prosilec - Akademska in raziskovalna mreža Slovenije

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca za dostop do celotne zone datoteke za ccTLD .si in seznama vseh registriranih domen (tudi brez NS strežnikov) pod .si, ker naj bi dokumenta nastala v zvezi z izvajanjem njegove tržne dejavnosti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da sta zahtevana dokumenta nastala v okviru funkcije nacionalnega registra za vrhnjo domeno .si, ki jo organ na podlagi določb ustanovitvenega akta za določeno skupino uporabnikov opravlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo. Ker torej vsaj v delu ne gre za tržno dejavnost, je IP pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje z navodili, v čem je treba dopolniti postopek (organ mora ugotoviti, ali se zahtevana dokumentacija v celoti ali morda zgolj delno nanaša na delovna področja organa, ki sodijo v njegovo javno službo ali tržno dejavnost, in nato izkazati, ali se je dejavnost, ki je opredeljena kot tržna, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti).
 

ODLOČBA:

Številka: 090-91/2025/2

Datum: 17. 4. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 17. 3. 2025, zoper odločbo Akademske in raziskovalne mreže Slovenije, Tehnološki park 18, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), brez številke z dne 14. 3. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.  Pritožbi prosilca z dne 17. 3. 2025 se ugodi in se odločba Akademske in raziskovalne mreže Slovenije, brez številke z dne 14. 3. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.          V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)           Organ je 18. 2. 2025 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec prosil, da mu organ omogoči dostop do naslednjih dokumentov:

1. celotna zone datoteka za ccTLD .si

2. seznam vseh registriranih domen (tudi brez NS strežnikov) pod .si.

(2)           Organ je z odločbo brez številke z dne 14. 3. 2025 zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je povzel 4. člen ZDIJZ, nato pa navedel, da Sklep o preoblikovanju Arnesa v javni infrastrukturni zavod (Uradni list RS, št. 7/2023; v nadaljevanju Sklep) v 2. členu določa, da je organ ustanovljen za izvajanje javne službe infrastrukturne dejavnosti kot podpore znanstveno raziskovalni dejavnosti po zakonu, ki ureja znanstvenoraziskovalno in inovacijsko dejavnost. V tretjem odstavku 3. člena Sklepa so taksativno naštete naloge organa. V 6. členu Sklepa so opredeljene storitve, ki jih organ opravlja kot tržno dejavnost. Organ torej poleg nalog, ki jih je v okviru javnih pooblastil nanj prenesla država, na trgu opravlja tudi nekatere druge storitve, med drugim, tudi registracijo domen pod vrhnjo domeno .si. Navedeno nenazadnje izhaja tudi iz 21. člena Sklepa, ki določa, da zavod prihodke in odhodke javne službe ter tržne dejavnosti vodi ločeno v skladu z veljavnimi finančnimi predpisi. Ker zavod funkcijo Registra .si opravlja kot tržno dejavnost, se v tem delu zanj uporabljajo ista pravila kot za zasebnopravne subjekte, na katere pa se ZDIJZ ne nanaša. Ne glede na to, da je organ organizacijsko gledano pravna oseba javnega prava, iz Sklepa izhaja, da lahko opravlja tudi storitve, s katerimi nastopa na trgu in glede katerih se uporabljajo zakonitosti, ki veljajo na trgu. Za odločitev, da se v konkretnem primeru zahteva prosilca zavrne, je tako odločilno dejstvo, da informacije, ki jih zahteva prosilec, pri organu niso nastale v zvezi z izvajanjem njegovih javnopravnih nalog, ampak v zvezi z izvajanjem tržne dejavnosti. Ker gre v obravnavanem primeru za storitev organ, ki ni vezana na njegovo javnopravno delovanje, temveč se nanaša na zasebnopravni del dejavnosti, zahtevane informacije niso informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Navedeno izhaja tudi iz uveljavljene prakse IP (prim. odločba št. 090-137/2009/1 z dne 1. 10. 2009, odločba št. 090-27/2025/4 z dne 14. 2. 2025) in sodne prakse Upravnega sodišče RS (I U 1864/2009).

(3)           Dne 17. 3. 2025 je organ prejel pritožbo zoper odločbo brez številke z dne 14. 3. 2025, ki jo prosilec v celoti prereka. Kot prvo, ZDIJZ sam nikjer ne določa izjeme v 6. členu o tem, da organu ni treba razkriti informacij, ki nastanejo iz tržne dejavnosti. Tudi navedena praksa IP (090-27/2025) je v tem primeru irelevantna, saj se je v dotičnem primeru zadeva dotikala dokumenta, ki ga je organ proizvedel za specifično stranko na konkurenčnem trgu. Za opravljanje storitve registracij domen .si, konkurenčnih ponudnikov ni. Kot drugo, organ opravlja funkcijo nosilca domene .si skladno z zakonodajo, ki ga na to mesto postavlja in praktično opravlja funkcijo gospodarske javne službe. Zaradi načina delovanja sistema DNS je namreč nemogoče imeti več kot en register, kar pa je v Sloveniji organ. Tako je nemogoče razumeti, kako bi lahko podatki, ki so nastali iz opravljanja gospodarske javne službe (ali njenega ekvivalenta) kakorkoli škodovali delovanju organa. Zaradi obojega naštetega prosilec verjame, da je prišlo do napačne razlage materialnega prava in od IP zahteva, da prvostopenjsko odločbo odpravi in v zadevi odloči sam.

(4)           Organ je pritožbo z dopisom z dne 19. 3. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Pritožba je utemeljena.

(5)           IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)           IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ kot javni zavod, kot to izhaja iz 1. člena Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda Akademska in raziskovalna mreža Slovenije v javni infrastrukturni zavod (Uradni list RS, št. 7/23, 124/23 in 22/25; v nadaljevanju Sklep o preoblikovanju javnega zavoda).

(7)           Ker je organ dostop zavrnil z obrazložitvijo, da zahtevane informacije niso nastale v zvezi z izvajanjem njegovih javnopravnih nalog, ampak v zvezi z izvajanjem tržne dejavnosti, je v obravnavanem primeru sporno vprašanje, ali zahtevana dokumenta (zone datoteka za ccTLD .si in seznam vseh registriranih domen (tudi brez NS strežnikov) pod .si.; v nadaljevanju zahtevana dokumenta) predstavljata informacijo javnega značaja po kriterijih iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. IP ugotavlja, da se je organ do tega vprašanja v izpodbijani odločbi opredelil nepopolno in pavšalno, ker se je zgolj skliceval na nekatere določbe Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda, ki pa jih ni konkretno in celovito povezal z informacijami, ki jih vsebujeta zahtevana dokumenta. Z ničemer se namreč ni opredelil do dejstva, da del funkcije nacionalnega registra za vrhnjo domeno .si opravlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo (četrti odstavek 4. člena Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda), saj je pavšalno zatrjeval, da to funkcijo opravlja kot tržno dejavnost. Slednje pritožbenemu organu ne omogoča, da bi lahko izpodbijano odločbo v pritožbenem postopku uspešno in ustrezno preizkusil.

(8)           Glede na navedeno je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi odločbe ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

(9)           Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(10)         Vrnitev zadeve v ponovni postopek organu prve stopnje IP utemeljuje z načelom ekonomičnosti postopka. Organ prve stopnje razpolaga z vsemi podatki in informacijami, ki so potrebne za ugotovitev, ali zahtevana dokumenta v celoti ali delno sodita v delovno področje organa v smislu ZDIJZ ali predstavljata dokumenta, ki izhajata iz njegove tržne dejavnosti, zaradi česar je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. IP v obravnavani zadevi ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

a. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

(11)         Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[1] Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva in kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (z naslovi, številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja, kot je definirana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

(12)         Informacija javnega značaja je na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

(13)          Ker ZDIJZ informacijo javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju sicer ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa.^[2] Iz sodb Upravnega sodišča št. IU 902/2013-29 z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8) in št. I U 1422/2015-18 z dne 30. 11. 2016 (str. 7-8) izhaja, da je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba poleg tega, ali je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilca, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, je v skladu s stališčem Upravnega sodišča na organu.

(14)         Organ je v izpodbijani odločbi navajal, da informacije, ki jih zahteva prosilec, pri organu niso nastale v zvezi z izvajanjem njegovih javnopravnih nalog, ampak v zvezi z izvajanjem tržne dejavnosti, vendar se organ do tega ni podrobneje opredelil niti ni tega izkazal. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka IP v nadaljevanju opozarja na relevantne določbe in sodno prakso v zvezi z opredelitvijo pojma delovno področje organa, kot ga določa 4. člen ZDIJZ.

(15)         Organ mora v ponovnem postopku za vsak posamezni zahtevani dokument ugotoviti, ali se v celoti ali morda zgolj delno nanaša na delovna področja organa, ki sodijo v njegovo javno službo, oziroma izkazati, da dejavnost, v zvezi s katero sta nastala obravnavana dokumenta, sodi v dejavnost oziroma je nastala v povezavi z dejavnostjo, ki jo organ skladno s predpisi lahko opravlja kot tržno dejavnost.

(16)         IP ugotavlja, da iz drugega odstavka 3. člena Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda izhaja, da je ustanovljen za izvajanje javne službe infrastrukturne dejavnosti kot podpore znanstvenoraziskovalni dejavnosti po zakonu, ki ureja znanstvenoraziskovalno in inovacijsko dejavnost. Četrti odstavek 3. člena Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda določa, katere storitve organ opravlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo. V obravnavani zadevi zahtevana dokumenta sta nastala v okviru funkcije nacionalnega registra za vrhnjo domeno .si, ki jo organ na podlagi četrtega odstavka 3. člena Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda opravlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo, kadar jo opravlja za uporabnike iz prve točke 5. člena tega sklepa. Dalje je za opredelitev delovnega področja organa v obravnavani zadevi pomembna tudi določba prvega odstavka 6. člena Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda, ki določa, da lahko organ poleg dejavnosti javne službe opravlja tudi tržno dejavnost, povezano z javno službo, pri čemer ta ne sme posegati v obseg in kakovost zagotavljanja javne službe. Iz 3. točke drugega odstavka 6. člena Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda izhaja, da organ funkcijo nacionalnega registra za vrhnjo domeno .si opravlja tudi kot tržno dejavnost, in sicer kadar se te storitve opravljajo za uporabnike, ki niso navedeni v prvi točki 5. člena tega sklepa.

(17)         Upoštevaje navedene določbe Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda je IP zaključil, da sta zahtevana dokumenta vsaj deloma nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa (tj. javne službe), kar posledično pomeni, da obravnavana dokumenta vsaj delno izvirata iz delovnega področja organa. Glede na to, da organ v izpodbijani odločbi ni zatrjeval, da naj z zahtevanima dokumentoma ne bi razpolagal, zahtevana dokumenta vsaj delno izpolnjujeta vse tri kriterijev za opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ in sta torej informaciji javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Organ bo zato v ponovljenem postopku moral natančno ugotoviti, kateri del zahtevanih dokumentov je to.

(18)         IP opozarja, da, kot je pojasnjeno že zgoraj, za razmejitev med dejavnostjo, ki pomeni izvajanje javne službe, in tržno dejavnostjo ne zadošča, da je to urejeno s predpisi javnega prava, temveč je treba upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, ki je opredeljena kot tržna, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti.

(19)         Iz sodbe sodišča št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018 izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njenega financiranja. Organ mora opredeliti, na kak način pridobiva sredstva za opravljanje svoje dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (javna služba) in na kak način se financira dejavnost, ki jo izvaja kot tržno dejavnost ter izkazati, da je dejavnost, ki jo je izvajal kot tržno dejavnost financiral izključno iz sredstev pridobljenih na trgu in za namene, ki niso povezani z izvajanjem javne službe ter da je financiranje obeh dejavnosti knjigovodsko in računovodsko povsem ločeno in brez prepletanja. Organ mora izkazati, da ima sprejeta ustrezna sodila, na podlagi katerih deli nastale stroške, ki so skupni tržni dejavnosti in javni službi (stroški režije, materiala, storitev, dela posameznikov, uporabe sredstev, amortizacija ipd.) po vnaprej določenem ključu in na podlagi katerih je zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri opravljanju tržne dejavnosti nazaj v dejavnost javne službe. Organ mora izkazati, da je vse stroške, ki so nastali pri izvajanju tržne dejavnosti financiral izključno iz sredstev pridobljenih na trgu, da so ti ustrezno zavedeni v računovodske in knjigovodske izkaze kot stroški iz tržne dejavnosti in financirani iz postavk tržne dejavnost, ter da so prihodki iz tržne dejavnosti zadostovali za povračilo vseh nastalih stroškov in da so bili vsi stroški ovrednoteni tudi skladno s sprejetimi sodili. Organ mora z ustreznimi poročili o delu oz. drugimi delovnopravnimi dokumenti izkazati tudi, da posamezniki, ki so opravljali tržno dejavnost tega niso počeli v času in na račun izvajanja javne službe, ter da je bila javna služba kljub izvajanju tržne dejavnosti, v celoti opravljena.

(20)         Vse navedeno pomeni, da mora organ v ponovnem postopku izkazati, ali je sredstva v okviru tržne dejavnosti, ustvaril na trgu skladno s pravili za vodenje tržne dejavnosti, določenimi v splošnih aktih. Organ mora izkazati, da za opravljanje tržne dejavnosti vodi ločene računovodske evidence od opravljanja javne gospodarske službe. Skladno z upravno sodno prakso (sodba opr. št. I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018) lahko organ opravlja tržno dejavnost, če s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe, če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu in če je zagotovljeno povračilo sredstev, ustvarjenih z opravljanje tržne dejavnosti, nazaj v opravljanje javne službe. To pomeni, da mora organ v ponovnem postopku za odločitev, ali gre za dokumente iz tržne dejavnosti, za vsak posamezni dokument v računovodskih evidencah in letnem programu in finančnem načrtu preveriti in v odločbi konkretno navesti, ali je v zvezi z dejavnostmi in dokumenti, ki jih zahteva prosilec, sredstva ustvaril na trgu in izključno iz teh sredstev financiral dejavnost, ki jo izvaja kot tržno dejavnost.

(21)         Če bo organ v ponovnem postopku v zvezi s kakšnim delom informacij iz zahtevanih dokumentov izkazal, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi, ta del dokumenta ne predstavlja informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Če pa bo organ ugotovil, da tržne dejavnosti ni izvajal ločeno od javne službe in skladno s pravili o vodenju tržne dejavnosti, bo moral tudi tiste dele dokumentov, ki sicer glede na določbe Sklepa o preoblikovanju javnega zavoda sodijo v tržno dejavnost, šteti za informacije, ki sodijo v okvir njegovega delovnega področja v smislu 4. člena ZDIJZ in zato predstavljajo informacije javnega značaja.

b. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

(22)         V ponovljenem postopku mora organ glede tistega dela zahtevane dokumentacije, ki je informacija javnega značaja, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,^[3] opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(23)         Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(24)         Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

(25)         Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva in izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja, so predmet njegove presoje ter jih, določno navesti in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta (torej pojasniti, iz katerega dokumenta izhaja posamezna informacija, ki jo zahteva prosilec ter katera izjema je podana pri posameznem podatku iz dokumenta in konkretno obrazložiti, ali so izpolnjeni vsi elementi za obstoj te izjeme).

c. Vsebina izreka odločbe

(26)         Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni tudi konkretni dokumenti oziroma podatki, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrije naslov bivališča posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(27)         IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(28)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(29)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[2] Tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).

[3] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.