prosilec - ARSO

Številka: 090-344/2026/2

Datum: 2. 10. 2026

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju stranski udeleženec) z dne 15. 7. 2026, zoper a) točko 1. točke izreka odločbe Agencije Republike Slovenije za okolje, Vojkova cesta 1b, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-40/2026/5 z dne 22. 6. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.  Pritožbi stranskega udeleženca z dne 15. 7. 2026 se ugodi in se a) točka 1. točke izreka odločbe Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 090-40/2026/5 z dne 22. 6. 2026, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.          V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Zahteva

(1)            Organ je 25. 5. 2025 prejel zahtevo, v kateri je … (v nadaljevanju prosilec) navedla, da je prejela odločbo št. 090-40/2026/2, s katero je bilo odločeno, da bo organ stranskemu udeležencu omogočil delni dostop do letnih poročil o ravnanju z odpadno embalažo določenih družb. Prosilec je zato prosil organ, da mu omogoči delni dostop do letnih poročil ….

Izpodbijana odločba

(2)            Organ je z odločbo št. 090-40/2026/5 z dne 22. 6. 2026 zahtevi prosilca delno ugodil. Najprej je pojasnil, da je prosilec z izvršitvijo odločbe št. 090-40/2026/2 z dne 22. 6. 2026 že prejel poročila družb Dinos d.o.o., Interzero d.o.o., Slopak d.o.o., zato je predmet te odločbe le dostop do poročil družbe … in …. Ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju OE) ureja Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21, 44/22 – ZVO-2 in 120/22, v nadaljevanju Uredba OE), ki določa, da lahko proizvajalci obveznosti PRO (proizvajalčeve razširjene odgovornosti) v zvezi z odpadno embalažo izpolnjujejo skupno (30. do 31. člen Uredbe OE). Nosilci skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v zvezi z odpadno embalažo so DROE, ki so vpisani v javni evidenci. V skladu s 46. členom Uredbe OE morajo DROE v predpisanem roku organu poslati letno poročilo o ravnanju z odpadno embalažo (na nadaljevanju Poročila OE_DROE), in sicer v obliki, ki jo objavi ministrstvo na svojih spletnih straneh. Za leto 2025, na katero se nanaša prosilčeva zahteva, je organ prejel le letna poročila o ravnanju z odpadno embalažo družbe … (št. dokumenta 35466-2/2026/4, prejeto dne 31. 3. 2026). Poročila OE_DROE so datoteke v datotečnem formatu .xlsx, sestavljene iz 12 delovnih listov (zavihkov). Poročila so pripravljena na obrazcih, ki jih je vnaprej pripravil organ. Na 1. delovnem listu je za izpolnjevanje poročil pripravljeno navodilo glede označevanja poslovne skrivnosti. Organ je namreč v preteklem obdobju ob obravnavanju istovrstnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja ugotovil, da so v poročilih podatki o odpadkih in podatki, ki niso podatki o odpadkih. Razlikovanje je pomembno, ker na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ za podatke o odpadkih ni mogoče uveljavljati izjem javne dostopnosti iz 5.a člena ali prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je zato moral ugotoviti, kateri podatki v poročilih so podatki glede odpadkov (ti so absolutno javni), in kateri niso (pri teh je možno uveljaviti katero od izjem iz 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ šteje, da so podatki glede odpadkov podatki o vrsti odpadkov, njihovi sestavi in količini, geografskem izvoru, načinu obdelave ipd., ne pa tudi podatki o subjektih, ki so v poročilih navedeni kot tisti, ki so v nekem poslovnem odnosu z osebo, ki je poročilo oddala, ali podatki o proizvodih oz. materialu, ki (še) niso odpadek (konkretno podatki o embalaži, dani na trg). To stališče je preizkusil z več odločbami, v katerih je odločil o delnem dostopu do informacij javnega značaja. V njih je v skladu z izraženo voljo in utemeljitvijo posameznih DROE odločil, da se prosilcu posredujejo Poročila OE_DROE, vendar brez podatkov, ki so jih DROE utemeljeno opredelile kot svojo poslovno skrivnost. Te odločbe so postale pravnomočne. Na podlagi tega je organ obrazec Poročila OE_DROE za leto 2025 prilagodil tako, da je na 1. delovni list dodal pojasnilo in navodilo (v okvirčku) ter možnost, da posamezen DROE za posamezne vrste podatkov (stolpce) označi, ali jih šteje za poslovno skrivnost. Za njihovo utemeljitev poslovne skrivnosti je namenil posebno polje v zadnjem delovnem listu Opombe. S tem se je organ želel izogniti potrebi, da ob vsaki prejeti zahtevi za dostop do informacij javnega značaja DROE vabi v upravni postopek in jih poziva k opredeljevanju podatkov, ki jih štejejo za poslovno skrivnost. V Poročilu OE_DROE za leto 2025 je stranski udeleženec kot poslovno skrivnost označil vse podatke, kjer je to obrazec poročila omogočal, vendar pa v delovnem listu Opombe ni utemeljil elementov poslovne skrivnosti. Organ je povzel 2. člen Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19, v nadaljevanju ZPosS) in ugotovil, da elementov poslovne skrivnosti iz 2. člena ZPosS, zlasti tržne vrednosti informacij, avtonomno podatkom ne more pripisati, če tega elementa imetnik poslovne skrivnosti ne predstavi oz. utemelji sam. Obenem organ šteje, da stranski udeleženec, ki tega ni storil, ni ravnal v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 2. člena ZPosS, ki od imetnika poslovne skrivnosti zahteva, da v danih okoliščinah razumno ukrepa, da jo ohrani kot skrivnost. Stranskemu udeležencu so bile z obrazcem letnega poročila (dane okoliščine) na voljo vse možnosti, da to stori, zato organ njegovo opustitev utemeljitve šteje za nerazumno. Zato bo organ pri njegovem Poročilu OE_DROE pred posredovanjem prosilcu po uradni dolžnosti izločil samo osebne podatke, ki se nahajajo na delovnem listu Informacije_o_nosilcu_nacrta. Gre za osebno ime, telefonsko številko in elektronski naslov osebe, ki je poročilo pripravila. Ta odločitev temelji na 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi letnim poročilom družbe … pa je organ ugotovil, da ga ni prejel. Ker s tem dokumentom ne razpolaga, ne gre za informacijo javnega značaja, zaradi česar je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil.

Pritožba

(3)            Dne 15. 7. 2026 je organ zoper odločbo št. 090-40/2026/5 z dne 22. 6. 2026 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) prejel pritožbo, v kateri je stranski udeleženec navedel, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, zaradi česar jo je treba odpraviti oziroma spremeniti tako, da se zahtevo prosilca zavrne v delu podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost stranskega udeleženca in jih je ta v letnem poročilu označil kot poslovno skrivnost. Stališče organa, da že sama odsotnost obrazložitve v zavihku »Opombe« pomeni, da poslovna skrivnost ne obstaja, nima podlage v ZPosS. Nobena določba ZPos ne določa, da poslovna skrivnost preneha obstajati zgolj zato, ker v konkretnem obrazcu ni bila podana dodatna Obrazložitev. Organ bi moral tudi v primeru odsotnosti obrazložitve presojati, ali posamezni podatki objektivno izpolnjujejo zakonske pogoje iz 2. člena ZPosS. Stranski udeleženec je vse podatke, kjer je obrazec to omogočal, izrecno označil kot poslovno skrivnost, kar pomeni, da je jasno izrazil voljo za njihovo varovanje in je skladno s 3. alinejo prvega odstavka 2. člena ZPosS razumno ukrepal, da jo ohrani kot poslovno skrivnost. S tem je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo z informacijo v stik. Organ je s tem, ko je svojo odločitev utemeljil z navedbo, da ne gre za elemente poslovne skrivnosti, če imetnik poslovne skrivnosti tega ne predstavi oz. utemelji, ustvaril dodatni formalni pogoj za obstoj poslovne skrivnosti, ki ga zakon ne pozna in je pri svoji odločitvi zmotno uporabil določila 2. člena ZPosS. Predmet poslovne skrivnosti so podatki, ki pomenijo za podjetje konkurenčno prednost v kakršnem koli pogledu. S poslovno skrivnostjo se dosega varstvo konkurenčne prednosti. Med podatke poslovne skrivnosti sodijo podatki, zaradi katerih ima podjetje tržno vrednost. Gre za podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Iz zahtevanega letnega poročila so med drugim razvidni tudi podatki o: poslovnih partnerjih družbe, pogodbenih razmerjih, količinah posameznih tokov, poslovnih modelih izvajanja dejavnosti, cenovnih in drugih komercialnih informacijah, strukturi poslovanja in organizaciji izvajanja storitev. Dejstvo je, da bi razkritje podatkov, ki so v letnem poročilu označeni kot poslovna skrivnost, omogočilo konkurentom neposredno identifikacijo poslovnih partnerjev družbe ter vpogled v njeno poslovno strategijo, zaradi česar bi družbi nastala občutna premoženjska škoda in bi izgubila konkurenčno prednost na trgu. Podatki, ki jih je stranski udeleženec označil kot poslovno skrivnost, prav tako ne predstavljajo izjeme, določene v tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ (isto stališče zastopa tudi organ, kot je navedeno na 2. strani izpodbijane odločbe). Organ teh okoliščin sploh ni presojal. Dalje je stranski udeleženec navedel, da bi organ moral preveriti, ali je mogoče izločiti posamezne podatke, ne pa razkriti skoraj celotno poročilo. Organ je nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj ni izvedel nobenega dokaznega postopka, s katerim bi ugotavljal, ali imajo podatki, ki bodo predmet posredovanja, elemente poslovne skrivnosti ali nimajo. Organ ni izvedel nobenega dokaznega postopka, s katerim bi ugotavljal, ali so podatki splošno znanje, ali imajo tržno vrednost, kakšne posledice bi imelo njihovo razkritje za družbo ter ali bi konkurenti iz teh podatkov lahko pridobili konkurenčno prednost. Posledično dejansko stanje glede obstoja poslovne skrivnosti sploh ni bilo ugotovljeno. Dejstvo je, da je stranski udeleženec v Poročilu OE_DROE ( nadaljevanju Poročilo) za leto 2025 kot poslovno skrivnost označil vse podatke, kjer je obrazec to omogočal. Organ je kljub temu štel, da stranski udeleženec ni ravnal v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 2. člena ZPosS. Organ je svojo odločitev oprl izključno na ugotovitev, da družba stranski udeleženec v zavihku Opombe ni podal dodatne obrazložitve poslovne skrivnosti, pri tem pa organ sploh ni ugotavljal vsebine posameznih podatkov, ki ji vsebuje poročilo, niti ni ugotavljal, ali ti podatki dejansko izpolnjujejo zakonske pogoje za poslovno skrivnost in prihaja sam s samo v nasprotje, saj je v večih pravnomočnih odločbah odločil (kakor tudi sam navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe), da podatki glede odpadkov niso podatki o subjektih, ki so v poročilu navedeni kot tisti, ki so v nekem poslovnem odnosu z osebo, ki je poročilo oddala ali podatki o proizvodih oz. materialu, ki (še) niso odpadek (konkretno podatki o embalaži, dani na trg). Prav tako je stranski udeleženec s tem, ko je označil kot poslovno skrivnost vse podatke, kjer je obrazec to omogočal, skladno z 3. alinejo prvega odstavka 2. člena ZPosS, razumno ukrepal, da jo ohrani kot poslovno skrivnost. S tem je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo z informacijo v stik. Gre za podatke, ki niso javno dostopni in katerih razkritje bi konkurentom omogočilo vpogled v poslovno strategijo družbe ter njene poslovne povezave. Z razkritjem podatkov bi pritožniku nastala občutna škoda in bi to lahko imelo vpliv na njegov tržni in konkurenčni položaj. Predmetni podatki so znani zgolj omejenemu krogu oseb in so za stranskega udeleženca tako pomembni, ker bi mu njihovo nepooblaščeno razkritje nepooblaščenim osebam povzročilo hujše škodljive posledice in občutno premoženjsko škodo. Predmetni podatki namreč predstavljajo zaupne podatke, ki lahko vplivajo na delovanje in poslovni ugled družbe v prihodnosti. Prav tako bi razkritje teh podatkov lahko povzročilo odškodninsko odgovornost stranskega udeleženca nasproti poslovnim partnerjem družbe. Z razkritjem teh podatkov bi konkurenti na trgu pridobili poglobljen pogled v poslovanje družbe. Zaradi zavedanje o pomembnosti varovanja informacij pridobljenih pri izvajanju storitve ravnanja z odpadno embalažo, ima stranski udeleženec, v Pogodbi o izvajanju storitev ravnanja z odpadno embalažo, ki so sklenjene z vsemi podjetji, ki so vključena v DROE … in o katerih se poroča v zadevnem letnem poročilu, določilo o Poslovni skrivnosti in varstvu osebnih podatkov. Predmetno določilo med drugim določa varovanje poslovne skrivnosti in sicer se pogodbene stranke izrecno dogovorijo, da bodo vse podatke o nasprotni stranki in njenih partnerjev, do katerih bodo prišle pri izvajanju obveznosti in pravic iz te pogodbe ali njenih dodatkov oz. novih pogodb, ki bodo sklenjene na podlagi te pogodbe, varovali kot poslovno skrivnost. Dolžnost varovanja poslovne skrivnosti se nanaša na podatke v kakršnikoli obliki s področja delovanja pogodbenih strank, in velja v času trajanja te pogodbe, kot tudi dve leti po njenem prenehanju. Organ ni izvedel nobenega dokaznega postopka, s katerim bi ugotavljal, ali so podatki splošno znani, ali imajo tržno vrednost, kakšne posledice bi imelo njihovo razkritje za družbo ter ali bi konkurenti iz teh podatkov lahko pridobili konkurenčno prednost. Posledično dejansko stanje glede obstoja poslovne skrivnosti sploh ni bilo ugotovljeno. Organ je bistveno kršil pravila postopka s tem, da ni ugotovil resničnega dejanskega stanja in ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Organ bi moral skladno z načelom materialne resnice ( 8. člen ZUP) ter načelom zaslišanja stranke ( 9. člen ZUP), če je ocenil, da obrazložitev poslovne skrivnosti ni zadostna, družbo pozvati na dopolnitev navedb oziroma pojasnitev razlogov za obstoj poslovne skrivnosti. Prilagoditev Poročila OE_DROE za leto 2025 s strani organa na način, da je na 1. delovni list dodal možnost, da posamezen DROE za posamezne vrste podatkov (stolpce) označi, ali jih šteje za poslovno skrivnost in za njihovo utemeljitev poslovne skrivnosti namenil posebno polje Opombe, organa ne razbremeni dolžnosti, da posamezen DROE pozove na izjasnitev, kot je organ postopal v preteklem obdobju. Namesto tega je organ brez kakršnegakoli poziva ali ugotovitvenega postopka zaključil, da poslovna skrivnost ne obstaja. S tem organ ni ugotovil vseh odločilnih dejstev, stranki ni omogočil izjave o odločilnih okoliščinah ter ni izvedel postopka, potrebnega za pravilno ugotovitev dejanskega stanja. Organ je tako odločitev oprl zgolj na formalni razlog, ne da bi vsebinsko presojal naravo podatkov in njihove posledice za poslovanje družbe. Takšno ravnanje predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

Odstop pritožbe

(4)            Organ je pritožbo z dopisom št. 090-40/2026/9 z dne 31. 7. 2026, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Organ je pri tem pojasnil, da so bili tako prosilec kot tudi stranski udeleženec, pa tudi ostale družbe za ravnanje z odpadno embalažo (kratica DROE), ki upravljajo skupne sisteme ravnanja z odpadno embalažo, v preteklih več letih kot stranke ali stranski udeleženci udeležene v več postopkih odločanja o dostopu do informacij javnega značaja, ki so se nanašali na dostop do letnih poročil DROE o ravnanju z odpadno embalažo. V teh postopkih se je izoblikovala tako praksa organa o tem, glede katerih podatkov je mogoče uveljaviti izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot tudi spoznanje udeležencev, da mora organ z vabljenjem v postopek in pozivanjem k opredelitvi do zahtev za dostop do informacij javnega značaja (v vsakem postopku posebej) iskati voljo stranskih udeležencev po varovanju skrivnosti in njihove razloge za obstoj poslovne skrivnosti (zlasti opise tržne vrednosti). Organ meni, da so za zadevo ključna naslednja vprašanja:

1. Ali drži stališče organa, da mora biti za uveljavljanje izjeme poslovne skrivnosti (poleg ostalih zahtev) podana tudi jasno izražena volja imetnika poslovne skrivnosti, da jo ohranja kot skrivnost?

2. Ali mora ta izraz volje vsebovati tudi utemeljitev vsebinskih razlogov za poslovno skrivnost iz prve in druge alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS?

3. Kako skrben mora biti organ (npr. ob odločanju po ZDIJZ), da nekemu podatku pripiše možnost, da ga imetnik želi varovati kot poslovno skrivnost, in posledično išče njegovo voljo po varovanju skrivnosti ter utemeljitve vsebinskih zahtev iz prve in druge alineje 2. člena ZPosS? Ali pa mora biti, nasprotno, volja po varovanju poslovne skrivnosti (in podatki in navedbe, ki omogočajo tehtanje, ali gre za poslovno skrivnost) jasno razvidna iz podatkov, ki jih posredujejo imetniki poslovne skrivnosti, ne da bi bilo treba organu to voljo sploh kakor koli iskati (npr. z ustrezno prilagojenim obrazcem ali celo individualno s pozivanjem).

4. Če mora organ ugotavljati voljo po varovanju in obstoj poslovne skrivnosti, ali mora to storiti ob vsakem odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja posebej, individualno od vsakega potencialnega imetnika potencialne poslovne skrivnosti? Ali pa, nasprotno, organ ravna dovolj skrbno, če obrazce poročil, v katerih mu bodo imetniki poslovnih skrivnosti posredovali potencialne poslovne skrivnosti, opremi na način, da lahko izrazijo tako voljo do varovanja poslovnih skrivnosti, kot tudi razloge, ki omogočajo tehtanje, ali gre za poslovno skrivnosti? Podredno vprašanje: ali na podlagi tako pripravljenih obrazcev organ lahko opusti vabljenje imetnikov poslovne skrivnosti k vključitvi v postopek?

5. Ali je pravilno stališče organa, da je treba opustitev sporočanja podatkov, ki jih organ potrebuje za ugotavljanje obstoja konstitutivnih elementov iz prve in druge alineje 2. člena ZPosS (in ustrezno tehtanje), šteti za izostanek konstitutivnega elementa iz tretje alineje 2. člena ZPosS? Drugače: ali je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah (izpolnjevanju obrazca za letno poročanje) ukrepal razumno, ko je podatke, ki jih je želel varovati kot poslovno skrivnost, ustrezno označil, razlogov, ki bi omogočili tehtanje, da gre res za poslovno skrivnosti (zahtev iz prve in druge alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS) pa ni predstavil, čeprav ga je obrazec k temu spodbujal.

6. Ali mora organ v takem primeru imetnika poslovne skrivnosti kljub njegovi pasivnosti (po mnenju organa gre v danih okoliščinah za njegovo nerazumno neukrepanje) vabiti v postopek odločanja in ga pozvati, da vendarle izkaže zahteve (konstitutivne elemente) poslovne skrivnosti?

Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe (v povezavi z odločbo št. 090-40/2026/2 z dne 21. 5. 2026), je želel organ ob omejenih (kadrovskih) virih povečati učinkovitost (načelo ekonomičnost) odločanja o zahtevah za dostop do tovrstnih informacij javnega značaja tako, da je obrazce, na katerih mu zavezanci sporočajo predpisane podatke, prilagodil tako, da mu slednji lahko sporočijo vse, kar potrebuje za ugotovitev in zavarovanje njihovih poslovnih skrivnosti. Če zavezanec te možnosti ne izkoristi, organ meni, da ni dolžan v postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja zavezanca ponovno pozivati, naj, če želi varovati poslovno skrivnost, izpolni vse njene konstitutivne elemente. Nasprotno meni, da mora imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah (npr. ob izpolnjevanju obrazca, ki ga k temu spodbuja) vnaprej storiti vse, da lahko organ brez potrebe po njegovi stranski udeležbi v naknadnem postopku uveljavi varovanje njegove poslovne skrivnosti. Če imetnik poslovne skrivnosti tega v danih okoliščinah (npr. ob izpolnjevanju obrazca) ne stori, je treba njegovo pasivnost šteti za nerazumno – kot izraz neskrbnosti do informacij, ki jih želi varovati kot skrivnost. Njegova neskrbnost (nerazumna opustitev v danih okoliščinah) na drugi strani ne sme vzpostavljati obveznosti organa, da mu omogoči naknadno možnost za odpravo te neskrbnosti. V nasprotnem primeru organ ocenjuje, da je zahteva iz tretje alineje 2. člena ZPosS brez smisla.

Pritožbena presoja

Pritožba je utemeljena.

(5)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo stranski udeleženec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Predmet pritožbenega postopka in vrnitev v ponovni postopek

(6)            IP ugotavlja, da stranski udeleženec s pritožbo nasprotuje a) točki 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Iz pritožbenih navedb namreč izhaja, da se prosilec ne strinja z ugotovitvijo organa, da del zahtevanega dokumenta ni poslovna skrivnost in ugovarja pomanjkljivemu ugotovitvenemu postopku organa.

(7)            V obravnavani zadevi je primarno treba rešiti vprašanje, ki ga izpostavljata tako stranski udeleženec kot organ, ali dejstvo, da je organ omogočil, da posamezen DROE za posamezne vrste podatkov (stolpce) označi, ali jih šteje za poslovno skrivnost, in za njihovo utemeljitev poslovne skrivnosti namenil posebno polje Opombe, organ razbremeni dolžnosti, da posamezen DROE pozove na izjasnitev še pred izdajo odločbe, s katero odloči o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja.

(8)            Izhodišče za odgovor na to vprašanje se nahaja v drugem odstavku 15. člena ZDIJZ, iz katerega izhaja, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP. ZUP pa v 43. členu določa, da se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Dolžnost organa, da po uradni dolžnosti v postopek pritegne vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi utegnile biti prizadete z odločbo organa, izhaja iz:

- 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba;

- iz prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice;

- iz prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev;

- iz drugega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi.

Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, se šteje to za bistveno kršitev pravil upravnega postopka (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

(9)            Samo dejstvo, da je organ v obrazcih za oddajo poročil omogočil, da DROE označijo in utemeljijo poslovno skrivnost, ne pomeni, da organ potem, ko dejansko prejme zahtevo po ZDIJZ za dostop do teh poročil, ni dolžan DROE kot stranskim udeležencem omogočiti, da so udeleženi v vsakem posameznem postopku posebej. Niti ZUP niti ZVO-2 niti Uredba o embalaži in odpadni embalaži namreč ne predvidevajo možnosti, da bi organ vnaprej in za vsak slučaj od morebitnih stranskih udeležencev zahteval, da se glede obstoja poslovne skrivnosti izjavijo o dejstvih in okoliščinah, ki bi lahko bile pomembne za odločitev v morebitnem bodočem postopku po ZDIJZ. Tudi načelo ekonomičnosti iz 14. člena ZUP, na katerega se sklicuje organ, ne more biti podlaga za opustitev obveznosti iz 44. člena ZUP, saj mora biti ekonomičnost zagotovljena ob hkratnem zagotavljanju pravic in pravnih koristi vseh oseb, na katere bi lahko vplivala odločba. To izhaja že iz samega drugega dela 14. člena ZUP, ki določa, da mora biti postopek voden hitro in s čim manjšo zamudo, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno za ugotovitev dejanskega stanja, zavarovanje pravic in pravnih koristi stranke ter izdajo zakonite in pravilne odločbe.

(10)         Ob upoštevanju vsega navedenega je IP ugotovil, da organ v postopek na prvi stopnji ni pritegnil stranskega udeleženca pred izdajo izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

(11)         IP po pregledu spisovne dokumentacije ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti:

- Ker je organ storil zgoraj opisano bistveno kršitev pravil postopka, izjeme varstva poslovne skrivnosti ni presojal konkretno, upoštevaje določbe 2. člena ZPosS, na katerega se je organ sicer skliceval. Za izkaz poslovne skrivnosti po 2. členu ZPosS je namreč na stranskem udeležencu, čigar poslovna skrivnost se varuje, dokazno breme, da utemelji izpolnjevanje vseh pogojev za obstoj poslovne skrivnosti, ki morajo biti po navedeni zakonski določbi ZPosS podani hkrati.[1] Ker organ stranskemu udeležencu ni dal te možnosti, iz odločbe ne izhajajo vsi podatki, ki so potrebni za ugotovitev resničnega dejanskega stanja v zvezi z obstojem poslovne skrivnosti. IP tako ugotavlja, da obrazložitev glede izjeme poslovne skrivnosti v izpodbijani odločbi ostaja zgolj na deklaratorni ravni in se je kot takšne ne da preizkusiti, še posebej ob dejstvu, da se je glede obstoja poslovne skrivnosti opredelil organ sam, ne da bi v postopek pred izdajo izpodbijane odločbe vključil stranskega udeleženca.

- IP ugotavlja še, da se organ ni konkretno opredelil do izjeme od izjem po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je le na splošno navedel, da je v preteklem obdobju ob obravnavanju istovrstnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja ugotovil, da so v poročilih podatki o odpadkih in podatki, ki niso podatki o odpadkih, z ničemer pa ni utemeljil, zakaj šteje, da podatki, ki so predmet tega pritožbenega postopka, niso okoljski podatki. Sklicuje se le na to, da je stališče preizkusil z več odločbami. Takšnih pavšalnih navedb se ne da preizkusiti.

(12)         Glede na navedeno je organ torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

2. Konkretna opredelitev vseh zahtevanih informacij javnega značaja in vsebina obrazložitve odločbe

(13)         Organ je v ponovnem postopku dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato primarno konkretno opredeliti do dokumenta, ki je predmet zahteve, in sicer se mora za konkretne podatke v dokumentu in ne kar pavšalno, opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(14)         Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovnem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oziroma za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

3. Glede izjeme poslovne skrivnosti in stranskega udeleženca

(15)         Ker je v obravnavani zadevi sporno, ali zahtevani dokument v določenih delih vsebuje poslovno skrivnost stranskega udeleženca, ki ga organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni pozval v postopek, mora organ v ponovnem postopku odpraviti to procesno napako ter, upoštevaje 43. in 44. člen ZUP, ga pritegniti v postopek in mu dati možnost, da se udeleži postopka ter da se opredeli glede vprašanja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja oz. da uveljavlja obstoj katere izmed zakonskih izjem. Ko oz. če bo organ prejel morebiten odgovor stranskega udeleženca, mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z izjavo stranskega udeleženca še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do nje opredeli. Če se bo stranski udeleženec skliceval na obstoj izjeme po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da mu mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo.

(16)         V zvezi z utemeljevanjem obstoja poslovne skrivnosti v ponovnem postopku IP opozarja organ, da nikakor ni dovolj zgolj sklicevanje na obstoj pogodbenih določil, ki se nanašajo na poslovno skrivnost, ali na označitev posameznih podatkov za poslovno skrivnost, saj zgolj sama pisnost oziroma označitev dokumentov za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča. Slednje lahko zadosti zgolj tretjemu pogoju iz prvega odstavka 2. člena ZPosS, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«. Stranski udeleženec mora poleg tega konkretno dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da ima tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani stranskega udeleženca, ki poslovno skrivnost zatrjuje, pa je, da njihov obstoj konkretno in jasno utemelji.

(17)         Ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ker teh podatkov skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ni mogoče določiti za poslovno skrivnost. IP tako posebej opozarja na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, tudi izjemo varstva osebnih podatkov in izjemo poslovne skrivnosti) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje (4. točka 4. člena). Da so okoljski podatki absolutno javno dostopni, je IP v praksi odločil že v več primerih, glej npr. odločbe IP št. 090-265/2015 z dne 8. 1. 2016, št. 090-77/2018 z dne 18. 6. 2018, št. 090-76/2015/4 z dne 25. 3. 2015, št. 090-280/2021 z dne 13. 12. 2021, št. 090-225/2014 z dne 8. 5. 2015 itd. Še posebej pa je smiselno uporabljiva za obravnavano zadevo odločba IP št. 090-1/2023 z dne 1. 3. 2023, v kateri je IP odločil, da so določeni podatki iz evidenc o embalaži, dani na trg v Republiki Sloveniji, ki jih morajo glede na 16. člen Uredbe o embalaži in odpadni embalaži proizvajalci poročati ministrstvu, okoljski podatki in so zato tudi absolutno javni.

(18)         IP poudarja, da ne zadošča zgolj navedba vrste podatkov, ki po mnenju organa niso okoljski (oziroma podatki o odpadkih, kot organ navaja v izpodbijani odločbi le eno od vrst okoljskih podatkov), ter sklicevanje na dejstvo, da je organ to stališče preizkusil z več odločbami, v katerih je odločil o delnem dostopu do informacij javnega značaja. Organ mora v ponovnem postopku konkretno utemeljiti, na podlagi česa se je določil, da so le določeni podatki iz letnih poročil o ravnanju z odpadno embalažo, ki so jo organu posredovale DROE, okoljski podatki in pri tem upoštevati relevantne predpise, na podlagi katerih je pojem okoljski podatek treba razlagati široko. Aarhuška konvencija tako opredeljuje »okoljske informacije« v 2. členu, kateri podatki štejejo za okoljske podatke v nacionalni zakonodaji opredeljuje 16. točka 3. člena ZVO-2 v povezavi s 160. člena ZVO-2. IP posebej izpostavlja, da je pri tolmačenju predpisov, kdaj je mogoče podatke šteti za podatke, povezane z okoljem, tudi po stališču Sodišča Evropske unije, treba zavzeti široko razlago.[2] V ponovnem odločanju mora organ upoštevati tudi temeljno načelo ZVO-2, ki je načelo javnosti, ki določa, da so okoljski podatki javni in da ima vsakdo pravico dostopa do okoljskih podatkov v skladu z zakonom.

4. Delni dostop in vsebina izreka odločbe

(19)         Če bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa.

(20)         IP še poudarja, da mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe določno navesti, katere podatke je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. na delovnem listu z naslovom … se prekrije stolpec z naslovom … ipd.). Le jasen, razumljiv in določen izrek je skladen z 213. členom ZUP, na njegovi podlagi pa je mogoča izvršljivost odločbe. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Organ mora v ponovnem postopku v odločbi odločiti tudi o stroških postopka, kot to podrobneje določa prvi odstavek 118. člena ZUP.

5. Sklepno

(21)         IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi stranskega udeleženca ter a) točko 1. točke izreka izpodbijane odločbe, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP, ter v 30 dneh od prejema te odločbe, izdati novo odločbo

(22)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(23)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:                                                                      

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.                                                 

svetovalka IP                                                                         

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako, npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[2] Npr. sodba Sodišča Evropske unije, ECJ, C-321/96 z dne 17. 6. 1998.