravosodne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi ter fizične ali pravne osebe, kadar izvajajo javne funkcije ali poslujejo z javnimi sredstvi v skladu z notranjim pravom. Iz Zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 1/23) izhaja, da je Republika Slovenija podala posebno izjavo, ki vključuje vse tri točke. To pomeni, da je Republika Slovenija pravne osebe, kadar izvajajo javne funkcije ali poslujejo z javnimi sredstvi, zavezala k posredovanju vseh dokumentov, ki jih imajo (če ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa). Navedene opredelitve delovnega področja organa so torej zelo široke in ne izključujoče. Opravljanje javnopravnih nalog oz. dejavnosti, delo organa, opravljanje nalog itd. so pojmi, ki jasno kažejo na to, da je delovno področje organa celokup (javnopravnih) aktivnosti, ki jih izvaja organ brez omejevanja zgolj na temeljna področja, zaradi katerih je bil ustanovljen, temveč z vključevanjem vseh področij, na katerih deluje.

(20) Ministrstvo za javno upravo je v mnenju št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011 interpretiralo informacije z delovnega področja organa tako, da je navedlo, da so informacije javnega značaja praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. Ministrstvo za javno upravo je v citiranem mnenju poudarilo, da se lahko informacija nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa. Informacije javnega značaja so torej vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd.

(21) Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS (npr. sodba št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007) poudarja, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Zakonitost poslovanja in delovanja, odločitve organa, zakonske dolžnosti organa, dolžnosti, ki jih ima organ kot delodajalec, ukrepi oz. odločitve, ki jih drugi organi sprejmejo vezano na delovanje organa, finančne posledice, varnost in zdravje pri delu, posamezni postopki, ki jih vodi organ, notranje delovanje ipd., vsekakor so informacije, ki nastanejo pri izvajanju javnopravnih nalog organa, oz. nalog, ki so javnopravno regulirane, zato so nedvomno informacije javnega značaja. V delovno področje organa sodi tudi izvrševanje drugih zakonskih pristojnosti organa, denimo na delovnopravnem področju, na področju varstva upravnih pravic posameznikov, avtorskopravnem področju, okoljevarstvenem področju, področju zagotavljanja splošne varnosti, finančnih in proračunskih obveznostih itd.

3.2. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

(22) V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,^[5] opredeliti do naslednjih vprašanj:

1.  ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
2.  če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(23) Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(24) IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost konkretno izkazati izpolnjevanje vseh pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS, in sicer predstavlja poslovna skrivnost strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Kakor je opozoril že prosilec v pritožbi, nikakor ni dovolj zgolj pavšalno in neizkazano zatrjevanje, da dokument vsebuje podatke o cenah in količinah, ki mu jih je posredoval dobavitelj, in kakšne posledice za dobavitelja bi nastale z njihovim razkritjem. IP ob tem opozarja, da prosilec ne zahteva dokumentov morebitnih stranskih udeležencev, temveč dokument organa, ki je povezan z izračunom nadomestil dobavitelju zemeljskega plina, pri čemer so bili podatki morebitnih stranskih udeležencev zgolj podlaga za pripravo, zato že po naravi stvari ni mogoče slediti organu, da vsi podatki v zahtevanih dokumentih izpolnjujejo pogoje poslovne skrivnosti. Organ bo torej moral primarno razjasniti, ugotoviti in obrazložiti, ali »vhodni podatki« morebitnih stranskih udeležencev izpolnjujejo pogoje poslovne skrivnosti in nadalje, ali jih zahtevani dokument vsebuje ter v katerem delu, zaradi ocene izvedbe delnega dostopa. Organ namreč sam po sebi ne more imeti poslovne skrivnosti, nevzdržna pa bi bila situacija, da bi zaradi varstva pravic tretjih subjektov, bil onemogočen dostop do dokumenta v celoti, saj je dokument nastal v zvezi z izračuni in izplačili nadomestil dobavitelju zemeljskega plina, kar je, kot je pojasnjeno že zgoraj, javnopravno delovanje organa, ki je vselej podvrženo preglednosti.

(25) Ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke o porabi javnih sredstev, zaradi česar ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ v povezavi s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS). Na to pravilno opozarja tudi prosilec v pritožbi s sklicevanjem na sodno prakso, ki je IP v izogib ponavljanju na tem mestu ne navaja ponovno. IP pripominja, da je glede višine nakazila, ki se nahaja v zahtevanih dokumentih, že sam organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pritrdil (vendar tega potem pri svoji odločitvi ni upošteval), da je prosilec do seznanitve s tem podatkom upravičen, ker je javno dostopen. Kot pravilno navaja prosilec v pritožbi, gre za informacije o transakcijah, ki so javno objavljene v aplikaciji ERAR, kar kaže na to, da gre za podatke o porabi javnih sredstev.

(26) Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

(27) Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva in izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja, so predmet njegove presoje ter jih, kot že rečeno, določno navesti (torej vsaj s številko in datumom dokumenta) in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta (katera izjema je podana pri posameznem dokumentu in glede katerih konkretnih podatkov ter konkretno obrazložiti, ali so izpolnjeni vsi elementi za obstoj te izjeme).

3.3. Glede stranskih udeležencev

(28) Glede na to, da se zahtevani dokumenti nanašajo na konkretnega dobavitelja zemeljskega plina, pri čemer iz predloženega spisa zadeve ne izhaja, da bi organ ta subjekt pritegnil v postopek, slednje predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Organ mora v ponovljenem postopku odpraviti procesno napako ter upoštevaje 43. in 44. člen ZUP, v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim dati možnost, da se udeležijo postopka ter da se opredelijo glede vprašanja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja oz. da uveljavljajo obstoj katere izmed zakonskih izjem. Ko oz. če bo organ prejel morebitne odgovore zainteresiranih tretjih oseb, mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z izjavami stranskih udeležencev še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do njih opredeli. V kolikor se bodo stranki udeleženci sklicevali na obstoj izjem po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da jim mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo.

3.4. Vsebina izreka odločbe

(29) Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se na prvi strani v petem odstavku prekrije podatek o cenah zemeljskega plina za posamezen segment odjemalcev in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

4.     Sklepno

(30) IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(31) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(32) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] https://www.ajpes.si/RZIJZ/Vpogled/Zavezanec#/1613383000/2024-05-28.

[2] https://www.borzen.si/Portals/0/SL/Splošno/Letno%20poročilo%202021-Borzen.pdf (stran 17-19).

[3] Glej npr. odločbe IP št. 090-83/2024 z dne 19. 3. 2024, št. 090-382/2023 z dne 8. 3. 2024, št. 090-292/2023 z dne 20. 10. 2023 in št. 090-8/2010/4 z dne 4. 3. 2010.

[4] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[5] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.