prosilec - Borzen d.o.o.

POVZETEK:

Organ je delno zavrnil dostop do zahtevanih podatkov ter se pri tem skliceval na izjeme od dostopa po 1., 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je po pregledu spisovne dokumentacije oziroma izpodbijane odločbe ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ ni konkretno opredelil, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje, organ tako nadalje izjem od dostopa ni apliciral na posamezne dokumente in se tudi ni v ničemer določno opredelil do izpostavljenih izjem ter tako tudi ni presojal možnosti uporabe delnega dostopa do zahtevanih dokumentov. Ker organ torej ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-292/2023/4

Datum: 20. 10. 2023

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah (v nadaljevanju: IP), po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … in …, ki ju oba zastopa … (v nadaljevanju: prosilca), z dne 14. 9. 2023, zoper odločbo družbe BORZEN, operater trga z elektriko, d. o. o., Dunajska cesta 156, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. OIJZ-2023/1 z dne 28. 8. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilcev z dne 14. 9. 2023 se ugodi. Odločba družbe BORZEN, operater trga z elektriko, d. o. o., št. OIJZ-2023/1 z dne 28. 8. 2023, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilca sta, na podlagi ZDIJZ, z zahtevo z dne 27. 7. 2023 zahtevala:

-       vso komunikacijo (elektronsko, pisno, zaznamke sestankov, izjave udeležencev ipd.) med organom in družbo … (v nadaljevanju: dolžnik), vezano na poplačilo terjatev dolžnika (strankam prosilca ali upnikom), ter tudi podatek, ali je bilo poplačilo komunicirano tudi z drugimi upniki, ki imajo zavarovane terjatve;

-       pravne podlage, ki so bile posredovane kolegiju za odločanje o poplačilu izvršilnega upnika – sklepe kolegija ter vse priložene dokumente in utemeljitve diametralno nasprotne odločitve glede na do takrat zastopano stališče (in zastopano še naprej v drugih primerih);

-       morebitne sporazume, sklenjene med organom in dolžnikom in/ali upniki glede poplačila terjatev;

-       pojasnilo glede posredovanja elektronske korespondence med prosilcema in predstavniki organa tretjim (kdaj, komu in na kakšni podlagi);

-       podatke glede poplačila terjatev upnikov dolžnika od leta 2020 dalje, ker obstaja sum, da je bil eden od upnikov že poplačan in to nezakonito v času teka prisilne poravnave, kar vključuje tudi poplačilo upnikov po 25. 5. 2023;

-       podatke o tem, kateri je bil drugi upnik v vrstnem redu in kakšna škoda »naj bi mu nastajala« (kot to izhaja iz vloge sodišču z dne 26. 4. 2023).

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. OIJZ-2023/1 z dne 28. 8. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilcev delno ugodil, in sicer je zahtevi delno ugodil v delu, ki se nanaša poplačilo terjatev upnikov dolžnika od leta 2020 dalje, vključno s poplačili upnikov po 25. 5. 2023 (1. točka izreka). V preostalem delu je zahtevo prosilcev zavrnil. V zvezi s svojo odločitvijo v 1. točki izreka je organ izpostavil določbe 4.a člena ZDIJZ. Navedel je, da zahtevane informacije o poplačilu terjatev upnikov dolžnika od leta 2020 dalje predstavljajo informacije iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta. Organ je namreč terjatve dolžnika (upravičenca do sredstev podporne sheme) v letu 2020 sprva poravnaval upniku, skladno z notificiranim odstopom terjatev v zavarovanje, v času postopka prisilne poravnave, tj. terjatve nastale v obdobju od 18. 6. 2020 dalje, pa je sredstva nakazoval upravičencu do sredstev podporne sheme - dolžniku. Po končanju postopka je terjatve dolžnika zadrževal dokler ni izvedel poplačila izvršilnega upnika 25. 4. 2023. Po poplačilu izvršilnega upnika je organ terjatve dolžnika ponovno poravnaval upniku, skladno z notificiranim odstopom terjatev v zavarovanje. Glede na navedeno je organ odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka. V zvezi z ostalimi zahtevanimi informacijami pa je organ ugotovil, da ne gre za informacije po 4.a členu ZDIJZ, zato je ugotavljal obstoj izjem po 6. členu ZDIJZ ter izpostavil izjeme po 1., 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da so vse informacije oziroma dokumentacija, vezane na poplačilo terjatev (zadržanih sredstev) dolžnika (vsa morebitna listinska dokumentacija v zvezi s komunikacijo z različnimi deležniki, podlaga za odločitev kolegija ipd.), z internim aktom družbe opredeljene kot poslovna skrivnost. Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti družbe Borzen, d.o.o., z dne 9. 12. 2022, v drugem odstavku 5. člena določa, kateri podatki oziroma informacije so opredeljene kot poslovna skrivnost. Poleg navedenega gre za dokumentacijo, ki je neposredno povezana s poslovnimi interesi in poslovnimi odločitvami družbe in kot taka predstavlja tudi dokumentacijo, ki je bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa ter tako predstavlja izjemo tudi po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tudi informacije, vezana na identiteto ostalih upnikov dolžnika oziroma vrstni red upnikov ter kakšna škoda naj bi jim nastajala, niso informacije, ki jih kot informacije javnega značaja določa 4.a člen ZDIJZ. Podatki, ki jih zahteva prosilec, so predmet razmerja med tretjimi osebami, v katerih organ nastopa samo kot dolžnikov dolžnik. ZDIJZ se po oceni organa ne more uporabljati za razmerja, v katerih zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja ni stranka, zato organ ni upravičen do razkrivanja teh podatkov. Ne glede na navedeno pa gre tudi za informacije, ki jih navedeni pravilnik določa kot poslovno skrivnost v 6. členu, saj gre za podatke oziroma informacije, ki so bili s strani tretjih oseb zaupani organu. Glede na zgoraj navedeno je tako organ odločil, kot to izhaja iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 4. 9. 2023 iz več razlogov. Glede napačne uporabe materialnega prava in napačno ugotovljenega dejanskega stanja je navedel, da je organ spregledal, da gre pri ostalih zahtevanih podatkih za informacijo iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta oziroma za informacije, ki so nastale na podlagi tega pravnega posla oziroma so z njim neposredno povezane, in je za njihovo razkritje (v primeru, če bi veljala katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Nadalje je izpostavil, da je organ v izpodbijani odločbi uveljavljal izjeme po 1., 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer izjem ni določno navedel in obrazložil na splošno za vso zahtevano dokumentacijo, še manj pa za posamezno točko zahtevane dokumentacije. Prosilec je tako izpostavil, da organ ni niti z besedo pojasnil, kateri podatki in zakaj naj bi bili opredeljeni kot tajni. Glede na definicijo tajnega podatka po Zakonu o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP) si prosilec težko predstavlja, kateri zahtevani podatek bi lahko predstavljal tajni podatek. V zvezi z varstvom poslovne skrivnosti je izpostavil, da je organ citiral določbe 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS) ter se skliceval na interni akt, in ker ta na navedenem linku ni dostopen, navedbe organa niso preverljive. Pa tudi sicer prosilec meni, da organ ni zadostil standardu sklicevanje na poslovno skrivnost družbe. Tudi, če bi bilo ugotovljeno, da je opredelitev skladna z ZPosS, organ ni niti z ničemer izkazal niti ustrezno utemeljil (dokazno breme pa je na njegovi strani), da so pogoji izpolnjeni. Poleg tega pa zakon kogentno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Glede sklicevanja organa na izjemo notranjega delovanja organa je prosilec izpostavil, da je osnovna dejavnost organa izvajanje gospodarske javne službe dejavnosti operaterja trga z elektriko in centra za podporo. Za organ torej veljajo specifični predpisi s področja zagotavljanja gospodarske javne službe, zato mora biti tudi njegovo delovanje podvrženo nadzoru javnosti. Razkritje zahtevanih informacij tako lahko po oceni prosilca pripomore k seznanitvi javnosti z načinom delovanja zavezanca, morebitnimi kršitvami, morebitnim neutemeljenim preferiranjem oziroma različno obravnavo posameznih deležnikov. Izpostavil je tudi, da gre za podatke, ki so javni, saj so bili upniki razkriti v (javnih) postopkih pred sodišči. Prav tako po oceni prosilca ne drži navedba, da gre v teh primerih za razmerja s tretjimi osebami, v katerih organ ne bi bil stranka in naj zato ne bi bil upravičen do razkrivanja teh podatkov. Prosilec namreč ni zahteval razkritja podatkov iz pogodb, na podlagi katerih je bila ustanovljena fiduciarna cesija, ampak dostop do informacij javnega značaja glede plačil sredstev iz pogodbe o zagotavljanju sredstev podporne sheme, katere stranka je organ in za katero je tudi organ sam navedel, da gre za informacijo javnega značaja na podlagi 4.a člena ZDIJZ. Vse informacije, ki jih je prosilec zahteval, namreč izhajajo iz tega pravnega posla oziroma so z njim neposredno povezane. Izpostavil je tudi, da je prosilec zahteval morebitne sporazume, sklenjene med organom in dolžnikom in/ali upniki glede poplačila terjatev. Organ se glede te zahteve sploh ni opredelil, oziroma sploh ni zanikal, da bi taki sporazumi obstajali, ravno nasprotno je z molkom priznal, da je očitno sklenil sporazume bodisi z dolžnikom bodisi z enim od fiduciarnih upnikov, oziroma je pridobil soglasje ali celo ravnal na podlagi zahteve fiduciarnega upnika (ali dolžnika). Pri tem se organ po mnenju prosilca nikakor ne more sklicevati na nobenega od navedenih argumentov, na katere se je skliceval v izpodbijani odločbi, saj gre v primeru tovrstnega dogovora za dogovor o tem, kako se bodo »delila« sredstva iz podporne sheme, pri čemer so (bili) v dogovor vključeni le posamezni upniki in/ali dolžnik, in ne vsi, v katere pravne in poslovne interese tak dogovor (lahko) posega. Dogovori, ki jih sklepa organ kot izvajalec gospodarske javne službe, morajo biti transparentni in je njihovo razkritje brez dvoma v interesu javnosti. Ne nazadnje organ kot subjekt javnega prava ne more različno ravnati v podobnih primerih, sploh če pri tem varuje zasebne interese posameznega subjekta. Prosilec se je opredelil tudi do kršitev pravil postopka, ki naj bi jih po njegovi oceni pri odločanju storil organ. Glede 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP je poudaril, da iz obrazložitve zavezanca sploh ni razvidno, zakaj in kateri podatki naj ne bi bili informacije javnega značaja, ter zakaj in kateri podatki naj bi izpolnjevali pogoje za izjeme po 6. členu ZDIJZ. Pri tem je med drugim poudaril, da iz odločbe zavezanca ni nedvoumno razvidno, da je izjeme od prostega dostopa apliciral na konkretno obstoječe dokumente in da je možnost delnega dostopa dejansko preveril na konkretnih dokumentih. S tem je organ po njegovem mnenju nepopolno ugotovil dejansko stanje. Uveljavljal pa je tudi kršitev po 6. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Prosilec namreč meni, da bi se morala oseba, ki je vodila postopek po ZDIJZ v tem primeru, izločiti iz odločanja, kar je tudi konkretneje utemeljil.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, z dopisom št. IZHOD-456-2337 z dne 19. 9. 2023, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo z dne 27. 7. 2023 s prilogami, odgovor na dopis z dne 27. 7. 2023, izpodbijano odločbo in Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti družbe Borzen, d.o.o., z dne 9. 12. 2022.

Na poziv IP št. 090-292/2023/2 z dne 28. 9. 2023, je organ, z dopisom št. IZHOD-456-2347 z dne 4. 10. 2023, IP posredoval še dokumentacijo in pojasnila. V dopisu je med drugim pojasnil, da je organ slovenski operater trga z elektriko in njegova osnovna dejavnost je izvajanje gospodarske javne službe operater trga z elektriko, ki obsega organiziranje trga z elektriko v ožjem pomenu besede in dejavnost centra za podpore - izvajanje podporne sheme za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov in visoko učinkovite soproizvodnje toplote in električne energije. Podpome sheme so instrument državne pomoči (subvencij), potrjen s strani Evropske unije. Center za podpore izvaja dve vrsti podpor, in sicer zagotovljeni odkup elektrike in obratovalno podporo. Pri zagotovljenem odkupu center za podpore prevzema elektriko in jo plačuje po ceni, ki je določena, skladno z odločbo o dodelitvi podpore, ki jo izda Agencija za energijo. Pri obratovalni podpori pa Center za podpore ne prevzema in ne plačuje elektrike, temveč na podlagi proizvedenih neto količin elektrike le izplačuje obratovalno podporo. Center za podpore na podlagi dokončne in izvršljive odločbe o dodelitvi podpore, ki jo izda Agencija za energijo, z upravičencem do podpore sklene pogodbo o zagotavljanju podpore. Slednja je v večini primerov podvržena odstopu v zavarovanje, npr. kot neka vrsta zavarovanja pri pridobitvi kredita za izgradnjo proizvodne naprave. Kot center za podpore je tako organ z dolžnikom sklenil tri pogodbe o zagotavljanju podpore, na podlagi katerih je dolžniku izplačeval podporo. Dolžnik oziroma njegovi upniki so organ obvestili o odstopu terjatev dolžnika do organa v zavarovanje več upnikom, prav tako je v zvezi z odstopljenimi terjatvami prejel sklep o rubežu terjatev v korist izvršilnih upnikov. Ko je organ prejel sklep sodišča o rubežu, je nastal dvom, kateri od upnikov ima prednost pri poplačilu, zato je organ sredstva upravičenca do podpore dolžnika zadrževal, da ne bi prišlo do napačnega plačila oziroma dvojnega plačila, če bi sredstva nakazal napačnemu upniku, in sicer do sklenitve sporazuma z družbo .... Pojasnil je tudi, da je organ v pogodbenem razmerju le z dolžnikom, ostali subjekti, ki jih v zahtevi omenja prosilec, pa so dejansko upniki dolžnika. Pojasnil je tudi, da zahteve po posredovanju pojasnila glede elektronske korespondence med prosilcema in predstavniki organa tretjim (kdaj, komu in na kakšni podlagi) ni razumel kot zahteve po ZDIJZ, zato je v izpodbijani odločbi ne navaja. Pa tudi sicer ne gre za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, saj se tovrstno pojasnilo ne nahaja v obliki kakršne koli informacije.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v njenem zavrnilnem delu.

IP nadalje ugotavlja, da iz javno dostopnih podatkov Poslovnega registra Slovenije[1] izhaja, da je organ po ZDIJZ zavezanec kot:

-       gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava,

-       druga oseba javnega prava kot nosilec javnega pooblastila po Aktu o ustanovitvi družbe BORZEN Koncesijska pogodba.

Iz določb Zakona o spodbujanju rabe obnovljivih virov energije pa izhaja, da je dejavnost centra za podpore, ki jo izvaja organ, obvezna državna gospodarska javna služba (18. člen). IP po vpogledu v Poslovni register Slovenije in AKT O USTANOVITVI DRUŽBE BORZEN, OPERATER TRGA Z ELEKTRIKO, D.O.O., ugotavlja še, da je glavna dejavnost organa 66.110 Upravljanje finančnih trgov[2].

Po pregledu spisovne dokumentacije oziroma izpodbijane odločbe IP zaključuje, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, in sicer iz naslednjih razlogov:

-       Organ ni konkretno opredelil, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje, ne v izreku in ne v obrazložitvi. Pri čemer IP, po vpogledu v posredovano dokumentacijo, upoštevaje zahtevo prosilcev, ugotavlja, da gre za raznovrstne dokumente, od elektronske komunikacije do različnih pogodb in sporazumov.

-       Ker organ zadevnih dokumentov ni konkretno opredelil, tako tudi ni ugotavljal obstoja izjem po 1., 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za vsak zahtevani dokument posebej. Na to sta pravilno opozorila že prosilca v pritožbenih navedbah.

-       Organ se tudi ni v ničemer določno opredelil do izpostavljenih izjem, na podlagi katerih je zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov. Navedbe organa so namreč povsem pavšalne in temeljijo zgolj na navajanju posameznih zakonskih določb. Tudi na to sta pravilno opozorila prosilca v pritožbenih navedbah.

-       Organ ni presojal možnosti uporabe delnega dostopa do zahtevanih dokumentov (7. člen ZDIJZ).

Organ torej ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.

IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji nedvomno hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zadevnimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

V skladu z načelom materialne resnice je organ v ponovljenem postopku dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.[3] Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oziroma postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[4]

V ponovljenem postopku je torej organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so predmet njegove presoje, upoštevaje predmet zahteve prosilcev. Nadalje mora organ posamezne zadevne dokumente presoditi tudi z vidika morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa.

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje organa. Iz obrazložitve odločbe pa morajo izhajati razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilcev za dostop do posameznega dokumenta zavrnil, bodisi da ne izpolnjuje pogojev za informacijo javnega značaja bodisi predstavlja izjema od dostopa po ZDIJZ. V primeru delnega dostopa do posameznih dokumentov pa mora biti v izreku izrecno navedeno, v katerem delu posamičnega dokumenta se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa (npr. v dokumentu št… . se prekrije …, in podobno). Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bodo prosilcema posredovane zahtevane informacije in odločiti o stroških postopka.

Glede opredelitve pojma informacije javnega značaja pri zahtevanih dokumentih pa IP izpostavlja določbo osmega odstavka 1.a člena ZDIJZ, v skladu s katero se za nosilca javnega pooblastila ali izvajalca javne službe, ki je zavezan tako po 1. členu tega zakona kot tudi po drugem odstavku tega člena, v delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil ali javne službe, uporabljajo določbe tega zakona, ki urejajo dostop do informacij za organe, sicer pa določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.

Ker je organ v izpodbijani odločbi dostop do zahtevanih podatkov zavrnil predvsem zaradi varstva poslovne skrivnosti, IP v zvezi z izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpostavlja, da je treba dostop do podatkov oziroma dokumentov, ki so nastali pred uveljavitvijo določb Zakona o poslovni skrivnosti 20. 4. 2019, upoštevati določbe 39. in 40. člena Zakona o gospodarskih družbah, za podatke oziroma dokumente, nastale po uveljavitvi ZPosS, pa določbe tega.

V zvezi z izjemo varstva tajnih podatkov IP poudarja, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, na kar sta pravilno opozorila že prosilca. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja, in sicer javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. In sicer lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba, izdelana mora biti pisna ocena možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka, tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen.

Glede izjeme notranjega delovanja pa IP opozarja, da lahko podatki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če sta biti kumulativno izpolnjena dva kriterija, in sicer podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, ter razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test). Če bo organ v ponovljenem postopku ugotavljal tudi obstoj te izjeme, IP poudarja, da ne zadošča le splošna, pavšalna obrazložitev, temveč mora organ za vsakega izmed podatkov, glede katerih bo zatrjeval navedeno izjemo, konkretno obrazložiti, zakaj bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Tako izhaja tudi iz sodbe št. IU 1634/2018-50 z dne 18. 4. 2023, v kateri je Upravno sodišče zapisalo še, da morajo biti iz obrazložitve upravnega akta v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli (od 34. do 37. točke obrazložitve sodbe).

V primeru izjeme varstva osebnih podatkov mora organ upoštevati Uredbo (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES[5] ter Zakon o varstvu osebnih podatkov – ZVOP-2 (prvi odstavek 6. člena). IP ob tem izpostavlja 74. člen ZVOP-2, ki določa, da zavezanci po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, javnosti posredujejo osebne podatke, če so ti po zakonu javni ali če je za njihovo razkritje dan prevladujoč javni interes.

IP pa opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Če bo organ pri ponovni presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, ker gre za podatke po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tej določbi je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo od dostopa), kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[6]

In ne nazadnje IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Navedbe organa,, da se ZDIJZ ne more uporabljati za razmerja, v katerih zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja ni stranka, kar pomeni, da organ ni upravičen do razkrivanja teh podatkov, tako ne vzdržijo.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilcev in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju popolno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, napotila IP ter sodno prakso in prakso IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Javno dostopen na spletnih straneh AJPES: https://www.ajpes.si/.

[2] Pojasnilo k standardni klasifikaciji dejavnosti - SKD 2008: v ta podrazred spada poslovanje in nadzor finančnih trgov (razen tistega, ki ga opravljajo državni organi), kot so blagovne borze, terminske blagovne borze, borze vrednostnih papirjev, delniške borze, borze delniških ali blagovnih opcij.

[3] Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena.

[4] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[5] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[6] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27, št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.